CC BY
53
ФИНАНСОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
Проблема межрегионального неравенства
Неравномерность развития различных частей единого государства характерна для всех стран мира как в силу объективных естественно-природных условий, так и в результате хозяйственной деятельности человека. Это часто является причиной недовольства населения и элит как «богатых», так и «бедных» регионов, повышает уровень социальной напряженности в стране и вызывает различного рода конфликты, вплоть до вооруженных. Поэтому проблема ликвидации или, по крайней мере, уменьшения неравномерности в уровне социально-экономического развития peí ионов относится к числу сложнейших макроэкономических задач и важнейших внутриполитических целей практически любого государства.
Однако степень межрегиональных социально-экономических различий в существенной мере определяется размерами страны.
Если страна невелика и обладает развитой экономикой, то, как правило, дифференциация уровня производства и потребления от региона к региону не бывает большой. Напротив, для крупных стран с территориально неравномерно развитой экономикой, как правило, характерны чрезмерные межрегиональные контрасты в уровне социально-экономического развития. В таких странах несвоевременность и недостаточность принимаемых мер для решения проблемы межрегионального выравнивания инициируют центробежные тенденции и могут привести к распаду государств.
Россия представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности, степени территориальной социально-экономической дифференциации и этнической мозаичности. В основе социально-экономической дифференциации регионов России лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства.
Межрегиональные контрасты в нашей стране на всех этапах ее развития были весьма значительны. Несмотря на то, что в советское время идея равенства была основой идеологического «каркаса» общественного строя СССР, утверждение принци-
Г.В. МАРЧЕНКО кандидат географических наук О.В. МАЧУЛЬСКАЯ кандидат экономических наук
па территориальной справедливости не получило удовлетворительного разрешения. В 1991 году при среднем уровне душевых расходов в размере 1 243 руб. они колебались от 139 руб. до 4 253 руб. (различие в 31 раз). Разрывы в 3 - 4 раза по основным социальным показателям были обычным делом.
В современной России по-прежнему весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения центр и провинция: столица и региональные центры, а в свою очередь, региональные центры и периферия. Для нее характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами федерации:
- по уровню урбанизированности территории - от нулевого (100% сельского населения в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (100% городского населения в Москве);
- по площади территории - в 388 раз - между республиками Саха и Северная Осетия - Алания;
- по численности населения - в 454 раза - между Москвой и Эвенкийским автономным округом (в 1996 году эти же субъекты различались в 434 раза);
- по уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 107 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Дагестан (в 1996 году между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия разрыв был в 109 раз, а в 1997 году - 178 раз);
- по уровню расходов бюджета на душу населения - в 25,7 раза - между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью (в 1996 году Корякский автономный округ и Пензенская область различались в 14,6 раза, а в 1997 году Яма-ло-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия различались в 22,7 раз);
- по объему валового регионального продукта на душу населения - в 36 раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия (в 1996 году Магаданская область и Республика Ингушетия различались в 18 раз).
Вместе с тем во многих странах с рыночной экономикой проводится достаточно успешная финансовая политика межрегионального выравнивания, основными механизмами которой являются региональная налогово-бюджетная и структурно-
инвестиционная политика. К примеру, объем произведенного национального дохода различается между штатами США лишь в 1,3 раза, а собственные бюджетные доходы на душу населения между землями ФРГ - в 1,5 раза.
Зарубежный опыт межрегионального бюджетного выравнивания
Роль региональной налогово-бюджетной политики состоит в непосредственном воплощении «территориальной справедливости» применительно к условиям конкретной страны. Эта политика определяет систему взаимоотношений центра и регионов и является важнейшим фактором государственного единства. Для решения проблемы межрегиональной дифференциации в разных зарубежных странах существуют собственные системы методов государственной бюджетной политики выравнивания уровня социально-экономического развития регионов. Система государственного выравнивания региональных диспропорций, как правило, закреплена конституционно.
Для каждой страны возможен выбор в широком диапазоне между двумя полярными моделями организации бюджетной системы: конкурентной и кооперативной. Конкурентная модель в большей степени способствует эффективности и повышению темпов экономического роста. Кооперативная модель направлена на бюджетное выравнивание региональных диспропорций, то есть на территориальную справедливость.
