CC BY
36
Межбюджетное регулирование
ОЦЕНКА МЕТОДИКИ РАСЧЕТОВ ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНОВ И ДРУГИХ ФОНДОВ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Р.Ю. РЫБАКОВА, кандидат экономических наук, научный сотрудник НИФИ Минфина России
Как известно, в 1992-1993 гг. было резкое обострение взаимоотношений между субъектами Федерации и федеральным центром. Помимо других причин существенное влияние на эту ситуацию оказывало использование «метода торга» при определении показателей межбюджетных отношений путем прогнозирования на очередной финансовый год расходов и доходов бюджетов нижестоящего уровня в целях их балансирования. То, что оказывалось работоспособным в условиях административно-командной системы управления, стало давать сбой при переходе на демократические принципы управления и рыночные методы хозяйствования. Это и обусловило потребность в поиске формализованных (на основе формул ) методов формирования системы межбюджетного регулирования. Споры и дискуссии важно было сосредоточить на цели, связанной с выработкой единых для всех субъектов РФ формул и критериев, а также показателей, по которым должны были определяться исходные данные для исчисления на формализованной основе финансовой помощи субъектам РФ. Такой метод начал применяться со II квартала 1994 г.
По мнению A.B. Улюкаева, «проведенная реформа позволила избежать весьма серьезной для России опасности — налогово-бюджетных «войн» между федеральным центром и регионами»1.
В целом проведенные в течение 1999-2002 гг. существенная модернизация и реформирование созданного и функционировавшего с 1994 г. (с последующими изменениями) на формализован-
1 УлюкаевЛ,В. Система межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы. - 1998. - № 2. - С. 13.
ной основе нормативно-долевого метода распределения Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) явились шагом вперед в усилении формализации расчетов определения финансовой помощи субъектам РФ, придав им новое качество. Можно сказать, что новая Методика распределения ФФПР значительно лучше обеспечивает решение задачи по устранению субъективного влияния на результаты расчетов как со стороны вышестоящих, так и нижестоящих органов власти.
Поэтому во многих субъектах РФ ей дается в основном положительная оценка. Но это не означает, что используемый метод определения финансовой помощи субъектам Федерации в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности, имея в виду «подтягивание» ее у отстающих регионов до минимально необходимого уровня, не имеет недостатков и не требует дальнейшего совершенствования.
Не все налоги непосредственно зависят от изменений ВВП и ВРП как совокупности валовых добавленных стоимостей, взятых за основу определения налогового потенциала. Например, налоги, связанные с недвижимостью, природными ресурсами. Таким образом, показатель добавленной стоимости содержит элементы, которые не являются базой налогообложения. Кроме того, в случаях регистрации предприятий в регионах с офшорной зоной налоги поступают в бюджет этого региона, а добавленная стоимость учитывается Госкомстатом по месту фактического нахождения предприятия.
Расчеты финансовой помощи из ФФПР чрезмерно усложнены. В Методике распределения
ФФПР используется большое количество относительных величин, средних величин, поправочных коэффициентов, что усиливает возможность общей погрешности расчетов. При определении индекса бюджетных расходов используются отраслевые нормы расходов, которые можно считать условными, не имеющими гарантии их научной обоснованности.
В этой связи интерес представляет использование альтернативного метода Центра фискальной политики оценки налогового потенциала, где в основу предлагается брать налогооблагаемую базу и начисления налогов по данным налоговых органов.
Вместе с тем на этом этапе, когда отсутствует относительно стабильное налоговое и бюджетное законодательство, требуется серьезное совершенствование имеющейся информации о налоговом потенциале, бюджетной обеспеченности территорий. Предлагаемый Центром фискальной политики вариант значительно в большей степени может быть приемлем и для применения внутри субъектов РФ во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (далее - ФФПМО) создан в большинстве субъектов РФ.
Многие субъекты РФ определяют финансовую помощь из региональных бюджетов муниципальным образованиям на формализованной основе путем выравнивания отстающим территориям душевых бюджетных доходов или налоговых потенциалов до минимально необходимого уровня с использованием индекса бюджетных расходов. В то же время в других регионах продолжают использовать расходно-доходный метод определения дотаций муниципальным образованиям.
