CC BY
44
P.A. Дорофеев,
старший преподаватель кафедры экономической теории ДВГАЭУ
МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ РЕСУРСОВ
Дается классификация существующих в разных странах моделей межбюджетного перераспределения ресурсов и определяется место российского механизма финансового выравнивания территорий в данной классификации.
Межбюджетное перераспределение ресурсов (финансовое выравнивание территорий) - объективно обусловленная система оказания финансовой помощи регионам и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Предоставление финансовой помощи имеет своей целью укрепление финансовой самостоятельности территорий и повышение их ответственности за принимаемые на своем уровне решения. Достижению этой цели служит создание системы взаимосвязанных форм вертикального (путем выделения средств бюджету нижестоящего уровня из вышестоящего бюджета) и горизонтального (на основе перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня) бюджетного регулирования.
Иначе говоря, к системе бюджетного выравнивания относится такое взаимодействие между бюджетами разных уровней, которое позволяет любому гражданину страны получать определенный уровень общественных товаров и услуг независимо от того, в пределах какой территории он проживает.
Практически все страны сталкиваются с диспропорциями в развитии своих территорий, поэтому каждая из них применяет в той или иной форме механизм их финансового выравнивания. Особенности данного механизма в разных государствах определяются предшествующим развитием страны, т.е. исторически сложившимися традициями; различием в теоретических подходах к решению данной проблемы; наконец, несхожестью проблем территориального развития. Отсюда можно сделать вывод о том, что каждое государство имеет свой, во многом уникальный механизм межбюджетного перераспределения ресурсов. Естественно, это требует и создания соответствующей бюджетно-налоговой системы в стране, обеспечивающей работу данного механизма.
Несмотря на это многообразие, представляется вполне возможным провести классификацию механизмов межбюджетного перераспределения ресурсов и, соответственно, бюджетно-налоговых систем. В основу данной классификации может быть положен следующий признак - цель, которая является приоритетной при проведении финансового выравнива-
ния территорий. Таких целей две. С одной стороны, достижение максимальной эффективности в межбюджетных отношениях, а с другой - достижение как можно большего равенства в возможностях обеспечения общественными товарами и услугами граждан, проживающих на разных территориях (социальная справедливость).
На этом основании можно выделить два основных варианта межбюджетного перераспределения ресурсов и, следовательно, две модели бюджетно-налоговых систем - «американскую», или модель конкурентного федерализма, и «немецкую».
«Американскую» модель (рис. 1) можно назвать рыночной. Она характеризуется отсутствием жестко установленной системы межбюджетного перераспределения средств и большой самостоятельностью штатов и местных органов власти в выборе направлений своей деятельности. Правительство строит свои отношения со штатами и местными органами власти в зависимости от основных направлений общей экономической политики. Само финансовое выравнивание носит ограниченный, селективный характер. Применяется данная модель в США, Великобритании, Канаде, Австралии.
В США за бюджетами каждого уровня закреплены свои крупные источники доходов. Главный источник доходов местных общин - налог с собственности, главный же источник доходов штатов - налог с продаж. Подоходный налог с граждан и корпораций - основной источник доходов федерального правительства, штаты получают незначительную их часть (определенная ставка дополнительно к федеральной: от 2 до 16% по подоходному налогу с граждан и от 0,9 до 4,3% по налогу с корпораций)[4]. Тем самым обеспечивается значительная самостоятельность штатов и местных общин в выборе направлений своей деятельности.
Кроме того, правительство также оказывает помощь штатам и местным общинам. Используются категориальные (специальные и дополнительные) и общие гранты. Наиболее важны категориальные гранты. Федеральное правительство применяет их для изменения действий штатов и местных властей в желательном для центра направлении. Образно говоря, используется и морковка, и палка: если штаты развивают программы, которые соответствуют федеральному направлению, они могут рассчитывать на определенные средства, если же они отказываются считаться с нужными критериями, то могут не получить государственные средства. Таким образом, штаты имеют возможность получить федеральные средства по программе медицинского страхования или пособия для безработных, если они проводят соответствующие программы. Такие гранты называются специальными категориальными грантами. Наиболее важные из них (исключая программы социальной помощи) - на образование и городское развитие. Величина грантов может возрастать с увеличением расходов штатов и на местах (плюс к какому-то максимальному значению). Такие гранты называются дополнительными.