Конкурентная модель обладает следующими основными особенностями:
• высокой степенью децентрализации управления (из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства товаров и услуг - первые две преимущественно отнесены к сфере деятельности центрального, а третья - делится между тремя уровнями власти, но считается главной в деятельности региональных правительств);
• высокой степенью финансовой независимости и самостоятельности региональных властей (совместное федерально-региональное использование налоговых баз, закрепление за каждым уровнем власти своих налогов);
• слабым участием центрального правительства в политике выравнивания горизонтальных диспропорций.
Важнейшим условием функционирования данной модели является высокая мобильность населения.
Ярким примером конкурентной модели организации бюджетно-налоговой системы является американская система «бюджетного федерализма», характеризующаяся большой степенью независимо-
сти регионов от центра и минимизацией его перераспределительных функций. Такая система сформировалась в результате традиционного стремления штатов к финансовой самостоятельности. Напротив, идея целенаправленного бюджетного выравнивания «сверху» никогда не была здесь популярной и не регламентирована Конституцией США. Американские законодатели убеждены, что «централизованное» бюджетное выравнивание может подорвать стимулы к поиску новых бюджетных доходов и к экономии государственных средств, ослабить ответственность властей штатов перед их избирателями. Поэтому в системе «бюджетного федерализма» США практически отсутствует столь привычное для России прямое перераспределение средств отдельным штатам из федерального бюджета.
Вместе с тем в США на протяжении всей истории и особенно в последние десятилетия был выработан достаточно эффективный механизм государственного управления выравнивания межрегиональных бюджетных диспропорций. Основными его компонентами являются: бюджетное самофинансирование штатов и система финансирования федеральных целевых программ.
Начатая в 70-е годы государственная политика усиления бюджетного самофинансирования штатов вошла в историю под названием «нового федерализма». В начале 80-х годов в условиях катастрофических бюджетных дефицитов и общего падения эффективности экономики правительство США еще больше усилило акцент на самофинансирование региональных социальных расходов за счет региональных налогов.
Реализация этого принципа обеспечивается равноправием штатов и федеральных властей в бюджетной сфере. В штатах установлены те же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюджет - подоходный налог с населения и налог на прибыль корпораций. Однако право установления этих налогов является исключительной прерогативой самого штата. Большинство штатов имеют собственные налоговые службьг.-
Подоходным налогом облагают своих граждан примерно 45 штатов. Этот налог является и самым главным федеральным налогом.
К федеральным относится также и налог с фонда заработной платы, поступления от которого идут на финансирование социальной сферы (различные пособия и выплаты пенсионерам и инвалидам, медицинское страхование и т.д.).
Налог на прибыль корпораций собирается примерно в 40 штатах. Поступления от налога распределяются между теми штатами, где действует корпорация. Как правило, корпорации регистрируются там, где имеются налоговые льготы, а осуществлять свои операции могут в любом другом штате.
Природные ресурсы США не облагаются федеральными налогами, но некоторые из штатов имеют такие налоги.
Наиболее существенным ограничением налоговых прав штатов служит запрещение установления мощных косвенных налогов, таких как НДС. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободе торговли между штатами, что запрещено Конституцией США.
В результате к настоящему времени в США сложилась весьма эффективная система самофинансирования местных органов власти: 92,3% доходов штатов составляют собственные доходы, 88,6% которых приходится на региональные налоги. Таким образом, региональные бюджеты США в своих финансовых средствах менее чем на 12% зависят от федерального правительства.1
Итак, разделение налоговых источников и широкие права штатов и муниципалитетов в сфере налогообложения заложили основу вертикальной сбалансированности бюджетной системы США.
С 1988 года механизм бюджетного самофинансирования был дополнен системой финансирования федеральных целевых программ, осуществляемой в форме целевых трансфертов, которые предоставляются на условиях встречного финансирования.
В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших направлений финансирования связано с реализацией социальных программ. Большинство из программ подпадают под действие федеральных законов, некоторые полностью финансируются и контролируются федеральным правительством, но очень много программ проводятся правительствами штатов (в этом случае расходы разделяются между штатами и федерацией). При этом местные органы власти все в большей степени руководствуются не региональным, а персональным принципом распределения средств (то, что у нас называется «адресной социальной поддержкой»),
В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20% расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния населения.
