CC BY
20
ПОСТРОЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИИ НА ДОЛГОВРЕМЕННОЙ ОСНОВЕ
Р. Ю. РЫБАКОВА, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник E-mail: regina@yandex.ru Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов Российской Федерации
В статье сформулированы основные шаги, которые должны быть осуществлены при выработке предложений по повышению социально-экономической эффективности межбюджетных отношений.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, сбалансированность, разграничение, доходные полномочия, результат, социальные гарантии.
Определяя направления дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, важно принять во внимание уже накопленный опыт реформирования межбюджетных отношений в РФ за 1994—2009 гг. и формирования их на 2010 г., а также проведенный мониторинг реформы местного самоуправления в переходный период [5].
При оценке межбюджетных отношений и выработке предложений по повышению их социально-экономической эффективности следует исходить из степени достижения основной цели таких отношений. Ею является создание исходных возможностей для сокращения различий в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований и формирование региональными и местными органами власти сбалансированных бюджетов, осуществление ими возложенных на них полномочий, предоставление равных условий населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве, не ниже минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных гарантий) [1].
Достижение указанной цели межбюджетных отношений во многом зависит от того, насколько
такое разграничение соответствует научно обоснованным критериям (принципам) [6].
Поэтому важно, чтобы Правительство РФ и Государственная Дума РФ на новом этапе реформирования межбюджетных отношений озаботились приведением в соответствие с теоретически обоснованными критериями разграничений расходных полномочий по каждому уровню власти и бюджетной системы. Это следует зафиксировать в Бюджетном кодексе РФ подобно тому, как это сделано в отношении доходных источников. Необходимо также предоставить субъектам РФ право в строгом соответствии с этими критериями вносить изменения и уточнения в разграничение таких полномочий между региональным и местным уровнями по типам муниципальных образований в целях недопущения снижения качества предоставления бюджетных услуг.
При этом особое внимание надо обратить на полномочия, ежегодно делегируемые другому уровню власти и бюджетной системы. Ведь это может означать, что на другом уровне реализация их происходит более эффективно, а значит именно там они и должны быть закреплены. Следует разработать и реализовать правовые механизмы, действующие так, что долговременно сохраняющаяся (но формально предусмотренная на временной основе) передача полномочий с одного уровня управления на другой, если она оправдала себя с точки зрения эффективности реализации тех или иных управленческих функций, будет в итоге трансформироваться в закрепление таких полномочий на постоянной основе.
Необходимым становится приведение разграничения доходных источников по уровням бюджет-
ной системы в полное соответствие с критериями [6], положенными в основу такого разграничения (полностью или в процентных долях на постоянной основе), соответствующие уточнения необходимо внести в Бюджетный кодекс РФ.
Важно также обеспечить сочетание выравнивающей и стимулирующей функций межбюджетных отношений. В последние годы преобладающей все в большей степени становится выравнивающая функция. Реализация этой функции не должна вести к снижению заинтересованности органов власти публично-правовых территориальных образований в наращивании доходного потенциала, рациональном и эффективном расходовании бюджетных средств. При этом объективный характер стимулирующей функции выражается в автоматизме ее воздействия, который не допускает субъективного влияния на результаты межбюджетных отношений. Между тем обращает на себя внимание, что в ряде регионов делались попытки повышения стимулирующей роли межбюджетных отношений путем выделения дополнительных безвозмездных перечислений из регионального бюджета муниципальным образованиям в порядке поощрения их за достижение тех или иных натуральных и стоимостных показателей [4].
Министерство финансов РФ проводит работу с министерствами и ведомствами для выработки показателей, характеризующих результативность их деятельности, необходимых для ее оценки и перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. Вместе с тем не все вопросы, требующие бюджетного финансирования, замыкаются только на той или иной ведомственной структуре. Многие из них носят комплексный характер. Поэтому было бы оправданным, чтобы рассмотрению и утверждению бюджета предшествовала такая же процедура в отношении определения показателей, характеризующих намечаемые пошаговые на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу конечные для соответствующего периода результаты от использования бюджетных средств. Речь идет о целевъхустановках по наиболее актуальным для населения проблемам. Например, в муниципальных образованиях это:
— степень охвата детей соответствующих возрастов детскими дошкольными учреждениями;
— доля газификации жилищного фонда;
— рост числа жителей;
— рост числа семей из очередников на получение социального жилья, которым предоставляется жилая площадь и т. д.