Действовавшая на 2004 г. методика распределения ФФПР, оперировавшая двумя сотнями показателей по 89 субъектам РФ за различные периоды, стала весьма сложной, а, следовательно, труднопроверяемой и непрозрачной.
На 2005 г. признано целесообразным отказаться от распределения этого фонда на две части: «пропорциональную» (80%) и «выравнивающую» (20%). В то же время на этот год расчеты велись в два этапа: на первом происходит выравнивание в пределах 85% от исчисленной недостающей суммы с учетом принятого критерия расчетной бюджетной обеспеченности, на втором — с учетом принятого критерия на этом этапе. Фактически по расчету на 2005 г. первый этап составляет 44,1 % от общего объема ФФПР, а второй - 55,9%. Для определения
налогового потенциала в регионах использовались и оперативные данные статистической отчетности по объему промышленного производства за последний отчетный год.
Обращает на себя внимание чрезмерно сложный порядок определения межрегиональной дифференциации в стоимости бюджетных услуг. В связи с этим целесообразным становится сокращение количества используемых в формулах коэффициентов за счет тех из них, которые не оказывают существенного влияния на удорожание бюджетных услуг по объективным причинам. Это также было в некоторой степени учтено в расчетах на 2005 г. Наряду с отказом с 2005 г. от целевой составляющей ФФПР, т.е. субсидии на финансирование «северного завоза» и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию, учитывая их в общей сумме дотаций, сохранится возможность опережающего порядка перечисления части средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. Отказались и от использования так называемого «коридора», т. е. пределов отклонений в процентах расчетной суммы дотации в ту или иную сторону от суммы дотации региону, исчисленной по формулам в предшествующем году.
На 2005 г. ставилась задача сократить количество регионов, получающих дотацию изданного фонда, исходя из того, что только у 54 из 89 регионов доля таких дотаций в их доходах превышает 10%. Этого можно было бы достигнуть путем некоторого снижения уровня, до которого осуществляется выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Высвобождающиеся средства ФФПР позволяют увеличить финансовую помощь наиболее нуждающимся в ней регионам. Практически удалось сократить количество субъектов РФ, получающих дотации из ФФПР, лишь с 71 до 69 (на 2 региона: Астраханская и Свердловская области).
Эти изменения нельзя рассматривать как кардинальные. По мере совершенствования информационной базы для определения налогового потенциала и повышения прозрачности бюджетов, отчетов об их исполнении, достижения относительной стабильности налогового и бюджетного законодательства целесообразным и возможным станет более существенное упрощение расчетов по распределению ФФПР. В качестве варианта может быть определение налоговой базы не по на-логоемким отраслям экономики, исходя изданных Госкомстата России о добавленной стоимости, а в разрезе видов налогов с учетом данных, имеющихся у налоговых органов. В этой связи интересен
опыт, например Франции, где налоговым органам вменено в обязанность участвовать в подготовке предложений к проекту бюджета по доходам на очередной финансовый год.
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ установлено, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены его консолидированным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Дотации из ФФПР предоставляются тем субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания такой обеспеченности субъектов РФ. В то же время уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций из ФФПР не может превышать уровня расчетной бюджетной обеспеченности иного субъекта РФ, который до распределения таких дотаций имел более высокий ее уровень. В кодексе оговорено, что при определении уровня указанной бюджетной обеспеченности не допускается использование показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов.
В составе дотаций из ФФПР могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем этих дотаций не может превышать 10% объема ФФПР.
Дотации из ФФПР для краев (областей), в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края (области), включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края (области), если иные не установлены договором и (или) соглашением между их органами власти.
В региональном бюджете создаются региональный фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП), а также региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов (ФФПМРГО).
Субъектам РФ предоставляется возможность наделять представительные органы местного самоуправления муниципальных районов своими полномочиями по расчету и предоставлению дотаций находящимся на их территории поселениям, включая замену дотаций дополнительными отчислениями от налога на доходы физических лиц, за счет средств регионального бюджета. Для этого может быть создан районный фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП), куда перечисляются для указанной цели средства регионального бюджета через региональный фонд компенсаций (РФК), распределяемые между муниципальными районами исходя из численности их жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой. В этом случае региональный ФФПП субъект РФ не создает.
Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставления в расчете на одного жителя.
Законом субъекта РФ может быть предусмотрен различный порядок расчета дотаций из регионального ФФПМРГО для бюджетов муниципальных районов и городских округов. Часть дотаций (для муниципальных районов или для городских округов) из этого фонда может предоставляться исходя из подушевого метода, т. е. из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя по единой методике. Эти дотации, как и дотации из ФФПП, могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Такие нормативы на финансовый год рассчитываются как отношение расчетного объема дотаций (его части) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налоговых доходов от указанного налога, подлежащего зачислению в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ по территории соответствующего муниципального района (городского округа).
Новым бюджетным законодательством предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры оплаты труда депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, осу-
ществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. А в муниципальных образованиях, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, размер указанной оплаты определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта РФ.
Законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление в региональный бюджет (региональный ФФПП для поселений, в региональный ФФПМОГОдля муниципальных районов и городских округов) субвенций {отрицательныхтрансфертов) из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный указанным законом. Такой уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя. Объем субвенций рассчитывается пропорционально превышению расчетных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ. И он не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в последнем отчетном году. В случае наделения представительных органов муниципального района полномочиями региональных властей по расчету и предоставлению дотаций из регионального ФФПП такие субвенции зачисляются в РФК для распределения между бюджетами муниципальных районов.
Вводится также порядок предоставления субвенций из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Их размер устанавливается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о соответствующих местных бюджетах на финансовый год по единому для всех поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг.
В последние годы расширялся перечень видов компенсаций бюджетам, включаемых для распределения через Федеральный фонд компенсаций (ФФК) в форме субвенций, на 2005 г. — 33,4 млрд руб.). Помимо финансирования с 2001 г. «детских пособий» (на 2004 г. — 21,6 млрд руб.) и льгот инвалидам (7,3 млрд руб.) с 2002 г. предусматривались средства на возмещение льгот гражданам, пострадавшим от радиации (на 2004 г. — 1,2 млрд руб.), Героям Советского Союза и Российской Федерации, Героям Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Трудовой славы (200,0 млн руб.), на реализацию закона «О реабилитации лиц, подвергшихся политическим репрессиям» (1,7 млрд руб.). На 2004 г. предусмотрены субвенции на реализацию закона «О донорстве крови и ее компонентов» (1,1 млрд руб.) и отдельно выделялись средства на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим в сельской местности (1,7 млрд руб.), субвенции на возмещение убытков предприятиям ЖКХ от льгот по оплате предоставленных ими услуг (15,2 млрд руб.).
Субвенции из этого фонда предоставляются всем субъектам РФ по каждому виду субвенций по единой методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления этих услуг (объем выплат) в субъектах РФ.
Со второй половины 2002 г. значительную часть ведомственных льгот для получения жилищно-коммунальных услуг и услуг связи перевели в денежную форму путем повышения оплаты труда военнослужащим, сотрудникам милиции, органов внутренних дел, налоговой полиции, должностным лицам таможенных органов через финансирование соответствующих министерств и ведомств из федерального бюджета. Широкое распространение метод замены натуральных льгот денежными средствами как эффективный путь снижения и ликвидации «нефинансируемых мандатов» получает с 2005 г.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает образование в составе федерального бюджета ФФК с учетом нового разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. На 2005 г. из ФФК выделяются субвенции субъектам РФ в сумме 33,4 млрд руб., в том числе: на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (26,7 млрд
руб.) и бюджетам ЗАТО на эту же цель (472,7 млн руб.) в соответствии с Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г.; «О ветеранах» от 12 января 1995 г. (в редакции от 2 января 2000 г.); «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г.) и некоторыми другими федеральными законами, в которых также определены социальные гарантии гражданам, подвергшимся воздействию радиации; на выполнение федеральных полномочий, по государственной регистрации актов гражданского состояния (2,8 млрд руб.); на реализацию Федерального закона «О донорской крови и ее компонентах» от 9 июня 1993 г. (3,5 млрд руб.).
Федеральные законы, предусматривающие субвенции из ФФК, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов РФ (муниципальных образований).
