CC BY
33
М. В. Мильчаков
ВЫРАВНИВАЮЩИЕ ФИНАНСОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ1
Бюджетно-финансовый сектор является одним из основных звеньев в системе государственного и муниципального управления. От эффективности работы бюджетно-финансовой системы напрямую зависит способность государства выполнять свои обязательства, качественно оказывать бюджетные услуги, обеспечивать социальную стабильность.
Существенные контрасты в природных условиях, значительная дифференциация регионов России по уровню социально-экономического развития обусловили большую дифференциацию субъектов по степени финансовой самодостаточности. Имеет место значительный разрыв регионов по уровню бюджетной обеспеченности собственными доходами на душу населения; в 2006 г. он составлял 43 раза. Данное обстоятельство в условиях значительной аккумуляции финансовых ресурсов на федеральном уровне требует особого подхода к организации формализованной методики, созданию эффективного механизма перераспределения федеральных средств между административными единицами.
За период 2000-2006 гг. отмечались существенные изменения в системе выравнивающей поддержки регионов. Противоречивые оценки преобразований в сфере межбюджет-ных отношений, острота конфликтов, возника -ющих на почве распределения федеральных трансфертов, обусловливают актуальность рассмотрения данной проблемы.
Цель работы состояла в анализе современной практики использования федеральным центром выравнивающих механизмов. В рамках данной работы под выравнивающими механизмами понимается вся совокупность безвозмездных перечислений регионам из федерального бюджета в рамках межбюджетного трансфертирования.
Автором были поставлены следующие задачи:
- рассмотреть основные принципы работы выравнивающих механизмов;
- исследовать факторы бюджетной самодостаточности;
- отдельно проанализировать географию расходования средств по линии ФФПР2 как наиболее формализованного канала предоставления федеральной помощи;
- проанализировать трансформации в распределении безвозмездных перечислений в разрезе федеральных округов.
Основные принципы работы выравнивающих механизмов
Цели оказания финансовой помощи субъектам РФ сформулированы в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.: "система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики".
В соответствии с этими требованиями основную часть финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ решено осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки регионов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) образован в 1994 г.; в среднесрочной
1 Автор выражает особую признательность профессору, д.г.н. Зубаревич Н.В. за помощь в подготовке статьи
2 ФФПР - фонд финансовой поддержки регионов
перспективе должен сохранить свое значение в качестве основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ. В 2007 г. объем фонда составил 260,4 млрд. руб.
Федеральный фонд компенсаций (ФФК) создан в 2001 г.; должен использоваться для предоставления субъектам РФ целевой финансовой помощи (субвенций) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. В 2007 г. объем фонда составил 153,1 млрд. руб.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) введен в 2002 г. для стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов. В 2007 г. объем фонда составил 35,4 млрд. руб.
Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) предоставляет финансовую помощь субъектам на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. В 2007 г. средства ФФРР выделены субъектам РФ в виде субсидий на софинансирование развития общественной инфраструктуры, создание и поддержку региональных фондов муниципального развития. В 2007 г. объем фонда составил 6,3 млрд. руб.
Фонд реформирования региональных финансов первоначально формировался за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере. В проекте бюджета на 2007 г. для предоставления субсидий предполагалось отобрать 10 субъектов. В 2007 г. объем фонда составил 1,9 млрд. руб.
Соотношение величин фондов представлено на рис. 1.
Объём фондов, млрд руб., 2007 г.
300
250
200
150
100
50
260,4
153,1
35,4
6,3
I I
1,9
ФФПР
ФФК
ФССР
ФРР
ФРРФ
Рис. 1. Объем фондов финансовой помощи, 2007 г., млрд. руб. Источник: Министерство финансов РФ
В 2007 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 1841,3 млрд. руб. Следует отметить, что значительную долю составляют трансферты внебюджетным фондам (в 2007 г.
- 58%). Доля безвозмездных перечислений по сумме консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2007 г. составляла 15,5%.