Кооперативная модель получила более широкое распространение в мире и обладает следующими особенностями:
• значительное участие региональных властей в функциях перераспределения национального дохода и макроэкономической стабилизации;
• долевое участие разных уровней власти в главных национальных налогах;
• активная политика горизонтального бюджетного выравнивания;
' Аксенова Е.Л. Бюджет и экономическая самостоятельность регионов. - МЭиМО, 1992, № 5, с. 115 - 128.
2 Составлено по: И. Laufer. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. - Bundeszentrale fuer politische Bildung, Bonn, 1992.
• утверждение принципа территориальной справедливости.
Наибольшее развитие кооперативная модель получила в ФРГ.
Важнейшим положением Конституции ФРГ служит признание равноценными потребностей Федерации, земель и общин в финансовых средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами.
Согласно Конституции ФРГ существуют общие налоги (с долевым распределением) и налоги Федерации, земель и общин. Поступления от налогов распределяются следующим образом (%)2:
Таблица 1
Личный подоходный налог Налог на прибыль НДС
Федерация 42,5 50,0 65,0
Земли 42,5 50,0 65,0
Общины 15,0
Каждая земля (община) может вводить любой налог, но он не должен повторять федеральные налоги. Нельзя также увеличивать ставки федеральных налогов. Федерация имеет исключительные полномочия на акцизы на крепкие напитки. Землям принадлежит поимущественный налог, налог с наследства и дарений, налог с владельцев автомобилей, акциз на пиво. Общинам принадлежит промысловый налог и местные потребительские налоги. К общим налогам относится подоходный, корпорационный и НДС.
В реальной практике у федерации решающие права и в отношении тех налогов, что переданы землям (на имущество, автотранспорт, наследство) и тех, что частично у них остаются (подоходный налог, НДС, налог с корпораций). Объясняется это тем, что федерация следит за единообразием налогов у разных земель и потому определяет законодательство и по налогам, остающимся у них.
Специфика бюджетной системы Германии состоит в наличии сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции.
Главным инструментом вертикального выравнивания является распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель.
Для горизонтального выравнивания используются прежде всего, общие налоги, направляемые в бюджеты земель. Так, НДС распределяется следующим образом: 75% (от 44%-й доли земель в
Таблица 2
Трансфертные платежи в горизонтальном выравнивании бюджетного положения западных земель ФРГ, 1990*
Земли Население млн чел. Налоговый потенциал, % от среднего уровня Выравнивающие платежи, млн марок Налоговый потенциал после трансфертов Дополнительные гранты, млн марок Налоговый потенциал после грантов и трансфертов
Северный Рейн-Вестфалия 17,1 101,3 -56 101,3 3 101,3
Бавария 11,2 100,1 -36 100,0 100,0
Баден-Вюртемберг 9,6 110,8 -2 503 103,6 103,6
Нижняя Саксония 7,3 87,6 + 1937 94,9 1299 99,8
Гессен 5,7 110,1 -1446 103,1 103,1
Рейнланд-Пфальц 3,7 91,8 +493 95,9 562 99,6
Шлезвиг-Гольштейн 2,6 88,5 +607 94,9 513 100,4
Саарская область 1,1 85,4 +370 94,9 365 104,3
Гамбург 1,6 101,4 -7 101,3 101,3
Бремен 0,7 75,0 +641 94,9 256 102,9
Всего +/-4 048 2 998
'Fiedler V. The Experience of Germany. OECD, Seminar «Fiscal Federalism in Economies in Transition». Paris, 1991, p. 33 - 42.
доходе) распределяется с учетом численности населения, то есть в расчете на душу населения, а 25% - в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет в фонд субсидирования бедных. Кроме того, 2% дохода от части НДС, поступающего в федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем налоговых доходов.1
Что касается подоходного налога и налога на прибыль корпораций, то по закону они должны распределяться в соответствии с региональной структурой вновь созданной собственности. Но так как практическое осуществление этого требования сложно, то подоходный налог с компаний, имеющих годовой доход более 3 млн марок, делится между землями в основном пропорционально заработной плате, выплачиваемой этим компаниям в конкретных землях.