Субвенции компенсационного характера предоставляются местным бюджетам через образуемые в составе региональных бюджетов региональные фонды компенсаций (РФК).
Такие фонды после 2001 г. стали создаваться во многих субъектах РФ. Доходными источниками их являются субвенции из ФФК, включая на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и собственные доходы и источники финансирования дефицита регионального бюджета в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий региональных властей.
Расчет и распределение субвенций из этих фондов между всеми муниципальными образованиями по каждому виду субвенций производятся в порядке, аналогичном установленному для субвенций из ФФК.
В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъект РФ может своим законом наделить представительные органы муниципальных районов полномочиями региональных органов власти по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений. В данном законе должны быть отражены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из РФК и порядок (методика) расчетов органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из районных
бюджетов поселениям на осуществление соответствующих государственных полномочий.
Субвенции из РФК утверждаются законом субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и видам субвенций, а когда полномочия по их расчету и предоставлению выполняют органы местного самоуправления муниципальных районов, это делается ими аналогичным образом решением представительного органа муниципального района о бюджете на финансовый год.
Субвенции из РФК, финансовое обеспечение которых осуществляется за счетсобственныхдоходов и источников финансирования дефицита регионального бюджета, расходуются в порядке, установленном исполнительным органом субъекта РФ.
Впервые с 2002 г. в составе федерального бюджета был образован Фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР) в целях стимулирования субъектов РФ через субсидии поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Фактически они направлялись на частичное возмещение расходов субъектов РФ в связи с установленным Правительством РФ повышением заработной платы работникам бюджетных учреждений и на предоставление адресных субсидий малообеспеченным гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг. На 2004 г. данный фонд был образован в сумме 3,3 млрд руб. на возмещение расходов субъектов РФ на субсидии гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, проживающим в зоне наблюдения действующих атомных электростанций, в связи с льготной оплатой электроэнергии, поступающей с этих электростанций. На 2005 г. объем данного фонда — 23,0 млрд руб., в том числе в порядке долевого участия на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на субсидии гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, включая граждан, работающих и проживающих в сельской местности, в соответствии с решениями органов власти субъекта РФ (6,3 млрд руб.); на выплату государственных пособий лицам, имеющим детей (4,0 млрд руб.); на социальную поддержку реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (1,7 млрд руб.); на социальную поддержку ветеранов труда и тружеников тыла (11,0 млрд руб.).
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает возможность создания ФФССР в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов, включая
местные бюджеты. Условия и порядок предоставления и расходования этих субвенций устанавливаются Правительством РФ.
Через Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) выделяются средства на капвложения для реализации федеральных целевых программ
- на 2004 г. - 25,1 млрд руб., в том числе Республике Татарстан —11,3 млрд руб. и Республике Башкортостан — 7,4 млрд руб. (этим республикам средства предоставляются на три года (до 2006 г.) с ежегодным снижением сумм финансовой помощи в связи с переходом их от льготных условий получения некоторых налогов в ущерб федеральному бюджету и соответственно финансирования за счет республиканских бюджетов некоторых федеральных программ и федеральных объектов исходя из действовавших ранее индивидуальных соглашений, к общеустановленному порядку); на программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг. и до 2010 г.» (на 2004 г. - 970 млн руб.), а также на программы: по развитию Курильских островов Сахалинской обл. — 241 млн руб.; развитию Калининградской обл. — 600 млн руб.; «Юг России»
— 2,1 млрд руб.; «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» - 2,6 млрд руб. (по 37 регионам). С 2002 г. резко сокращено число федеральных программ развития регионов, финансируемых из этого фонда. Если в 2001 г. таких программ насчитывалась 41, то на 2003 г. их стало 6, а на 2004 г. - 7. Это позволяет сконцентрировать средства на развитие крупных экономических районов, а также регионов, имеющих геополитическое значение. На 2005 г. объем данного фонда (федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» определен в сумме 2,5 млрд руб. (по 32 регионам). Наряду с этим на федеральные целевые программы социально-экономического развития республик Татарстан и Башкортостан предусмотрено соответственно 6,5 и 4,8 млрд руб.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает возможность образования на федеральном уровне ФФРР в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития (РФМР).
