CC BY
179
Бюджетная политика
МЕХАНИЗМЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
Т. В. Грицюк,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления
В федеративном государстве различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы. Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетовИначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций - устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем; с другой - на горизонтальное выравнивание, т.е. выравнивание уровня потребления и стоимости государственных услуг в различных регионах.
Сущность межбюджетного выравнивания
Межбюджетное выравнивание (перераспределение финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые вследствие исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.
Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федера-
1 Подпорина И.В. Механизмы бюджетного выравнивания / Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». - М.: РАКС, 2002. -модуль 7.
1 Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути его
преодоления // Российский экономический журнал, 2000, № 10.
ции; с другой, - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.
Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы, вообще оставались за рамками реформирования.
Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов РФ, что, по существу, означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень2.
На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти, но и следующие аспекты:
• проблему нефинансируемых федеральных мандатов;
• проблему структурной переориентации налоговой системы;
• проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов федерации. Представляется, что эти проблемы должны
решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетен-
ции каждого уровня бюджетной системы»3. В то же время наблюдается возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания, что, по сути, представляет собой разбалан-сировку бюджетной системы по горизонтали.
Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую централизацию бюджетно-налоговых полномочий4.
Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных «сверху» доходных источников5.
Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграци-онных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации6. Наряду с этим, реальные располагаемые доходы населения на фоне усиливающихся межрегиональных диспропорций продолжают оставаться на низком уровне7.
Конечные цели реформы межбюджетных отношений находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти8. Их можно рассматривать в системе критериев «экономическая эффективность - бюджетная ответствен-
3 Пронина Л.И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы, 2001, №5. с. 30 - 33.
4 Максимова И.С. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Финансы, 2001. № 10.
$ Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы, 2001, № 11, с. 14- 17.
4 Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002.
7 Годин A.M., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. - М.: ИТК «Дашков и Ко». - 2-е изд., 2002.
• Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. - М.: ИТК «Дашков и Ко», 2003, с. 543.
* Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, № 8, 2003, с. 8 - 11.
10 Годин A.M., Максимова И.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. - М.: «Дашков и Ко», 2003, с. 536.
ность - социальная справедливость - политическая консолидация». Применительно к межбюджетным отношениям это означает9:
• создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;
• управлять общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;
• достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.
Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой помощи должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.
Не следует забывать, что, несмотря на провозглашенные установки на ориентацию современной финансовой политики России на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего, по существу, одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, т.е. ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы10.
В итоге, структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгла-
дить его при помощи трансфертов, по существу, не принесли реальных результатов, а ошибки и просчеты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию.
Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна - такую же роль трансферты играют во многих странах как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством (табл. 1).
Таблица I
Доля доходов из собственных источников и доля межбюджетных трансфертов (включая налоговые) в расходах региональных бюджетов некоторых федеративных государств, %
• Трансферты выючают отчисления от федеральных налогов, распределяемых на долевой основе.
Показатели по России рассчитаны по данным Министерства финансов РФ.
К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:
1) в случае если бюджетная система несба-лансированна по вертикали: если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);
2) для выравнивания возможностей регионов в предоставлении жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);
3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты субвенции);
4) для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);
11 В официальной статистике Российской Федерации бюджетные ссуды относятся к источникам финансирования дефицита региональных бюджетов, однако непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд фактически является одним из инструментов предоставления регионам финансовой помощи (безвозвратной и безвозмездной).
5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.
Прежде чем мы рассмотрим каждую из этих причин более подробно, необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и литературе.
Методы бюджетного выравнивания
В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания, характеристика которых содержится в ст. 6 и 45 Бюджетного кодекса РФ:
• субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6);
• дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6);
• субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6);
• взаимные расчеты - операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, произошедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете (ст. 45);
• бюджетная ссуда11 - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6);
• трансферты (оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов).
Однако действующее бюджетное и налоговое законодательство (в том числе - Бюджетный кодекс РФ) запрещает органам исполнительной и законодательной власти любого уровня, органам местного самоуправления принимать законы или
Страны Собственные доходы в расходах регионов Трансферты* в расходах регионов
Австралия 61,86 38,14
Бразилия 77,72 22,28
Германия 81.46 18,54
Индия 60,1 39,9
Канада 85,65 14,35
Мексика 51,65 48,35
Нигерия 21,13 78,87
Россия 60,76 39,24
США 77,54 22,46
Швейцария 67,73 32,27
Южная Африка 3,83 96,17
решения, которые приводили бы к увеличению расходов или снижению доходов других уровней бюджетной системь! без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов. Таким образом, никаких взаимных расчетов не должно возникать, хотя в действующей бюджетной классификации эта форма расходов предусмотрена и используется. В частности, статья «Средства, передаваемые по взаимным расчетам» встречалась во всех федеральных законах о бюджете последних лет (именно в законах, а не в отчетах об исполнении бюджета, хотя такого не должно быть по определению), до 2002 г. включительно.