Федеральное правительство также переводит доход назад штатам и местным общинам в виде общих грантов, которые могут быть использованы ими на любые цели по желанию. Приводятся два основания для программ общего перераспределения дохода. Одно состоит в том, что федеральное правительство может быть более эффективным сборщиком
налогов, чем руководство штатов и местные власти; второе - в том, что богатство разных штатов, их потенциальные налоговые базы значительно различаются, и таким образом федеральное правительство занимается региональным распределением федеральных налогов, обеспечивая большую пропорциональность доходов между штатами. Нужно отметить, что в последнее время величина общих грантов постоянно падала и составляла менее 4 % от величины всех грантов федерального правительства.
Федеральные налоги
Налоги штатов +
Доходы от регулирующих налогов (подоходный налог с физических лиц и корпораций)
Федеральный бюджет
Гранты
Бюджет штатов
Участие в расходах
Местные налоги ► Местные бюджеты
Рис.1. Модель финансового выравнивания территорий, действующая в
США
К несомненным достоинствам «американской» модели можно отнести ее простоту; высокую самостоятельность штатов и местных общин в выборе производства тех общественных товаров и услуг, в которых больше всего нуждаются жители данной территории; высокую эффективность использования федеральной помощи.
Недостатком можно назвать тот факт, что допускается долговременное неравновесие в уровне обеспечения общественными товарами и услугами разных территорий. Это не имеет большого значения в тех странах, где не существует больших диспропорций в развитии территорий. Но в странах, где такие перекосы имеют место, данный недостаток становится весьма существенным.
«Немецкая» модель межбюджетного перераспределения ресурсов в отличие от модели конкурентного федерализма предполагает активное участие государства в межбюджетных отношениях, большую зависимость местных и региональных органов власти от вертикального и горизонтального перераспределения средств, а также наличие общегосударственной системы перераспределения средств между бюджетами, основанной на прочном правовом фундаменте и устоявшихся традициях. Среди стран, в которых применяется данная модель, можно назвать Германию, Францию, Японию.
Название «немецкая», на наш взгляд, обосновано тем, что в Германии построение данной модели осуществлялось наиболее последовательно и основывалось на мощном теоретическом фундаменте. Именно в Германии получила развитие Фрейбургская школа неолиберализма, на теоретические положения которой опиралось правительство при проведении послевоенных реформ. А одним из главных положений экономистов данной школы является построение «социального рыночного хозяйства», что предполагает в том числе и активную социальную функцию государства по обеспечению всех граждан равными правами и равными возможностями в получении социальных услуг.
В рамках данной модели можно выделить два основных варианта финансового выравнивания территорий. В одних странах главный упор делается на горизонтальное перераспределение бюджетных средств, а в других - на вертикальное (дотации из вышестоящего бюджета).
К первому варианту финансового выравнивания территорий в рамках данной модели относится механизм, сложившийся в Германии (рис. 2). Административно-территориальными единицами здесь являются федерация, земли и общины. Земли в финансовом отношении независимы, ведут хозяйство самостоятельно, Общины - это часть земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Налоги закреплены за всеми тремя уровнями. Но доля федеральных налогов составляет всего 13%, земельных -5%, общинных - 7%. В 1993 г. 75% налоговых доходов давали общие налоги [1. С.75].
К общим налогам относятся три разновидности подоходного налога (налог на зарплату, с заявленного дохода и с капитала), корпорацион-ный налог и НДС. Налог на зарплату и с заявленного дохода распределяется между землями, федерацией и общинами, остальные - только между федерацией и землями.
В настоящее время доля общин в двух указанных разновидностях подоходного налога составляет 15%. Федерации и землям дано 42,5% и по 50% от подоходного налога с капитала и корпорационного дохода соответственно.
Процесс распределения доходов на земельном уровне распадается на 5 этапов: 1) поступление собранных на территории земельных налогов и долей земель в общих налогах; 2) раскладка подоходных и корпорационного налога в соответствии с территорией, к которой принадлежат налогоплательщики; 3) горизонтальное перераспределение НДС; 4) горизонтальное перераспределение всех налогов; 5) дополнительные субсидии из федеральных средств.