Выбор целевых установок и их количественное значение могут иметь свои особенности для каждого публично-правового территориального образования. Это обеспечило бы реальные условия для функционирования обратной связи и существенно повысило ответственность органов власти перед населением на подведомственной территории за качество работы. При этом не исключается возможность проведения на федеральном и региональном уровнях по соответствующим перечням показателей оценки качества деятельности региональных и местных властей. Появление таких перечней может подтолкнуть развитие региональной и муниципальной статистики, неадекватность возможностей которой является серьезным препятствием к использованию современных методов управления бюджетным процессом и развитием территорий в целом.
Однако показатели — целевые установки с определением конкретных параметров степени их достижения по решению наиболее актуальных бюджетных услуг для населения соответствующего публично-правового территориального образования не могут декларироваться вышестоящими органами власти. Это — прерогатива представительного органа власти каждого такого территориального образования. Для наиболее достоверного определения ожидаемых параметров их достижения требуется и соответствующее финансовое обеспечение, включая межбюджетные трансферты.
Представляется неправомерным использовать централизованно установленные перечни показателей оценки качества деятельности региональных и местных властей для неких поощрительных систем распределения финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям. Такая возможность, в принципе, реализуется на конкурсной основе при распределении средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Но какое-либо привязывание системы достижения лучших показателей к механизму распределения дотаций не имеет обоснования. Гранты, предусматриваемые регионам и муниципальным образованиям в целях достижения и (или) поощрения достижения наилучших значений деятельности их органов власти, никак не вписываются в экономическое содержание дотаций.
Таким образом, ошибочно было бы стимулирующую функцию межбюджетных отношений, суть которой в автоматизме воздействия, подменить «ручным управлением» через так называемые «поощрительные трансферты». Подобная «ручная
настройка» — не только путь к усилению субъективизма в межбюджетных отношениях, но и вполне очевидное стимулирование такого негативного и хорошо известного в нашем прошлом явления, чуждого рыночной экономике, как «приписки» [1].
Пути усиления стимулирующей функции межбюджетных отношений связаны с законодательным закреплением за субъектами РФ и муниципальными образованиями безусловного права на самодостаточность — права, опирающегося на их экономический и налоговый потенциал и «привязанный» к нему механизм использования совместных налогов. Имеется в виду возможность установления для нижестоящих бюджетов постоянных (без ограничения сроком) дополнительных единых по типам муниципальных образований нормативов отчислений от таких налогов, а также временных дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений, исчисляемых на формализованной основе взамен расчетных дотаций, предусматриваемых на определенное время (3—5 лет).
Применение такого механизма для России с ее беспрецедентной асимметрией в бюджетной обеспеченности территорий позволяет делать это, не стимулируя иждивенческие настроения на местах и повышая заинтересованность местных властей в наращивании налогового потенциала. А это в интересах и вышестоящих органов власти.
Стимулирующее воздействие данного механизма на сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов существенно возрастет, если он, исходя из принципа единства бюджетной системы, будет применяться, как и до 1994 г. по всей ее вертикали, включая и взаимоотношения федерального центра с субъектами РФ. Для сравнения напомним, что в СССР, где осуществлялась такая практика, число союзных республик, получавших дотации, в 1970—1980 гг. колебалось от двух до пяти, а в РСФСР количество таких областей (краев) в разные годы было от трех до пяти. В Российской Федерации, например, в 2000 г. субъектов РФ, получавших дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), было 71, в 2007 г. - 68, в 2008 г. дотации были предусмотрены для 67 регионов [1].
Следующий шаг касается той части межбюджетного регулирования, которая реализуется через безвозмездные межбюджетные трансферты бюджетам других уровней. В течение 2008-2010 гг. дотации из ФФПР распределяются на основе при-
нципиально новой методики, а также сохраняется порядок определения средств на поддержку сбалансированности территориальных бюджетов. Это дает возможность по истечении указанного срока наиболее объективно оценить степень эффективности действующей методологии определения указанных трансфертов и при необходимости внести в нее изменения и дополнения.
Целесообразно также, чтобы федеральные методики формирования выравнивающих дотаций имели рекомендательный характер для субъектов РФ, предоставив им право выбора вариантов и не препятствуя их инициативе в совершенствовании и повышении эффективности межбюджетных отношений внутри региона.
При замене расчетных дотаций отчислениями от регулирующих налогов следует обеспечить местным властям возможность самостоятельного выбора предусмотренных федеральным законодательством методов определения дополнительных (дифференцированных) нормативов. Такая замена должна производиться в зависимости от численности жителей (в расчете на одного жителя) или от уровня расчетной бюджетной обеспеченности.