Таким образом, на данный момент основным инструментом, ориентированным на выравнивание регионального диспаритета по уровню БО, является ФФПР. Сильная поляризация регионов по уровню социально-экономического развития и существенный размер фонда (около 33% от всех перечислений в регионы в 2007 г.) обусловливают значимость данного перераспределительного механизма как инструмента региональной политики центра.
За рассматриваемый период (2000-2006 гг.) политика использования механизма ФФПР претерпела следующие изменения:
1) существенно возрос объём фонда (с 57 млрд. в 2000 г. до 260 млрд. в 2007 г.), рис. 2;
2) изменилась структура фонда (в 20012004 гг. он состоял из дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (93,9% от совокупного объёма), субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области (4,6%), субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти и продовольствия в районы Крайнего Севера (1,5%));
3) если ранее объём выделяемых трансфертов рассчитывался исходя из фактических доходов и расходов, то впоследствии методика стала более формализованной; был найден определённых компромисс между принципом "гарантированного минимума" и "пропорционального выравнивания".
Современная методика расчета бюджетных трансфертов ФФПР базируется на оценке уровня БО, исходя из соотношения индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). Оба показателя являются расчётными.
ИНП является относительной оценкой налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта в расчете на душу населения. Вычисляется с использованием показателей добавленной стоимости за ряд лет и поправочного коэффициента на отраслевую структуру экономики региона.
ИБР является относительной оценкой расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объёма бюджетных услуг в расчете на душу населения. В качестве показателей используются коэффициент дифференциации заработной платы, коэффициент стоимости ЖКУ, коэффициент уровня цен в субъекте и соответствующие удельные веса по каждой из категорий (0,55 для зарплат; 0,1 для ЖКУ; 0,35 для уровня цен).
Субъекты c БО>1 поддержки по каналу ФФПР не получают.
Динамика ФФПР
400
300
200
100
83
- 90
- 80
- 70
42 - 60 - 50
■+ - 40
- 30
- 20
374 0 1 0
', 54 56
14:
58
17:
56
49
- .
43
33
176 19( 228 26( 329 35'
35
39
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
] ФФПР, млрд руб.
от межбюджетных трансфертов (без перечислений во внебюджетные фонды)
Рис. 2. Динамика ФФПР Источник: Министерство финансов РФ; расчёты автора
В 2007 г. общий объем дотаций региону складывался из двух частей: в первой части, на первом этапе осуществлялось выравнивание БО до определенного минимального уровня, установленного в качестве первого критерия БО, на втором этапе дотации из Фонда распределялись пропорционально между субъектами, уровень БО которых не превышал второго критерия БО; во второй части объем дотаций доводился до уровня 2006 г. и проводилась индексация на среднероссийский темп роста. Львиная доля средств была распределена на первом этапе (51%) и втором этапе (46%) первой части, на вторую часть пришлось всего около 3% средств.
Таким образом, в России сформирован достаточно формализованный и объективный механизм оказания текущей финансовой помощи по линии ФФПР К недостаткам методики можно отнести громоздкость вычислений, большое количество используемых показателей, что обусловлено разнообразием и территориальной спецификой нашей страны. Среди сильных сторон можно отметить два обстоя-
тельства: введение компенсационного механизма, препятствующего появлению казусов в виде "сильный регион становится беднее слабого", и включение в методику стимулирующего элемента.
Бюджетная самодостаточность: региональный аспект
В 2007 г. наибольшую бюджетную обеспеченность имели 19 регионов (Тюменская область рассматривается совместно с ХМАО и ЯНАО), в
2006 г. - 20 (в списке присутствовала Башкирия). Полный перечень "регионов-доноров" за 2006 и
2007 гг. представлен в табл. 1. Ретроспективный анализ динамики условной самодостаточности (БО>1) осложняется тем, что менялась методика расчета трансфертов, по-разному учитывалась БО " матрешечных" субъектов. Число субъектов, не получавших помощи по линии ФФПР, оставалось стабильным; их количество варьировалось в пределах 18-20 регионов. Очень близко к единице приближались Нижегородская и Кемеровская области.