С 2002 г. начал функционировать Федеральный фонд реформирования региональных (а с 2005 г. и муниципальных) финансов (ФФРРФ) На 2004 г. его объем - 1,2 млрд руб. (заем Международного банка реконструкции и развития), а на 2005 г. — 600 млн руб.
В течение 2002-2004 гг. средства (субсидии) из этого фонда ежегодно предоставлялись отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам РФ, если они выполняли условия, предусмотренные программами реформ в бюджетной сфере по реформированию региональных финансов (укрепление собственной доходной базы, повышение инвестиционной активности, проведение структурных преобразований в экономике регионов и реформы в социальной сфере.
За пределами соответствующих фондов отдельными статьями или по федеральным программам были предусмотрены на 2004 г. следующие виды и направления финансовой помощи.
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов соответствующих субъектов РФ — 20,2 млрд руб. (на 2005 г. - 19,5 млрд руб.). Такие дотации, по существу, не решают вопросов сбалансирования бюджетов, то есть покрытия минимально необходимых расходов доходами. Их можно рассматривать как «довесок» к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности без строго формализованных расчетов.
Дотации на возмещение расходов по содержанию ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления - 5,0 млрд руб. (5,4 млрд руб.). Передача таких объектов должна была завершиться до конца 2004 г. Правительство РФ поручило Минфину России предусмотреть в федеральном бюджете финансирование содержания таких объектов по 2007 г.
Предусмотрена субвенция бюджету г. Москвы на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе России - 927 млн руб. (1,0 млрд).
Финансовая помощь субъектам РФ определена также на проведение оздоровительной кампании для детей и подростков -1,2 млрд руб. (1,3 млрд руб.).
Непосредственно из федерального бюджета, минуя бюджеты субъектов РФ, предусмотрена финансовая поддержка закрытых административно-территориальных образований— 14,3 млрд руб. (на 2005 г. - 14,8 млрд руб.) и г. Байконур - 674,5 млн руб. (не выделено, достаточно собственных
средств), городу-курорту Сочи - 1,2 млрд руб. (1,2 млрд руб.).
Через региональные бюджеты выделены 280 млн руб. (700 млн руб.) городам — наукоградам.
Значительные средства — 29,7 млрд руб. (29,6 млрд руб.) предусмотрены регионам на финансирование дорожного хозяйства.
Если органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не соблюдают бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, то кодексом запрещается предоставлять этим территориальным образованиям межбюджетные трансферты (за исключением субвенций из ФФК).
О количестве регионов, получавших право на трансферты из ФФПР, изменениях в утвержденных объемах этого фонда и фактическом его исполнении за 1994—2004 гг. свидетельствуют данные табл. 1.
Из этих данных видно, что нарастание утверждаемых объемов ФФПР происходило в период по
1997 г., когда его размер составил 52,9 млрд руб. К 1999 г. объем фонда сократился до 33,7 млрд руб., а в декабре 2000 г. утвержденный на этот год фонд в сумме 57,4 млрд руб. был уточнен до 68,0 млрд руб., в том числе с учетом включения перерасчета за 1999 г. (8,3 млрд руб.), и превысил максимальный уровень его за предыдущие годы, а на 2001 г. утвержден в объеме, увеличенном более чем в 1,5 раза.
На результаты межбюджетных отношений в этот период оказывало влияние и то, что с 1994 по 1998 г. лишь в одном году (1995) федеральный бюджет был выполнен по доходам, а с 1999 г. он систематически существенно перевыполняется, и существенный рост финансовой помощи из ФФПР происходил в последующие годы.
Поддержка субъектов РФ непосредственно из федерального бюджета не ограничивалась средствами из ФФПР. Об изменениях в объемах всей финансовой помощи региональным бюджетам и пропорциях между разными ее формами за 1992-2004 гг. свидетельствуют данные табл. 2.
Таблица 1
Изменения количества регионов, получавших трансферты, и объемов ФФПР за 1994 — 2004 гг.