Особое значение в ФРГ придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. Немецкая формула выравнивания учитывает налоговые возможности и отчасти финансовые потребности земель. Сначала рассчитывается налоговый потенциал как сумма налоговых поступлений в бюджет земель и 50% поступлений в местные бюджеты от подоходного налога, налога на недвижимость и бизнес с учетом средней ставки по этим налогам в стране.
'Артемов Ю.М. Налогообложение в Федеративной Республике Германии.//Финансы, 1994, № 6, с. 41 - 46. Богачева О.В. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт. // МЭиМО, 1994, № 4, с. 109 - 120.
Потребность в финансовых ресурсах учитывается через показатель среднедушевого уровня совокупных налоговых поступлений в бюджеты земель, умноженный на численность населения каждой земли. Так определяется «специальная нагрузка» на бюджет. Считается, что возрастание подушевых расходов местных бюджетов пропорционально увеличению численности и плотности населения. В связи с этим фактическая численность населения земли корректируется с помощью специальных коэффициентов численности и плотности.
Для определения объема трансферта показатель «специальной нагрузки» сравнивают с величиной налогового потенциала земли. При этом не ставится задача добиться стопроцентного горизонтального выравнивания налогового потенциала. Земли, налоговый потенциал которых оказывается в диапазоне 100 - 102% от среднего уровня по стране, в процессе выравнивания обычно не участвуют. Таким образом, удается повысить налоговый потенциал бедных земель до 95%. Дальнейшее выравнивание достигается с помощью дополнительных федеральных субсидий [табл.2].
Восточные земли из-за своей специфики не могли быть сразу включены в систему горизонтального выравнивания. В 1990 - 1994 годах они получали финансовую помощь из специально созданного фонда «Немецкое единство». Ее общий объем за этот период составил 160,7 млрд марок, из них 49,6 млрд марок было выделено из бюджета федерации, 16,1 млрд - из бюджета федеральных земель и 95 млрд - в виде государственных займов на кредитном рынке. Федеральное прави-
тельство и власти старых земель в равной степени участвуют в погашении кредита. При этом платежи старых земель осуществляются в форме отказа в пользу федерации от части причитающейся им доли в сборе НДС. Средства фонда распределялись между восточными землями пропорционально численности населения и поступали в их полное распоряжение с единственным условием передачи 40% сумм своим общинам для гарантии их финансового обеспечения.
В Германии, как и во многих других странах, используются целевые трансферты, которые специально предназначены для развития «проблемных» территорий. Так, в Германии в 1995 году была введена в действие десятилетняя программа «Восстановление Востока», согласно которой новые федеральные земли будут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд марок на развитие хозяйственной инфраструктуры. Кроме того, на период 1994 - 1998 годов были введены специальные трансферты в объеме 3,4 млрд марок в год для испытывающих финансовые трудности земель Бремен и Саар. Помощь предназначена для погашения их кредитной задолженности и оговорена строгими условиями оздоровления бюджетов.
Достоинствами кооперативной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания положения территориальных бюджетов. Кроме того, такая модель предполагает единство правил при распределении налоговых поступлений, тем самым, исключая подозрения в несправедливости по отношению к ка-кому-либо региону.
Недостатки модели связаны с опасностью излишней централизации налоговых функций и увеличением объема перераспределения налоговых поступлений через федеральный бюджет, что может встретить сопротивление регионов, недовольных финансовой зависимостью от федерального центра. Данная модель не стимулирует в должной мере и экономическую активность властей слаборазвитых регионов, порождая в них иждивенческие настроения. Напротив, в регионах-донорах усиливается недовольство в связи с постоянным оттоком значительной части заработанных ими бюджетных поступлений на цели «горизонтального» перераспределения. Так, Бавария на протяжении десятилетий вынуждена ежегодно отдавать на эти цели 4-6 млрд марок, что составляет до 10% собираемых на территории налогов.
В отличие от приведенных выше примеров организации налогово-бюджетной системы государств, исповедующих принципы «бюджетного федерализма», государства с высокоцентрализованными финансами и ограниченным «налоговым суверенитетом» решают проблему межрегионального выравнивания уровня социально-экономического разви-
тия посредством предоставления «особого бюджетного режима» отдельным регионам.