Таблица 1
Регионы с максимальной БО, не получавшие трансфертов из ФФПР
в 2006 и 2007 гг.
№ регионы-лидеры с БО>1 2006 2007
1 Тюменская область 4,7874 4,943
2 г.Москва 2,2856 2,355
3 Липецкая область 1,4647 1,5485
4 Республика Татарстан 1,5286 1,4863
5 г.Санкт-Петербург 1,3968 1,3679
6 Вологодская область 1,3993 1,3529
7 Пермская область 1,3168 1,2535
8 Самарская область 1,3110 1,2071
9 Красноярский край 1,2029 1,1609
10 Челябинская область 1,0954 1,0944
11 Томская область 1,0706 1,11
12 Оренбургская область 1,0724 1,0901
13 Республика Коми 1,1262 1,0657
14 Свердловская область 1,0930 1,0591
15 Ленинградская область 1,0299 1,039
16 Ярославская область 1,1114 1,0257
17 Астраханская область 1,1241 1,0238
18 Республика Башкортостан 1,0677 0,9268
Источник: Министерство финансов РФ
В число условно самодостаточных регионов попали субъекты, отличающиеся рядом конкурентных преимуществ. По виду факторов конкурентоспособности данные субъекты РФ можно разделить на несколько групп:
1. Столичные территории - Москва и Санкт-Петербург (основные экономические центры страны, агломерационный эффект). Кроме того, в отношении Санкт-Петербурга необходимо отметить ряд обстоятельств, связанных с ростом административного ресурса и масштабов его использования в современной практике. В первую очередь это касается перерегистрации крупных бизнес-активов в 2005-2006 гг. ("Транснефтепродукт", Внешторгбанк, "Трансаэро"). Целесообразность такого рода решений на общефедеральном уровне вызывает сомнения, поскольку данная мера ведет к еще большей межрегиональной поляризации и искусственному сосредоточению ресурсов в единичных субъектах.
2. Ресурсные регионы и регионы с экс-потроориентированным промышленным про-изводством3 .
3. Регионы с диверсифицированным конкурентоспособным хозяйственным комплексом (Татарстан, Ярославская, Самарская и Пермская области).
4. Регионы с выгодным экономико-географическим положением (ЭГП) - Ленинградская область (приморское положение, экспортно-импортные операции; близость к северной столице, строительство недвижимости, развитие сборочных производств и пищевой промышленности).
География расходования средств ФФПР в 2007 г.
Распределение федеральных средств по линии ФФПР в виде матрицы представлено в
табл. 2. Анализ данной таблицы позволяет сделать следующие выводы:
1. Отмечается достаточно большая поляризация регионов по уровню финансовой поддержки через ФФПР. По душевому уровню разница составляет 318 раз (Удмуртия - 241 руб./чел, Эвенкийский АО - 76533 руб./чел), по общему объему перечислений - 50 раз (Удмур -тия - 0,37 млрд. руб., Дагестан - 18,62 млрд. руб.).
2. Меньшую поддержку получают регионы основной освоенной зоны, имеющие одну или несколько конкурентоспособных отраслей (Башкирия, Кемеровская область, Хакасия), отличающиеся выгодным ЭГП (Калининградская, Мурманская, Московская области), наличием города-миллионера как центра значительной концентрации экономической активности (Омская область, Новосибирская область, Волгоградская область).
3. Наибольшую поддержку получают следующие категории регионов:
1) Депрессивные субъекты Центра, Вол-го-Вятки и Урала со значительным спадом в промышленном производстве, специализирующиеся на машиностроении или текстильной промышленности4 .