Годы Регионы, получавшие трансферты Объем ФФПР (млрд руб.*) Отклонения % исполнения
Количество Доли из 89 регионов, % Утвержден Фактическое исполнение
1994 (со 11 квартала) 66 74,2% 9,4 5,7 -3,7 60,6
1995 78 87,6 14,9 20,3 5,4 136,2
1996 75 84,3 39,3 26,3 -13 66,9
1997 81 91,0 52,9 36,2 -16,7 68,4
1998 76 85,4 39,2 30,4 -8,8 77,6
1999 76 85,4 33,7 44,8 11,1 132,9
2000 71 79,8 57,4** 68,0 10,6 118,5
2001 70 78,7 100,3*** 100,3 - 100,0
2002 72 79,8 147,5 147,5 - 100,0
2003 71 79,8 173.2 173,2 - 100,0
2004 71 82,0 175,8 175,8 - 100,0
"Данные приводятся в деноминированных рублях.
**С 2000 г. наряду с дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности включались субсидии на «северный завоз» и на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской обл. ***С 2001 г. трансферты компенсационного характера выведены в отдельный фонд — Фонд компенсаций.
Таблица 2
Изменения объемов финансовой помощи и компенсационных возмещений субъектам РФ и соотношений
между ее разными формами, млрд руб., %
Год Дотации Трансферты из ФФПР Субвенции и субсидии Средства по взаимным расчетам Остатки бюджетных ссуд, не погашенных до конца года Средства на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы Всего финансовой помощи и компенсаций
1992
Сумма 0,14 0,0 0,0 0,16 0,02 X 0,32
(%) 43,8 0,0 0,0 50,0 6,2 X 100,0
1993
Сумма 0,8 0,0 0,3 4,2 0,1 X 5,4
(%) 14,8 0,0 5,6 77,8 1,8 X 100,0
Окончание табл. 2
1994
Сумма 0,6 5,7 2,6 17,9 0,1 X 26,9
(%) 2,2 21,2 9,7 66,5 0,4 X 100,0
1995
Сумма 1,1 20,3 2,0 11,4 0,8 X 35,6
(%) 3,1 57,0 5,6 32,0 2,3 X 100,0
1996
Сумма 2,8 26,3 2,7 25,3 5,0 X 62,1
(%) 4,5 42,4 4,3 40,7 8,1 X 100,0
1997
Сумма 4,1 36,2 2,4 22,3 14,3 X 79,3
(%) 5,2 45,7 3,0 28,1 18,0 X 100,0
1998
Сумма 3,0 30,4 0,6 18,6 11,1 X 63,7
(%) 4,7 47,7 1,0 29,2 17,4 X 100,0
1999
Сумма 2,6 44,8 6,6 8,8 6,3 X 69,1
(%) 3,8 64,8 9,6 12,7 9,1 X 100,0
2000 г.
Сумма 10,9 68,0 11,4 20,0 3,8 X 114,1
(%) 10,4 59,6 10,0 17,5 3,3 X 100,0
2001
Сумма 46,5 94,2* 84,7 4,5 7,4 X 237,3
(%) 19,6 39,7 35,8 2,0 3,1 X 100,0
2002
Сумма 57,3 135,9 110,3 14,8 19,7 X 338,0
(%) 17,0 40,2 32,6 4,4 5,8 X 100
2003
Сумма 64,3 161,8 139,4 11,5 14,0 X 391,0
(%) 16,4 41,4 35,7 2,9 3,6 X 100
2004
Сумма 53,8 165,1 139,6 21,3 10,9 21,5 412,2
(%) 13,0 40,1 33,9 5,2 2,6 5,2 100
*С 2001 г. показываются только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, так как субвенции и субсидии, в том числе предусматривавшиеся ранее в ФФПР, стали отражаться в отчетности отдельно.
Если с 1992 по 1994 г. основной формой перечислений из федерального бюджета в бюджеты регионов были средства по взаимным расчетам (66,5% в 1994 г.), то в последующие годы — трансферты из ФФПР на выравнивание бюджетной обеспеченности. В то же время средства по взаимным расчетам продолжали иметь относительно большой удельный вес в 1995 и 1996 гг. — соответственно 32,0 и 40,7%, а затем он существенно снизился и в 2004 г. составил 5,2%. С 1996 г. наблюдался рост остатков бюджетных ссуд, не погашенных до конца года, что означало участие их не только в покрытии кассовых разрывов в течение года, но и в межбюджетном регулировании. Удельный вес их за 1996-1998 гг. составлял: 8,1; 18,0; 17,4%, нов 2004 г. резко снизился - 2,6%.