Так, например, в Австралии существует район, которому предоставлены на постоянной основе особые налоговые привилегии. Этим районом является Северная территория, в которой в связи с высокой долей коренного населения и его особыми проблемами введен особый бюджетный режим. С 1978 года Северная территория получила статус самоуправляющейся, предоставляющий ей полномочия по осуществлению расходов и сбору налогов, который приближает ее к суверенному государству. Согласно «Закону о самоуправлении Северной территории», все ее налоговые поступления, займы и другие доходы имеют статус государственных средств для покрытия ее расходов.' Субсидия для этого региона рассчитывается так же, как и для других: сначала определяются потребности в бюджетных расходах, затем из них вычитаются налоговые доходы региона, и в итоге получается требуемая сумма трансферта. Кроме того, применительно к Северной территории при расчете требуемых расходов учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия: отдаленность, низкую плотность населения, его необычайно молодой состав и т.д.
Американский опыт, основанный на сочетании вертикальной сбалансированности с целевыми трансфертами как механизмом горизонтального выравнивания, представляет собой пример эффективно функционирующей бюджетно-нало-говой системы. Но для формирования такой системы в США были объективные историко-полити-ческие и экономические предпосылки. Штаты изначально формировались и развивались как крупные политические самостоятельные и экономически самодостаточные члены федерации.
Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между землями. Формирование такой системы неизбежно при наличии значительного количества экономически слабых регионов. Однако главным ее недостатком является то, что она не стимулирует экономическое развитие отсталых регионов и, в конечном счете, консервирует межрегиональное неравенство и недовольство населения и властей.
Австралия показывает пример успешного решения финансовых проблем отдельных штатов с особыми условиями. Этот пример очень важен для России, в которой существует проблемы с регио-
' Helliwell J.F. The Australian Economy: A View from the North / Washington. 1984. - P. 126.
нами, требующими индивидуального подхода в сфере бюджетных отношений. Однако реализация такой политики возможна лишь при ограниченном числе таких регионов и наличии достаточных средств для их развития.
Но то, что приемлемо для стран с высоким уровнем экономического развития, нужно с осторожностью применять в России с ее огромными территориальными диспропорциями и неустойчивой кризисной экономикой.
Опыт создания отечественной системы бюджетных отношений регионов и федерального центра
Федерализм государственного устройства России изменил существовавшую ранее в унитарном государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально повлиял на финансово-бюджетную систему страны, коренным образом изменил принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям системы.
В России развитие регулирования налогово-бюджетных отношений центра и регионов прошло несколько стадий.
К середине 1992 года налоговая и бюджетная системы требовали реформаций, поскольку с началом реформ на региональные бюджеты был возложен основной объем финансирования народного хозяйства - дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру и др. При этом рост расходных полномочий региональных бюджетов своевременно не компенсировался соответствующим перераспределением доходов в пользу региональных бюджетов, что привело к росту их несбалансированности.
В этих условиях субъекты РФ добивались налоговых и бюджетных льгот «по взаимной договоренности», а то и просто ставили центр перед фактом неуплаты налогов в федеральный бюджет.
После октября 1993 года в условиях правового вакуума выход из тяжелого финансового положения региональные власти попытались найти в развитии безудержного «налоготворчества». Число только местных налогов перевалило за три сотни (по закону было разрешено не более полутора десятков).
Только после принятия Конституции РФ 1993 года субъекты федерации впервые получили законодательную возможность самостоятельно формировать региональные бюджеты. Аналогичное право согласно 132-й статье Конституции получили и органы местного самоуправления.
В 1994 году был сделан серьезный шаг в развитии принципов бюджетного федерализма - было
принято решение перейти на универсальную схему взаимоотношений центра с регионами.
Для решения проблемы выравнивания межрегиональных диспропорций был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС). Источником его формирования стали 22% отчислений от НДС в части доли, поступающей в федеральный бюджет. Расчет трансфертов из фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей следующие параметры:
• налоговые потенциалы территорий (определялись по фактическим доходам в базовом году);
• финансовые потребности территорий (определялись по текущим расходам в базовом году и корректировались на условия крупного экономического района и численность населения каждого субъекта федерации).