2) Субъекты юга Сибири и Дальнего Востока, оказавшиеся в состоянии социально-экономического кризиса ввиду обострения негативных факторов экономико-географического положения (глубинное положение, удаленность от основных освоенных районов), наличия проблем монопоселений и слаборазвитого центра, миграционного оттока. В таком положении оказалась Амурская (уровень промышленного производства в 2005 г. - 37% к уровню 1990 г.) и Читинская области (35%). К данной группе можно отнести и Алтайский край с индустриально-аграрной экономикой (уровень промышленного производства в 2005 г.
- 48% к уровню 1990 года).
3 Липецкая обл. (доля чёрной металлургии в структуре промышленного производства - 71,1%, НЛМК), Вологодская обл. (67,8%, "Северсталь"), Челябинская обл. (65,9%, ММК); Красноярский край (доля цветной металлургии - 70,3%, "Норникель"); ЯНАО (доля топливной промышленности - 94%), ХМАО (91,1%), Томская обл. (53,7%), Коми (52,4%), Астраханская обл. (60%), Башкирия (56,5%); Оренбургская обл. (доля топливной промышленности - 40,2%, чёрной металлургии - 21%).
4 К примеру, Брянская обл. - уровень промышленного производства в 2005 г. составил 55% к 1990 г., доля машиностроения - 27,2%; Марий Эл - уровень промышленного производства - 66%, доля машиностроения -20,8%; Курганская обл. - уровень промышленного производства 36%, доля машиностроения - 49,5%; Ивановская обл. - уровень промышленного производства - 44%, доля текстильной промышленности - 29,7%.
3) Слаборазвиты автономные округа и субъекты с незначительной численностью населения и бюджетной экономикой. К этой категории относятся Коми-Пермяцкий АО (КПАО) и Усть-Ордынский Бурятский АО (УОБАО), Еврейская АО, Республики Алтай и Тыва.
4) Субъекты, характеризующиеся удалённым положением и плохой транспортной доступностью, суровыми климатическими условиями, низкой степенью освоенности, что обусловливает высокую стоимость жизни и бюджетных услуг, функционирование систем жизнеобеспечения в экстремальном режиме. К данной группе относятся Магаданская область, Чукотский, Корякский, Таймырский и Эвенкийский АО.
5) Слаборазвитые республики Северного Кавказа с аграрной экономикой и значительным теневым сектором (Чеченская Республика, Ингушетия, Дагестан).
Таким образом, методика расчета ФФПР улавливает проблемные регионы и субъекты, требующие особой поддержки. Однако вызывает озабоченность положение Удмуртии, которая не отличается особой динамикой социально-экономического развития (уровень промышленного производства в 2005 г. 54% к уровню 1990 г., 70-е место по уровню среднедушевых доходов на душу населения) в одном ряду с Башкирией, Кемеровской областью. В 2003, 2004, 2006 гг. Удмуртия даже оказывалась " донором" и не получала трансфертов на выравнивание. Эти факты говорят о несовершенстве используемой методики.
Трансформации в распределении безвозмездных перечислений (2000-2006 гг.)
Анализ достаточно формализованной части безвозмездных перечислений - фонда финансовой поддержки регионов показал, что распределение средств в рамках данного механизма в целом соответствует сложившейся географии социально-экономического положения регионов: максимальную среднедушевую поддержку получают наименее развитые и депрессивные субъекты, территории с высокой стоимостью жизни. Однако следует отме-
5 пп - процентный пункт
тить, что имеются примеры, которые могут свидетельствовать о политической обусловленности особой поддержки (скорее всего, на этапе расчёта статистических данных) некоторых регионов: балансирование Кемеровской области и Башкирии, значительные трансферты отдельным республикам Северного Кавказа.
Анализ всей совокупности межбюджет-ных трансфертов позволяет оценить особенности функционирования системы выравнивающих механизмов центра, выявить тренды во внутренней политике, установить роль политического фактора, сопоставить работу менее формализованных механизмов финансовой поддержки с конфигурацией распределения средств по линии ФФПР.