Для определения территориальных диспропорций в налоговых доходах на душу населения используются нормированные показатели, вычисляемые как частное от деления значения показателя по субъекту федерации на среднее значение по федерации, умноженное на 100%.
Раскладка налогов объясняется тем, что люди работают в одном месте, а живут в другом, также штаб-квартиры корпораций находятся в одном городе, а предприятия могут находиться в других.
НДС перераспределяется потому, что налог взимается на конечной стадии производства товаров и услуг, а соотношение начальных и конечных стадий в землях различно. И потому несправедливо распределять
НДС по территориальному принципу. Целью перераспределения НДС является достижение среднего по стране показателя уровня душевых налоговых доходов - до 92%.
Перераспределение всех налогов имеет целью усреднение налоговых доходов земель и общин, причем если средств не хватает, не уменьшают выравнивание, а увеличивают изъятие средств.
Дополнительные субсидии федерация предоставляет слабым в финансовых отношениях землям. Их объем составляет 20% ее доли в НДС, т.е. весьма незначителен.
Федеральный бюджет
Федеральные налоги 13%
Дотации
г
Бюджеты земель
\5% и 50%
Земельные налоги 5%
42,5% и 50% Общие налоги -(регулирующие)
Перераспределение налоговых доходов
15% только по двум налогам
Местные налоги 7%
Бюджеты общин
Рис.2. Модель финансового выравнивания территорий, действующая в Германии; 1,2- бюджеты земель
Примером второго варианта «немецкой» модели может служить механизм перераспределения бюджетных ресурсов, применяющийся во Франции (рис. 3). Здесь упор делается на вертикальное перераспределение. Удельный вес государственных субсидий и дотаций в доходах местных бюджетов достигает 40%. А общая сумма государственной помощи в 1994 г. составила около 254,67 млрд франков, что соответствует 20% расходов государственного бюджета [2. С.53]. Основные виды государственных дотаций могут быть использованы по усмотрению местных властей.
При распределении дотаций коммунам (низшее звено территориального деления) уполномоченные государственные ведомства учитывают численность населения в данной территориальной единице, количество детей школьного возраста, протяженность дорожной сети, число «социальных» квартир и другие показатели.
Государственные субсидии местным бюджетам очень многочисленны и разнообразны, причем все они предоставляются автоматически, если выдерживаются законодательно установленные критерии. Государственные дотации и субсидии подразделяются на 4 основные группы: 1) дотации и субвенции на функционирование; 2) финансовые компенсации за расширение компетенции местных властей; 3) компенсации за на-
логовые льготы, установленные центральной администрацией в общем масштабе; 4) на оборудование.
Наиболее важную роль играет первая группа дотаций и субвенций. Среди них выделяется общая дотация на функционирование, на которую приходится 91% суммы дотаций по данной группе.
Помимо государственных субсидий и дотаций из центрального бюджета во Франции используется и горизонтальное выравнивание доходов местных бюджетов. Характерным примером может служить система перераспределения доходов от местных налогов между территориальными единицами через специальные фонды, не связанные с центральным бюджетом. Наибольшее значение имеет система перераспределения доходов от профессионального налога.
В целом через механизмы выравнивания профессионального дохода перераспределяется небольшая часть этого налога (в 1993 г. 4,5 млрд франков, или 4% поступлений от этого налога).
Центральные налоги
Местные налоги
Центральный бюджет
Дотации
и
субсидии
I
Бюджеты коммуны
\
Перераспределение доходов от профессионального налога
Рис.3. Французская модель межбюджетного перераспределения ресурсов; 1,2- бюджеты коммун
Наличие именно двух вариантов «немецкой» модели выглядит вполне логично. Выравнивание территорий в финансовом отношении возможно или с помощью перераспределения средств между ними (горизонтальное перераспределение), или в виде помощи из вышестоящего бюджета (вертикальное перераспределение). В совмещении этих методов нет необходимости, это может привести к еще большей сложности самого механизма, что нежелательно.