Механизм осуществления финансовой помощи отдельным регионам основывается на учете фактически сложившейся в базовом году разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами региональных бюджетов.
Регионы, которым оказывалась финансовая помощь, были подразделены на две категории:
• «регионы, нуждающиеся в поддержке»;
• «регионы, особо нуждающиеся в поддержке». Статус «региона, нуждающегося в поддержке», присваивался тем регионам, у которых их душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъектов РФ.
К «регионам, особо нуждающимся в поддержке» относятся те, у которых после предоставления трансферта для повышения их душевого дохода до среднероссийского полученная сумма доходов, пересчитанная на нормативы в условиях текущего года, оказывается меньше расходов их бюджетов в базовом году.
Предложенная система перераспределения бюджетных средств через ФФПС вызывала серьезные нарекания со стороны субъектов федерации и была усовершенствована в 1997 году Законом о бюджете. В расчеты объемов средств, перераспределяемых через ФФПС, были введены «индексы дискомфортности», разработанные Минэкономики РФ. Эти индексы учитывают такие показатели, как суровость климата, продолжительность светового дня и отопительного сезона, плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности и заболоченности территории,транспортную доступность и т.д.
В соответствии с этими индексами все субъекты федерации были разделены на 3 группы.
В первую группу вошли: Магаданская область, Чукотский АО, Якутия, Камчатская область, Таймырский, Эвенкийский, Корякский, Ненецкий АО.
Во вторую группу вошли: Мурманская, Архангельская, Томская, Сахалинская, Тюменская,
Иркутская, Читинская, Амурская области, республики Коми, Тыва, Алтай, Карелия, Бурятия, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский АО и Еврейская автономная область.
Остальные регионы вошли в третью группу.
В настоящее время существуют четыре основных направления, по которым осуществляется финансовое взаимодействие между уровнями власти:
• трансферты Фонда финансовой поддержки
субъектов;
• территориально ориентированные расходы
(ТОР);
• бюджетные ссуды;
• взаимозачеты.
На долю трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов федерации в разделе бюдже-та-96 «Финансовая помощь субъектам РФ» приходится всего лишь 9% расходов. В этот раздел входят также субвенции г. Москве («для осуществления функций столицы»); дотации «закрытым административно-территориальным образованиям» (ЗАТО), дотации «по содержанию социальной сферы и жилого фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления»; на «поддержку завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками навигации».
Однако почти все расходы федерального бюджета являются территориально ориентированными - они направляются непосредственно в субъекты РФ и там обеспечивают работу и дают людям средства к существованию: расходы на поддержку и санацию угольной промышленности, сельское хозяйство, образование, строительство, социальную политику, здравоохранение, из целевых бюджетных фондов и др. По оценкам, в федеральном бюд-жете-96 ТОР составляли не менее 2/3 всех бюджетных расходов.
Третий поток скрытой федеральной помощи представляют собой взаимозачеты. Это статья исполнения бюджета, в которой перегруппируются все ТОР, показанные в законе о бюджете (за исключением субвенций ЗАТО), а также не предусмотренные в бюджете расходы, финансируемые из федерального бюджета, которые понесены в течение года.
После того как средства перечислены региону, федеральные органы не имеют никакого контроля над их использованием.
Четвертый финансовый поток - бюджетные ссуды. Это краткосрочные кредиты, которые предоставляются регионам с целью оказания помощи в деле финансирования «защищенных расходов» (заработной платы, социальных расходов). Они представляют собой беспроцентные кредиты, которые, как предполагается, должны быть погашены в течение одного года. Однако на практике такие кредиты зачастую списываются и включаются в категорию взаиморасчетов.
Несмотря на все ухищрения, правительство пока не может решить проблему межрегионального выравнивания с помощью все усложняющейся системы трансфертов. Число дотационных регионов продолжает увеличиваться: если в 1990 году их было 50, то в 1994 году - уже 66; в 1995 году - 78, в 1996 году - 75, в 1997 - 79 (на сегодняшний день их - 81). В 1997 году выделено 5 «нуждающихся в поддержке» субъектов РФ, 19 «нуждающихся в дополнительной поддержке» и 55, относящихся сразу к двум категориям. Напротив, число регионов-доноров стремительно сокращается.