Рассмотрим динамику душевых безвозмездных перечислений, отнесённых к среднероссийскому значению по субъектам РФ в разрезе федеральных округов. Обозначим данный показатель как относительный уровень душевых безвозмездных перечислений (ОУДБП).
Для Центрального ФО в 2000-2006 гг. была характерна конвергенция регионов по показателю ОУДБП, т.е. снижение позиций слабых регионов и увеличение ОУДБП экономически сильных (рис.3). Максимальное снижение наблюдалось в Орловской области (-138 пп5 ), что может объясняться снижением лоббистских возможностей региональной элиты. Особую тревогу вызывает то, что значительное снижение ОУДБП было характерно для субъектов, отличающихся тяжёлым социально-экономическим положением. К примеру, свои позиции снизили Брянская область (-82 пп), Ивановская область (-71 пп), которые имеют наихудшие показатели по уровню социально-экономического развития.
Центрально-Чернозёмные регионы округа по показателю ОУДБП неоднородны, для них также был характерен конвергентный процесс. Наибольшее снижение ОУДБП произошло в Тамбовской области (-9 пп), которая является аутсайдером в ЦЧР по уровню экономического развития. Наибольший рост ОУДБП был характерен для наиболее сильных регионов - Белгородской области (+38 пп) и Липецкой области (+27 пп). Таким образом, в ЦЧР, как и в ЦЭР, происходило сокращение поддержки отстающим и увеличение федеральных ассигнований сильнейшим.
Распределение средств через ФФПР, 2007
критерии дотации из ФФПР на душу населения, руб./чел
Пара- метры менее 500 500-1500 1500-4000 4000-9000 13000- 20500 более 40000
менее 1 Удмуртия, Белгородская область Калинингра дская, Мурман- ская, Новгород- ская области, Хакасия
1-2,5 Башкирия, Кемеровская, Нижегородская области Волгоградс кая, Тульская, Смоленская , Рязанская, Орловская, Курская области Карелия, Калужская, Сахалин- ская Костромска я области Калмыкия, Еврейская АО КПАО5, УОБАО6 Чукотский, Таймыр- ский Корякский, Эвенкийский АО
2,5-4 Новосиби- рская Саратов- ская, Омская области Иркутская, Ульянов- ская, Владимир- ская, Тверская, Архангель- ская Тамбовская Псковская области, Мордовия Марий Эл, Северная Осетия, Адыгея, Карачаево- Черкессия Магадан- ская область
общий объём 4- ^ дотаци из ФФПР дМосковская ^область, 8 Красйодарс кий край Воронеж- ская, Кировская, Пензенская области, Хабаровский Приморский край, Чувашия Ивановская Брянская Амурская Курганская Читинская области, Кабардино- Балкария Ингушетия Камчатская область, Республи ки Тыва, Алтай
8-10 Ростовская область, Ставрополь -ский край Бурятия
более 10 Алтайский край, Дагестан, Чечня Якутия
Источник: Министерство финансов РФ; Росстат; расчеты автора
6 Коми-Пермяцкий АО (КПАО)
7 Усть-Ордынский Бурятский АО (УОБАО)
В Северо-Западном ФО также имело место сближение регионов по показателю ОУДБП (рис.3). Показатели группы более развитых регионов (Коми, Ленинградская область со значениями ОУДБП 34-71%) выросли, показатели "северных" (Архангельская область, Мурманская область - 100-150%) хотя и нестабильно, но сокращались. Существенное снижение ОУДБП отмечалось в Ненецком АО (516 пп), что связано с мощным ростом добычи нефти, а также изменениями в бюджетном законодательстве. Снижение поддержки было
характерно для регионов, которые теоретически должны испытывать сильную зависимость от федеральных трансфертов - депрессивных территорий (Псковская область, -163 пп) и " северных" территорий (Мурманская область, -135 пп). Выросла федеральная поддержка Санкт-Петербурга (+66 пп), Калининградской области (+41 пп), повысился ОУДПБ Вологодской области (+30 пп), Республики Коми и Ленинградской области (по +26 пп), т.е. перечисления были увеличены регионам с относительно хорошей экономической ситуацией.