К общим недостаткам данной модели можно отнести зависимость бюджетов территорий от внешних поступлений средств, ее громоздкость и сложность, необходимость в значительном административном аппарате для осуществления перераспределения средств и контроля; и даже в этом случае средства могут использоваться неэффективно.
Достоинством является способность данной модели обеспечить всем гражданам государства примерно одинаковый уровень обществен-
ных благ и услуг. Для стран с большими различиями в территориальном развитии данная проблема весьма актуальна.
Если говорить о российской системе финансового выравнивания территорий, то ее, несомненно, можно отнести к «немецкой» модели, т.е. на первом месте стоит обеспечение граждан, проживающих на разных территориях, приблизительно одинаковым уровнем общественных товаров и услуг (рис. 4). Это связано с большими природно-географическими различиями территорий, с идущей еще от советских времен высокой дифференциацией размещения производственной базы по территориям, наконец, с глубоким социально-экономическим кризисом, который переживает сегодня наша страна и который по разному отражается на экономическом состоянии территорий.
Свидетельством существенной дифференциации регионов по наличию доходной базы бюджетов являются следующие данные: разброс по объемам различного товарооборота в расчете на душу населения достигает 23 раз; по полученной хозяйствами прибыли - 13 раз; объему промышленного производства - 43 раз; основным фондам - 10 раз; денежным доходам - 5 раз [3. С. 152].
Для модели характерна очень высокая зависимость бюджетов территорий от внешних средств. Региональные и местные налоги дают очень маленькие доходы и не могут обеспечить предоставления даже самых необходимых общественных товаров и услуг. Только 12 регионов страны из 89 способны самостоятельно обеспечить свои потребности. Отсюда очень важная роль регулирующих доходов и помощи из федерального бюджета.
Финансовое выравнивание осуществляется по второму варианту «немецкой» модели, т.е. в основном с помощью вертикального перераспределения бюджетных ресурсов (рис. 4).
Некоторые отечественные ученые относят трансферты из фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) к горизонтальному перераспределению ресурсов, но с этим вряд ли можно согласиться. Горизонтальное выравнивание происходит с помощью специальных фондов, не зависимых от центрального бюджета, средства в эти фонды поступают непосредственно из бюджетов одного уровня. ФФПР же формируется за счет отчислений из федерального бюджета, и поэтому трансферты из ФФПР можно назвать одним из видов вертикального перераспределения ресурсов. То же самое можно сказать о фонде финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).
Если говорить об особенностях российской модели, то следует отметить несоответствие декларированных принципов ее построения фактическому положению вещей, а также слабую проработанность критериев выделения помощи из вышестоящего бюджета.
Несоответствие проявляется в том, что бюджетно-налоговая система в нашей стране должна строиться согласно принципам бюджетного федерализма. Под этим понимаются самостоятельность бюджетов разных уровней, собственные, достаточные для выполнения возложенных на бюджет данного уровня социально-экономических функций источники доходов. Реально в России сложилась система, при которой регионы и муниципальные образования не имеют собственных значительных ис-
точников доходов, а следовательно, нельзя говорить и о самостоятельности бюджетов. Таким образом, мы до сих пор недалеко ушли от системы распределения бюджетных ресурсов, существовавшей в Советском Союзе.
Федеральные налоги_w Федеральный бюджет
Рис.4. Российская модель финансового выравнивания территорий
Слабая проработанность состоит в существовании большого количества видов государственной помощи, которые часто дублируют друг друга, и только трансферты из ФФПР имеют твердо установленные правила выделения (причем вызывающие много нареканий). Помощь, кроме субвенций, может расходоваться властями территорий на любые цели, что в условиях острой нехватки средств нецелесообразно. Отсюда высокая роль субъективных решений высшего руководства при выделении помощи бюджетам низшего уровня и неэффективность использования этих средств в регионах и на местах.
Литература
1. Кузнецова О.В., Лавров A.M. Территориальное перераспределение бюджетных ресурсов // Регион. 1996. № 3. С. 22-37.
2. Семеко Г.В. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов во Франции // Финансы. 1996. №4. С. 52-57.
3. Экономический механизм федеративных отношений. М., 1996. 286 с.
4. Stiglitz J. Е. Public finance. N.Y., 1988.