Ни один из межбюджетных потоков, за частичным исключением трансфертов и федеральных ссуд, не регулируется законодательно. Широкими остаются возможности для установления «неформальных» бюджетных отношений с регионами. Поэтому существующая система межбюджетных взаимоотношений по своему реальному воздействию способствует скорее росту диспропорций, чем бюджетному выравниванию, и не может контролироваться ни обществом, ни его представительными органами.
При этом экономический кризис и связанное с ним ухудшение положения со сбором налогов привели к усилению вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Если в 1992 году региональные бюджеты были в совокупности сбалансированными, то есть их собственные доходы были достаточными для покрытия расходов, то начиная с 1993 года эта ситуация изменилась.
До сих пор налогово-бюджетные взаимоотношения субъектов федерации и центра остаются чрезмерно централизованными. В 1992 - 1995 годах доля доходов и расходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ постепенно возрастала, а с 1998 года вновь начала снижаться.
Результат процесса становления межбюджет-
Таблица 3
Соотношение расходной части бюджетов разных уровней
Виды бюджетов 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999*
Федеральный 61,4 50,9 49,3 47,9 47,4 41,9 42,9 50,0
Консолидированные бюджеты субъектов федерации 38,6 49,8 50,7 52,1 52,6 58,1 57,1 50,0
В то»|1 числе:
- региональные 10,1 20,3 22,1 21,5 20,6 23,7 н.св. н.св.
- местные 28,5 29,4 28,6 30, Ь 32,0 34,4 н.св. н.св.
*план ( без учета поступлений от ГТК РФ)
ных отношений можно проиллюстрировать следующими данными:
Несбалансированность бюджетно-налоговой системы, наличие «особых бюджетных режимов», несоблюдение существующих законов - все это наряду с социально-экономическим кризисом в стране, как мы уже установили, лишь усиливает межрегиональные диспропорции.
Современный этап трансформации межбюджетного выравнивания
В президентском послании «О бюджетной политике на 1999 год» указывалось на необходимость проведения бюджетной реформы в стране, составным элементом которой является реформа межбюджетных отношений. В этом же документе сформулирована цель этой реформы как: «переход к единой государственной бюджетной политике, скоординированной в пределах всей бюджетной системы». При этом указывалось, что федеральный центр должен действовать так, чтобы у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления появились стимулы к повышению производственного и налогового потенциала территорий, оздоровлению своих финансов, чтобы было больше регионов-до-норов.
В принятых Правительством Российской Федерации «Основных направлениях бюджетной политики на 1999 год и на период до 2001 года» к
основным приоритетам отнесено совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Для этого правительством разработана «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 году и на период до 2001 года».
В основу концепции положена идея усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального правительства:
• существенно сокращаются объемы финансовой помощи из федерального фонда финансовой поддержки регионов, а число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;
• ликвидируются субвенции всем городам Российской Федерации;
• по мере утверждения финансовых нормативов для конкретных видов расходов
• расходы региональных бюджетов будут определяться на нормативной основе;
• постепенно расширяется целевое использование средств, определены обязательные условия их предоставления через систему Главного управления федерального казначейства;
• постепенно осуществляется переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах совместного финансирования;
• предусмотрены специальные механизмы, контролирующие увеличение дефицитов региональный бюджетов;
• предусмотрено введение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.
В концепции предлагается образовывать следующие фонды бюджетного регулирования:
• Фонд финансовой поддержки субъектов федерации - регионов (ФФПР), назначение которого в оказании текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения.
• Фонд регионального развития (ФРР) - предназначенный для финансирования капитальных вложений в субъектах федерации (в том числе федеральных программ).
• Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) - формируемый на возвратной основе для оптимизации бюджетов субъектов федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы. Источниками образования указанного фонда являются кредиты Мирового банка, а также другие средства, определяемые Правительством Российской Федерации в каждом конкретном случае.
Согласно проекту Методики распределения средств ФФПР субъектов РФ на 2000 год его объем формируется за счет 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов ГТК РФ. Первая часть ФФПР (50%) распределяется между слаборазвитыми субъектами РФ обратно пропорционально среднедушевым валовым налоговым ресурсам. Вторая часть ФФПР по замыслу авторов документа «распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов РФ (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня».