Рис. 3. Душевые безвозмездные перечисления в ЦФО и СЗФО, к среднероссийскому значению по
субъектам РФ, %
Источник: Министерство финансов РФ; Росстат; расчеты автора
Приволжский ФО внутренне неоднороден по уровню развития, но в нём также отмечается тенденция к сближению регионов по показателю ОУДБП (рис. 4). В округе немало развитых регионов с низкими значениями ОУДБП
- Самарская область, Нижегородская, Пермская области (до 50%). Группа более слабых ре-
гионов имеет повышенные значения ОУДБП -Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Пензенская область (100-150%). Максимальный ОУДБП по округу имел Коми-Пермяцкий АО, который характеризуется наибольшим снижением данного показателя (-86 пп). Особую поддержку получал Татарстан, поэтому его показатель значительно вырос (+82 пп).
700
600
500
400
Л 300
І
к|200
100
0
ШГшГ
□ 2000 □ 2004 ■ 2006
Шок
¡Є §
і? * “б ° о: £2-
Рис. 4. Душевые безвозмездные перечисления в ПФО, ЮФО, и УрФО, к среднероссийскому значению по субъектам РФ, %
Источник: Министерство финансов РФ; Росстат; расчёты автора
Южный ФО по показателю ОУДБП отличается чёткой внутренней поляризацией (рис. 4). Выделяются две группы регионов: 1) крупные субъекты с преобладанием русского населения (Краснодарский край, Ростовская область, Волгоградская область), имеющие относительно низкий ОУДБП (60-100%); 2) кавказские республики, отличающиеся повышенным ОУДБП (170-300%). Для обеих групп характерны конвергентные процессы, за исключением Чеченской Республики, финансирование которой отличается и экстремально высокими значениями, и перепадами. В 2000 г. ОУДБП республики составлял 148%, в 2006 -588%. В случае Дагестана имело место резкое снижение ОУДБП (-256 пп). Такие масштабные изменения связаны с особенностями политики центра по отношению к неспокойным северокавказским республикам.
В Уральском ФО на общем фоне субъектов с ОУДБП до 40% выделяется только Курганская область (140%). Регионы Уральского ФО демонстрировали сближение по ОУДБП. Минимальную поддержку имел ХМАО, в 2000 г. и 2006 г. она доходила до нуля.
Для Сибирского ФО в целом характерна значительная поляризация регионов по ОУДБП, но вновь обнаруживается тенденция к сближению. Особенностью Сибирского ФО является расслоение регионов по показателю
ОУДБП на три группы (рис. 5). Первую группу составляют отсталые автономные округа и слаборазвитые республики с аграрно-бюджетной экономикой и повышенными значениями ОУДБП (370-640%). По динамике ОУДБП от остальных регионов данной группы отличалась Республика Алтай: на фоне снижения в других регионах (на 200-300 пп) ее показатель вырос на 208 пп. Вторую группу составляют проблемные регионы с более масштабной экономикой, имеющие показатель ОУДБП в пределах 160260% с тенденцией к снижению. Эту группу формируют Республика Бурятия, Читинская область и Алтайский край. Третья группа представлена более успешными регионами с ОУДБП от 55% до 134% (Кемеровская область, Томская область). Особо следует сказать о Красноярском крае, прошедшем процедуру объединения с автономными округами. Если ранее положение Таймырского АО и Эвенкийского АО отражалось в статистике Минфина, то за 2006 г. имеются данные только в целом по краю. За 2000-2006 гг. "материнская" территория (собственно Красноярский край), а позднее
- укрупнённый субъект существенно повысил ОУДБП (практически на 100 пп), что может быть связано с передачей трансфертов бывшим автономным округам через бюджет объединённого Красноярского края. До 2004 г. автономные округа характеризовались экстремально
высоким ОУДБП, что связано с высокой стоимостью жизни (рис. 6).