В 2000 г. объем трансфертов, перечисленных из ФФПР, существенно увеличился с 30,4 млрд руб. в 1998 г. до 68,0 млрд руб., а в 2004 г. только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составили 165,1 млрд руб. и доля их в составе других форм межбюджетного регулирования возросла с 47,7 до 59,6% в 2000 г., а затем в связи с выделением компенсаций в отдельный фонд (ФФК) и созданием ФФССР она снизилась до 40,1 % в 2004 г. Соответственно возрос объем субвенций и субсидий. С 2000 г. в отличие от прошлых лет в состав ФФПР включили некоторые целевые средства (субсидии на закупку и доставку нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными
сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской обл.). Ранее они предусматривались за пределами ФФПР отдельными строками. На 2005 г. в составе данного фонда их решено не выделять.
Таким образом, за прошедшие годы в реформировании межбюджетных отношений, начало которому было положено в 1994 г., можно выделить два основных этапа: 1994- 1998 гг. (втомчислеподэтап 1994-1995 гг., в котором они осуществлялись в основном по стабильным правилам; 1996-1998 гг. — второй подэтап, когда стабильность их не обеспечивалась) и 1999 - 2004 гг. С 1999 г. внесены принципиальные изменения в методику распределения трансфертов регионам, новые подходы в ней в основном сформировались в период 2001 — 2004 гг. и в значительной степени приняты за основу на 2005 г.
Межбюджетные отношения зависят не только от методов их осуществления, но и от объема финансовых ресурсов в бюджетной системе, что в свою очередь, в конечном счете, предопределяется состоянием экономики страны. Если в 1989 г. доходы государственного бюджета СССР составляли 43,5% к ВНП, то в 2002 г. в условиях рыночных отношений доходы консолидированного бюджета РФ были на уровне 29,3% (без учета единого социального налога) ВВП против 28,4% в 1995 г. Решающими же факторами являются сам объем ВВП и темпы его роста. За период 2000-2002 гг. рост ВВП страны составил 151,7%, консолидированного бюджета РФ — 151,7%, в том числе федерального бюджета - 160,7%, а консолидированных бюджетов субъектов РФ — 136,4%, в том числе региональных - 141,9% и местных - 126,3%.
В принципе, развитие федерализма предполагает соответствующую децентрализацию государственной власти, обеспечивающую усиление субъектов РФ при четком разграничении полномочий между ними и федеральным центром. Такое же четкое разграничение полномочий требуется между региональным центром субъекта РФ и муниципальными образованиями. Вместе с тем Конституция РФ предусматривает единство исполнительной власти по всей ее вертикали, что важно для сохранения единого российского государства, и это не может не сказываться на особенностях российского федерализма.
В Российской Федерации сложились разные варианты уровней власти и соответственно бюдже-
тов внутри тех или иных субъектов РФ. В некоторых из них муниципальные образования созданы только на уровне городов и районов регионального значения — верхний уровень местных бюджетов, а все остальные административно-территориальные единицы переведены на сметное бюджетное финансирование из районного бюджета. Другая группа субъектов РФ имеет муниципальные образования со своими бюджетами и на уровне ниже районов, т.е. двухуровневую систему местных бюджетов. Ряд субъектов РФ упразднили районный уровень и районные бюджеты, ориентируясь на города и другие поселения, являющиеся муниципальными образованиями, не разделяя их на регионального и районного значения. В этом случае они исходят из поселенческого принципа создания муниципальных образований. Есть и такая группа субъектов РФ, где на районном уровне созданы территориальные органы государственной власти.
Это означает, что в России пока не было единого подхода к решению вопроса об уровнях власти и местных бюджетов внутри субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. с 2006 г. устанавливается двухуровневая система местного самоуправления. На первом уровне муниципальных образований — муниципальные районы и городские округа, а на втором — поселения, входящие в состав муниципальных районов. Поселения с численностью населения, не позволяющей им быть муниципальными образованиями, находятся на сметном финансировании из бюджета муниципального района. Если до реализации положений указанного закона о двух уровнях местного самоуправления количество муниципальных образований, а значит, и местных бюджетов в РФ, не достигает и 12 тыс., то после их реализации оно может быть порядка 22-24 тыс.