Должна быть также возможность выбора вариантов и при расчете выравнивающих дотаций, в частности:
— выбор базового периода — за ряд лет или последний отчетный год;
— использование частично или полностью фактических и прогнозных показателей с применением формализованных методов корректировки исходных данных;
— включение в расчет только налоговых и (или) неналоговых доходов, имеющих устойчивый характер;
— выбор порогового уровня превышения в отчетном финансовом году расчетных налоговых и (или) неналоговых доходов местных бюджетов в 2 или 1,3 раза для применения «отрицательных трансфертов» и возможность не использовать такой метод, а также установление размера взносов в бюджет муниципального района на межмуниципальные мероприятия с учетом того, что финансирование их — функция муниципальных районов и средства на это должны предусматриваться в их бюджетах.
Что касается делегирования расходных полномочий органам власти нижестоящего территориального уровня с предоставлением им субвенций, то целесообразно установить порядок, предусматривающий, что это не может осуществляться
без заключения с ними соглашения по данному вопросу.
Во многих регионах стали использовать субсидии, выделяемые в порядке софинансирования целевых расходов, без учета их экономического содержания, — для поддержки мер по сбалансированности бюджетов. Так, в Кировской области в 2008 г. муниципальным районам и городским округам дополнительная финансовая поддержка оказывалась в форме субсидий, направляемых на зарплату работникам бюджетных учреждений, на оплату потребленных энергоресурсов. Субсидии для сбалансированности бюджетов выделялись также в Ярославской области, в Республике Татарстан и др. [4].
По существу такие субсидии выступают как «целевые дотации», хотя дотации не могут быть целевыми, и выравнивание бюджетной обеспеченности не может происходить иначе, чем через дотации. Ведь сбалансированность бюджетов в принципе осуществляется не в разрезе видов расходных полномочий, а в целом между их доходами и расходами. Иначе берется курс на финансирование через субсидии любых предметов исключительного ведения субъектов РФ или муниципальных образований и соответствующих им расходных полномочий одновременно за счет средств бюджетов разных уровней, что противоречит условиям, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ для соблюдения принципа самостоятельности бюджетов. Это стало в настоящее время вынужденной мерой и является следствием несовершенства действующего механизма межбюджетных отношений. Однако в 2008 г. по сравнению с выравнивающими дотациями (329 млрд руб.) и субвенциями (150 млрд руб.) субсидии на софинансирование субъектов РФ стали самыми большими (427 млрд руб.) — 38 % от общей суммы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета [7].
Поэтому следовало бы ужесточить порядок их предоставления. Субсидии должны выступать как дополнительных средства для стимулирования соответствующих направлений расходов (а не на покрытие текущих расходов) на приоритетные с позиции социально-экономического развития субъекта РФ проекты. Причем с определением ожидаемых результатов и с последующей оценкой их достижения, а также доли финансирования этих расходов за счет собственных средств местных бюджетов.
Особое беспокойство вызывает то, что во многих случаях в поселениях собственные полно-
мочия властями самостоятельно не выполняются, а передаются для исполнения по соглашению на районный уровень, в том числе по формированию, утверждению и исполнению бюджета, а также контролю за его исполнением. Например, в Республике Карелия, где уровень организации финансово-бюджетной работы выше среднего и с 2008 г. все 109 поселений наделены установленными для них федеральным законодательством полномочиями местного значения, только 7 из них выполняли свои полномочия. Остальные передали от одного до 20 полномочий муниципальным районам. При этом самостоятельно осуществляли формирование и исполнения бюджета лишь 26 городских и сельских поселений [4].
Это значит, что для органов местного самоуправления таких поселений вопрос о переходе к принципу бюджетирования, ориентированного на результат, вообще отсутствует.
Важно наиболее полно учитывать влияние инфляционного фактора при определении финансовой помощи регионам и эффективно воздействовать на сокращение инфляции. Основной путь решения данной задачи — развитие конкуренции наряду с проведением активной антимонопольной политики. Однако рыночные отношения в России пока не достигли требуемого уровня. В таких условиях государственное регулирование приобретает особое значение. Но оно не должно вступать в противоречие с объективными требованиями рыночной экономики. Вот почему вместо «замораживания» цен на социально значимые товары необходимы меры экономического воздействия государства на ограничение роста инфляции по ценообразующим товарам (продукции и услугам). Сюда входят, например, энергоресурсы, удобрения, транспорт, особенно грузоперевозки на дальние расстояния. Для этого государство может устанавливать рекомендуемые цены и тарифы с условием, что при их превышении вступает в действие прогрессивная шкала налогообложения. Это значит, что производители данной продукции и услуг, а также их поставщики должны самостоятельно решать, что им выгоднее — получать необходимый доход за счет повышения качества, увеличения объема производства и продаж или роста цен с уплатой повышенного налога.