Дальневосточный ФО отличается достаточно большим диапазоном значений по показателю ОУДБП (рис. 5). При этом отчётливо выражена тенденция к снижению показателя и сближению регионов. Для округа характерны самые высокие фоновые показатели
ОУДБП, что обусловлено высокой стоимостью жизни, значительными транспортными издержками, проблемностью ряда регионов. Наибольший показатель ОУДБП имеют наиболее удалённые регионы с суровым климатом - Корякский АО (5085%), Чукотский АО (2870%), Магаданская область (620%).
Рис. 5. Душевые безвозмездные перечисления в СФО и ДВФО, к среднероссийскому значению по субъектам РФ, % (без северных автономных округов)
Источник: Министерство финансов РФ; Росстат; расчеты автора
На фоне остальных субъектов существенным увеличением ОУДБП выделяется Корякский АО (+1803 пп), что объясняется необходимостью оперативного решения региональных проблем в экстремальных условиях (срыв северного завоза 2004-2005 гг., землетрясение 2006 г., а также подготовка к объединению с Камчатской областью). В остальных регионах показатель сократился на 300-800 пп.
Таким образом, тенденции в распределении всей совокупности межбюджетных трансфертов идут в разрез с картиной расходования финансовых ресурсов по линии ФФПР: в наиболее обеспеченных регионах (с БО>1) относительный уровень душевых без-
возмездных перечислений стал увеличиваться (табл. 3). Эту же тенденцию подтверждают и данные, приведённые в табл. 4. Выявленные изменения обусловлены передачей в регионы РФ части федеральных полномочий и, соответственно, финансовых трансфертов на их исполнение, а также финансовой поддержкой для исполнения региональных социальных полномочий, с которыми даже развитые регионы не справляются. Еще один фактор - возросшие объемы финансирования инвестиционных программ в регионах, чаще всего в развитых.
Выравнивающая роль "формульного" ФФПР снижается, потому что все больше перечислений в регионы идёт по другим кана-
6000
5000
4000
.3000
2
Ф
I
1^2000 ¡£ О
1000
0
□ 2000 □ 2004 ■ 2006
Корякский АО Чукотский АО Таймырский АО Эвенкийский АО
Рис. 6. Душевые безвозмездные перечисления в северных авт. округах Сибири и Дальнего Востока, к среднероссийскому значению по субъектам РФ, %
Источник: Министерство финансов РФ; Росстат; расчёты автора
лам, при этом не очень коррелируя с экономическим состоянием. В связи с этим увеличиваются возможности для лоббизма и снижается скоординированность разных механизмов финансовой поддержки регионов.
Анализ работы финансовых механизмов выравнивающей политики федеральных властей позволяет сделать ряд выводов.
В целом в стране создана формализованная методика оказания финансовой поддержки регионам, и наиболее крупный источник -ФФПР - достаточно адекватно оценивает потребности регионов в объемах федеральных трансфертов и, в целом, позволяет учитывать территориальную специфику и уровень социально-экономического развития. Финансовая самодостаточность региона определяется объективными факторами: административным статусом, экономико-географическим положением, наличием высокорентабельного экспортоориентированного промышленного
производства (ТЭК, цветная металлургия), крупных экономических центров с диверсифицированной экономикой и развитым сектором услуг. Однако доля финансирования регионов с использованием этого формализованного механизма за 2000-е гг. снизилась.
За рассматриваемый период удалось сократить разрыв регионов по уровню душевой бюджетной обеспеченности: в 2000 г. до распределения федеральной помощи разрыв в бюджетной обеспеченности собственными доходами между пятёркой лидеров и пятёркой аутсайдеров составлял 64 раза, после распределения - 26 раз, в 2006 г. разрыв сократился до 43 и 16 раз соответственно. Но все же следует учитывать, что одна из причин - это ликвидация Таймырского АО и Эвенкийского АО, имевших экстремально высокие показатели бюджетной обеспеченности.