В Министерстве финансов РФ была разработана и одобрена Правительством РФ 15 августа 2001 г. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Цель программы — формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налого-во-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Программа ориентирована на решение проблем четкого разделения бюджетных полномочий.
В первую очередь предусматривается упорядочить бюджетное устройство внутри субъекта РФ. Имеется в виду ввести два уровня или типа муниципальных образований.
Разграничение расходных полномочий (прав и обязанностей) предусматривается по следующим позициям: определению уровня и структуры расходов, выделению средств и осуществлению финансирования тех или иных бюджетных услуг. Одновременно намечается сократить, затем и полностью ликвидировать «нефинансируемые мандаты».
Признано важным осуществить четкое и стабильное распределение налоговых полномочий и доходных источников. Взят ориентир на поэтапное сокращение регулирующих налогов с заменой их собственными налогами на каждом уровне. Разделение доходов между бюджетами разных уровней предложено устанавливать не ежегодными законами о бюджете, а Бюджетным кодексом РФ. Доходы местных бюджетов рекомендуется разделить на минимально гарантированные федеральным законодательством и «выравнивающие», дополнительно определяемые на региональном уровне.
Программа в качестве основных форм прямого перераспределения средств из федерального бюджета предусматривает формирование в его составе и распределение 5 следующих фондов: Фонда финансовой поддержки субъектов РФ — регионов, основное назначение которого - общее выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, где оно меньше минимально необходимого уровня; Фонда компенсаций — для возмещения регионам недостающих средств по реализации федеральных законов; Фонда софинансирования социальных расходов - для долевой поддержки приоритетных расходов бюджетов регионов; Фонда регионального развития — для поддержки инвестиционных проектов, реализуемых в субъектах РФ, Фонда реформирования региональных финансов - в целях поддержки проводимых на региональном уровне бюджетных реформ.
Для эффективного регулирования со стороны федерального центра управления региональными и местными финансами предусмотрено сформировать регуляторы трех типов - обязательные, рекомендуемые и инициативные (добровольные более высокие стандарты). Указано на необходимость разработки системы мониторинга кредитоспособ-
ности и качества управления региональными финансами. Большое внимание уделено в программе мерам, обеспечивающим соблюдение финансовой дисциплины, вплоть до введения в отношении регионов, не выполняющих своих обязательств перед населением, бюджетополучателями, кредиторами, режима внешнего финансового управления (это зафиксировано теперь в Бюджетном кодексе РФ), а также применения статусов высокодотационного региона или региона, находящегося в финансовом кризисе.
Многие положения программы уже реализуются. С принятием новой редакции Бюджетного кодекса РФ начинается наиболее важный этап ее реализации. При этом следует учесть, что целью реформирования межбюджетных отношений было и остается создание через налогово-бюджетное законодательство равных исходных условий на всей территории страны в предоставлении населению бюджетных услуг в объеме и качестве, не ниже обеспечивающих соблюдение конституционных гарантий и равных возможностей по сбалансированию региональными и местными органами власти минимально необходимых бюджетов (не лишая ответственности и заинтересованности их в обеспечении роста собственных доходов, экономном и эффективном расходовании бюджетных средств) для реализации возложенных на них полномочий.
В программе основное внимание сосредоточено на текущих нуждах дотационных бюджетов, т. е. на «текущем социальном выравнивании». Между тем не в меньшей мере важно «экономическое выравнивание», обеспечивающее решение задачи наращивания налогового потенциала на так называемых «отстающих территориях» и не только в них. В противном случае, финансовое выравнивание перерождается в механизм регресса и консервируется как самовоспроизводящаяся система, не имеющая экономической перспективы.
Немаловажным является обеспечение стабильности законодательно принимаемых правил (методов) межбюджетных отношений не менее 5 лет. Это, с одной стороны, будет способствовать повышению самостоятельности и инициативы органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а с другой — создаст лучшие возможности для объективной оценки действующего их механизма и предлагаемых его изменений на перспективу.