Таким образом, принятый в 1994 году подход к межрегиональному бюджетному выравниванию, основанный на «кооперативной» модели, принципиально не изменился. Напротив, постоянное усложнение алгоритма перераспределения бюджетных ресурсов приводит к невозможности оценки его результатов ни по критерию справедливости, ни по критерию эффективности. В итоге значительная часть бюджетных ресурсов, направляемых на межбюджетное выравнивание, становится трудно контролируемой.
Поэтому в настоящее время налогово-бюджетная система остается наиболее острой и конфликтной сферой взаимоотношений субъектов федерации с центром.
Проблемы изменения подхода к межрегиональному бюджетному выравниванию
Как уже было рассмотрено ранее, за рубежом выкристаллизовались две диаметрально противоположные по принципам организации модели фи-нансово-бюджетных отношений центра с регионами: кооперативная немецкая и конкурентная американская. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки и является результатом исторической эволюции финансовых взаимоотношений в условиях конкретной страны. Тем не менее существенной особенностью кооперативной модели, воплощающей, в основном, принцип справедливого перераспределения «сверху», является достаточно успешно функционирующая экономика в подавляющем большинстве регионов. Тогда есть, что перераспределять, и можно применять любые более или менее справедливые формулы.
В современных российских условиях кризиса и фатального бюджетного дефицита применение такой модели «тянет» все регионы в финансовую пропасть и не позволяет развиваться даже относительно благополучным регионам - «полюсам роста». Более того, при такой модели именно на высокоразвитые и высокоэффективные регионы увеличивается бюджетная нагрузка. Такой «бюджетный федерализм» выгоден центру, но не выгоден российскому государству. Дальнейшее «совершенствование» финансовых взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в рамках кооперативной модели является не просто заблуждением, а граничит с преступлением.
Поэтому стратегической целью государственной политики выравнивания региональных диспропорций в финансово-бюджетной сфере должен стать поэтапный переход к конкурентной модели бюджетного федерализма. Эта модель не только более полно учитывает региональную специфику России, но и будет стимулировать власти субъектов федерации на поиск новых дополнительных источников налоговых поступлений, привлечения внешних инвестиций, мобилизации всех региональных предпосылок развития. Ведь сейчас у нас в стране по-настоящему активных региональных лидеров можно сосчитать по пальцам.
Трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа.
/.Оптимизация финансовых потоков «регио-ны-центр»:
• сокращение встречных потоков, основанное на
принципе максимального оставления регионам
тех налоговых и неналоговых поступлений, которые они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и иных перечислений из федерального бюджета. Ведь в последние годы бюджетный потенциал субъектов РФ в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3 - 1,4 раза; • увеличение доли собственных доходов региональных бюджетов за счет перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов. Естественно, что это предусматривает, на первых порах, экономию федерального бюджета за счет сокращения числа федеральных функций и объема их финансирования. При этом часть функций, финансируемых сейчас из федерального бюджета, могла бы финансироваться «в складчину» субъектами федерации на добровольной основе. При таком подходе, даже не поднимался бы, например, вопрос о строительстве нового комплекса зданий Федерального Собрания РФ.
2. Упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания. Например, в качестве критерия можно было бы предложить, чтобы результатом межбюджетного выравнивания был бы не более чем двух-трехкратный разрыв в душевой обеспеченности расходной части бюджетов отдельных субъектов федерации.1
3. Реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию. Для этого предлагается разработка и принятие федерального Закона «О статусе субъекта федерации», в котором должен быть перечислен набор требований (критериев), при соблюдении которых данное государственно-территориальное образование может претендовать на статус полноправного субъекта федерации. Главным требованием в этом законе должна стать бюджетная самодостаточность региона. По нашим расчетам, даже в нынешних условиях при ликвидации встречных финансовых потоков, 54 субъекта в 1996 году и 45 - в 1997 году являлись потенциально финансово самодостаточными.
В конечном счете, желательно добиться такой ситуации, когда роль федерального центра по перераспределению бюджетных ресурсов будет сведена к прямой финансовой помощи регионам лишь в чрезвычайных ситуациях.
1 Напомним, что в ФРГ это соотношение равно 1,1, в США - 1,3.