Увязка фактически выделяемых регионам дотаций с фактическим объемом источника их формирования будет способствовать созданию наиболее благоприятных исходных условий для бюджетирования, ориентированного на результат.
Указанные меры по замедлению инфляции помогут также созданию необходимых условий для компенсации потерь в доходах бюджетной системы из-за возможного снижения в следующем году ставки по НДС. Если такое решение будет принято, то целесообразно по опыту Канады вернуться к введению налога с продаж [3]. Этот налог особенно положительно сказался на доходах территориальных бюджетов, а причина отмены его, обосновывавшаяся снижением цен на товары розничной торговли, оказалась несостоятельной. В то же время увеличение за счет данного налога поступлений в эти бюджеты позволит федеральному бюджету соответственно сократить объем перечисляемых им межбюджетных трансфертов.
В перспективе не только распределение выравнивающих дотаций, но и определение объема средств, подлежащих распределению в форме дотаций, будет происходить по нормативному методу — исходя из всей доходной базы федерального бюджета (за исключением ЕСН), а не какой-либо ее составляющей. При определении дотаций, фактически подлежащих перечислению субъекту РФ, их размер можно определять исходя из плановой процентной доли данного региона в общей сумме фактических доходов федерального бюджета (без учета ЕСН).
Абсолютные суммы дотаций, поступающие в бюджеты разных регионов, ежегодно изменяются под влиянием многих факторов. Однако «исходные» соотношения между так называемыми благополучными и бедными территориями как по доходам, так и по текущим расходам (капитальные расходы могут иметь большие перепады по годам) на одного жителя остаются относительно устойчивыми. Не бывает так, чтобы «бедные» регионы за относительно короткий срок становились «богатыми» и наоборот.
В основе такого подхода находится положение о том, что наиболее существенные различия субъектов РФ и муниципальных образований, влияющие на степень их бюджетной обеспеченности, складываются в значительной степени исходя из факторов, имеющих долговременный характер. Не случайно количество относительно благополучных субъектов РФ и регионов, получающих дотации из федерального бюджета, из года в год остается в основном стабильным. Их было соответственно в 2005 г. — 19 и 68, в 2006 г. — 20 и 67, в 2007 г. — 18 и 68, в 2008 г. — 19 и 67 [1].
Уже имеется опыт (1994—1999 гг.), когда расчетные суммы дотаций, исчисленные исходя из
отчетных данных базового года и скорректированные на условия планируемого года, изменялись путем отнесения утвержденной доли (в процентах) нуждающегося в финансовой помощи субъекта РФ в общей сумме средств утвержденного ФФПР к фактически поступавшим доходам в этот фонд. Таким образом, эти доли брались за основу для определения дотаций, подлежавших ежемесячному перечислению указанным регионам.
Данный подход в какой то степени ориентирует органы власти публично-правовых территориальных образований и на все более полное наполнение федерального бюджета всеми видами доходов, включая и неналоговые.
Такой метод дает возможность в перспективе (особенно при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве) принять в качестве исходных данных сложившиеся в наиболее приемлемом для этого базовом году (с пересчетом на условия планируемого года) процентные доли дотаций субъектам РФ, нуждавшимся и продолжающим нуждаться в финансовой помощи, к доходам федерального бюджета (без ЕСН). По ним будут исчисляться сначала плановые дотации применительно к плановым доходам федерального бюджета, а затем, исходя из фактических доходов федерального бюджета, начнет осуществляться ежемесячная их корректировка для перечисления регионам. Таким путем, по мнению автора, можно достичь относительной простоты и прозрачности методики определения дотаций субъектам РФ.
Что касается фонда поддержки сбалансированности бюджетов (формально такой фонд не предусмотрен Бюджетном кодексом РФ), то в дополнение к выравнивающим дотациям его поддержка может быть вполне обоснованной. Особенно, если речь идет о возмещении территориальным бюджетам выпадающих доходов как результата решений, принятых вышестоящими органами власти. В то же время, когда эти потери носят долговременный характер, то в последующем потребуется вносить корректировки в исходные данные при определении выравнивающих дотаций.