По мере удаления на юг и восток отмечается повышение фонового показателя
ОУДБП и расширение коридора региональных значений (юг - агарный сектор, теневой бизнес; север - суровые природные условия, большая транспортная слагающая).
Отмечается сближение душевых показателей безвозмездных перечислений по субъектам РФ. Особенно отчетливо этот процесс просматривается в Центре и на Северо-Западе.
Как положительное явление можно рассматривать процесс снижения политически мотивированной поддержки (Орловская область, Дагестан), однако политическая обусловленность все же сохраняется (Чеченская Республика).
Таким образом, основная тенденция -относительное сокращение поддержки про-
блемных и наименее развитых регионов при росте перечислений экономически сильным. Относительное повышение помощи экономически сильным регионам может объясняться работой специальных инструментов региональной политики (федеральные целевые программы, субвенции наукоградам, шахтёрским городам и др.), общим процессом передачи полномочий, стабилизацией социально-экономической обстановки в остальных регионах. Вместе с тем явно незначительное внимание уделяется проблемам регионов Волго-Вятского ЭР (Марий Эл, Мордовия), Уральского ЭР (Удмуртия); отмечается значительное сокращение поддержки по многим субъектам Юга Сибири и Дальнего Востока.
Таблица3
Динамика относительного уровня душевых безвозмездных перечислений (ОУДБП) по регионам с максимальной бюджетной обеспеченностью, не получивших трансфертов по линии ФФПР в 2007 г.
№ Регионы-лидеры с БО>1 2007 динамика ОУДБП 2000-2006 гг., процентных пунктов
1 Тюменская область 4,943 +27
2 Москва 2,355 +67
3 Липецкая область 1,5485 +27
4 Республика Татарстан 1,4863 +82
5 Санкт-Петербург 1,3679 +66
6 Вологодская область 1,3529 +30
7 Пермская область 1,2535 +9
8 Самарская область 1,2071 +22
9 Красноярский край 1,1609 +98
10 Челябинская область 1,0944 +17
11 Томская область 1,11 -28
12 Оренбургская область 1,0901 -3
13 Республика Коми 1,0657 +26
14 Свердловская область 1,0591 +22
15 Ленинградская область 1,039 +26
16 Ярославская область 1,0257 +28
17 Астраханская область 1,0238 -10
Источник: Министерство финансов; расчёты автора
Таблица 4
Динамика показателей бюджетной обеспеченности по экономически сильным и проблемным регионам (экспертная выборка)
Субъект рост безвозмездных перечислений на душу населения (2000-2006 гг.) в текущих ценах, раз бюджетная обеспеченность собственными доходами, руб./чел 2006 г. безвозмездные перечисления на душу населения, руб./чел 2006 г. итоговая бюджетная обеспеченность, руб./чел 2006
Санкт-Петербург 94,4 44698 2915 47613
Московская область 44,1 23775 2652 26428
Республика Татарстан 37,0 19416 4065 23482
Самарская область 35,9 20120 1108 21228
Липецкая область 34,9 22312 1345 23657
Алтайский край 4,4 7303 6810 14113
Костромская область 4,4 10490 3952 14442
Ивановская область 4,2 10184 5816 16000
Брянская область 3,8 8083 5139 13221
Псковская область 2,7 10381 4949 15329
по РФ 6,3 22494 4110 26604
Источник: Министерство финансов; расчёты автора
Литература
1. Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. Изд. 4-е. - М.: Издательство ЛКИ, 2007.
2. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт "Восток-Запад". - М.: МАКС Пресс, 2001.
3. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.01. № 584).
4. Законы о федеральном бюджете (2000-2010 гг.).
5. Регионы России. Социально-экономические показатели 2006 г. / Ст. сборник. - Росстат, 2007.
6. http://www.minfin.ru