С 2001 г. было принято решение о выделении средств компенсационного характера сверх объема ФФПР в составе образованного Фонда компенсаций (ФК) [2]. С этого года компенсации нижестоящим бюджетам на покрытие увеличения расходов в связи с решениями, принятыми на федеральном уровне, стали осуществлять только через субвенции из указанного фонда. Была исключена возможность делать это последовательно,
прежде всего, путем соответствующей передачи доходных источников и повышения нормативов отчислений от регулирующих налогов и лишь затем через субвенции. Это одна из причин искусственно создаваемой дотационности территориальных бюджетов, в том числе в муниципальных образованиях. Предпосылкой для такой ситуации является еще и разделение расходных полномочий на государственные (переданные им с регионального уровня для реализации за счет субвенций из регионального бюджета) и «негосударственные», закрепленные за органами местного самоуправления. Между тем все они бюджетные, т. е. публичные, а местные бюджеты — это часть консолидированного бюджета государства. Оправданным было бы исходить из деления их на федеральные, региональные и местные, включая их подуровни:
— первый (муниципальные районы/городские округа);
— второй (поселения, входящие в состав муниципальных районов).
В соблюдении конституционных и других государственных социальных гарантий должны участвовать все уровни власти и бюджетной системы, что необходимо учитывать при разграничении (на постоянной основе) расходных полномочий, а в конечном счете — расходов и в максимально возможной степени равнозначных им доходных источников по вертикали власти и бюджетной системы.
Расходным полномочиям постоянного характера на каждом уровне власти и бюджетной системы обязаны в максимально возможной степени соответствовать и доходные источники, дополняемые при необходимости межбюджетным регулированием, в первую очередь посредством регулирующих налогов. И лишь при недостатке по объективным причинам таких доходов на соответствующей территории могут предоставляться безвозмездные перечисления из бюджета вышестоящего уровня, в том числе субвенции, носящие все в большей степени блоковый характер.
Решение этой задачи предполагает наличие устойчивой доходной базы региональных и местных бюджетов, в том числе бюджетов поселений на основе стабилизации разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, а также некоторого расширения прав субъектов РФ и муниципальных образований в налогообложении. При этом временное ограничение полномочий вы-сокодотационых регионов должно сопровождаться предоставлением дополнительных полномочий
стабильно развивающимся регионам в области налогового регулирования, проведением политики заимствований на внутренних и внешних финансовых рынках, выбором соответствующих вариантов межбюджетного регулирования на региональном уровне.
Кардинальный поворот в межбюджетных отношениях произойдет лишь тогда, когда они будут сориентированы на последовательное сокращение дотационности территориальных бюджетов, повышение заинтересованности на местах в увеличении собственных (закрепленных) доходов, наращивании доходного (налогового и неналогового) потенциала.
Это позволит рассматривать межбюджетные отношения и как важный фактор роста экономики, преодоления иждивенческих настроений на местах с ориентацией на мобилизацию ресурсов саморазвития регионов. Источником стимулирования этих процессов должны стать, как уже отмечено, в основном экономические результаты от такой деятельности на территориях публично-правовых образований.
Соответственно увеличению налогового потенциала будет поэтапно сокращаться в бюджетах регионов доля финансовой помощи на текущие расходы и увеличиваться возможность для эффективного выравнивания социально-экономического развития отстающих по объективным причинам территорий. Это можно обеспечить в основном через субсидии на капиталовложения, выделяемые с ориентацией на достижение конкретного результата и при обусловленной доле собственных источников финансирования субъектов РФ на основе программно-целевого метода, включая приоритетные национальные проекты. Наряду с этим целесообразно предусматривать публично-правовым территориальным образованиям капиталовложения на неотложные нужды, выделяемые на краткосрочный период — не более чем на год, определяя их в пределах определенной доли, исчисляемой к объему текущих расходов.
Кроме того, необходимо восстановить в бюджетной классификации и бюджетной отчетности раздельное отражение текущих расходов и расходов на капитальные вложения.
Важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений является положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные и местные органы власти, должно осуществляться по принципу опоры на
собственные силы и лишь в недостающей части по объективным причинам — за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.
Список литературы
1. Государственные и муниципальные финансы: учебник / под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. М.: Экономисть. 2007.
2. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.
3. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах на примере Канады, Германии, Австрии, Австралии, Индии и Соединенных Штатов Америки. Обзор Центра фискальной политики по заказу департамента межбюджетных отношений
Министерства финансов РФ. URL: http://www. fpcenter.org.
4. О межбюджетных отношениях в условиях реформы местного самоуправления. Информация финорганов субъектов РФ за 2008 и 2009 гг. URL: http://www.minfin.ru.
5. Отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 01.01.2010. URL: http://www.roscazna.ru.
6. Рыбакова Р. Ю. Практика построения межбюджетных отношений исходя из регионального опыта // Финансы и кредит. 2009. № 23.
7. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях. Интернет-интервью директора департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ А. В. Юрина компании «Грант». 28.10.2008. URL: http://www.minfin.ru.