Бюджетный кодекс относит все виды дотаций, субвенций и субсидий к финансовой помощи. Такая классификация является не слишком удачной, поскольку не отвечает интуитивным представлениям о помощи. Например, передача средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов на исполнение делегированных им с федерального уровня полномочий вряд ли укладывается в общепринятое представление о помощи. То же можно сказать и о передаче в бюджеты субъектов Российской Федерации средств на осуществление части расходов в рамках федеральных целевых программ. Однако с неудачно выбранным термином можно было бы смириться, условившись под финансовой помощью понимать межбюджетные трансферты.
Вторая трудность с использованием термина финансовая помощь связана с тем, что правительство, являющееся получателем такой помощи, невольно воспринимается как слабое, нуждающееся не только в финансовой подпитке, но и во внешнем управлении. В частности, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, в отношении регионов и муниципалитетов, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета, предлагается применять меры финансовой санации,
в том числе - вводить временные ограничения на их налогово-бюджетные полномочия. Помимо высокодотационных регионов подобные меры планируется применять также к регионам и муниципалитетам, допускающим нарушения бюджетного законодательства. Таким образом, высокодотационные регионы фактически приравнены к регионам, проводящим безответственную финансовую политику, хотя, как будет показано далее, все основные виды трансфертов, передаваемых регионам из федерального бюджета (выравнивающие трансферты, субвенции на исполнение федеральных мандатов и др.), рассчитываются по формулам, специально построенным таким образом, чтобы учитывалась только объективная потребность регионов в финансовой помощи, а отрицательные последствия проводимой ими политики - включая накопление просроченных обязательств, предоставление льгот и пр. - во внимание не принимались'2.
В силу указанных двух обстоятельств мы будем, по возможности, избегать использования термина «финансовая помощь», заменяя его термином «межбюджетные трансферты» или ссылками на соответствующие виды межбюджетных трансфертов.
Структура финансовой помощи, предусмотренная разд. 21 расходной части федерального бюджета, представлена в табл. 2.
Средства, предусмотренные разд. 21 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год», по своему характеру решают следующие основные задачи:
• выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ в целях создания условий для обеспечения равных возможностей доступа граждан к социальным услугам;
• обеспечение реализации ряда федеральных законов, предусматривающих выплаты гражданам на реализацию расходных полномочий РФ во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;
• стимулирование органов исполнительной власти субъектов РФ к принятию мер по оздо-
Таблица 2
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы13
Наименование расходов 2002 2003 2004
% млрд руб. % млрд руб. % млрд руб.
Финансовая помощь бюджетам других уровней 100 265,4 100 294,5 100 272,67
В том числе:
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации 55,6 147,5 58,8 173,2
Фонд реформирования региональных финансов 0,4 1,2 0,4 1,3 12,52
Фонд компенсаций 15,3 40,7 16,0 47,0 22,2
Дотации и субвенции 11,7 31,1 10,2 30,5
Фонд софинансирования социальных расходов 7,0 18,7 1,7 5,0 30,0
Фонд регионального развития 6,6 17,5 8,4 24,4 25,072
Мероприятия в области регионального развития. Федеральная адресная инвестиционная программа 3,3 8,7 4,5 13,0 13,308
12 N. Lynn, A. Novikov A federal political in Russia: problem and prospects for refederalisation. - Publius, p. 22, 1999.
13 http://www. Budgetrf.ru/Publications/2004/Budgeting/Federal/Npd.
ровлению бюджетов субъектов Федерации и проведению экономических реформ. В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в Бюджетном кодексе РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в Кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 Кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся:
• трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления14 обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
• дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.
14 В ряде субъектов РФ установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (детские пособия и др.) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Очевидно, что трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов РФ, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса.
15 Голованова И.В., Барбашова Н.Е., Воронова О.В., Николаен-ко Е.И. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели, виды / Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». - М.: РАКС, 2002. - модуль 7.
14 Вообще говоря, компенсации следовало бы признать отдельным видом трансферта, как это сделано во многих странах. Если пользоваться международной терминологией, компенсации (полные или частичные) во многом аналогичны «зеркальным» трансфертам, которые представляют собой схему долевого участия в издержках. Например, в случае зеркального фанта на каждый доллар, израсходованный из регионального бюджета на определенные нужды, федеральное правительство берется добавить еще один доллар на те же нужды. Разница между компенсацией и зеркальным фантом заключается в том, что средства, полученные в порядке компенсации, могут быть израсходованы на любые нужды, поскольку они просто замещают ранее израсходованные регионом средства, и следовательно, в отношении них регион должен обладать теми же правами распоряжения, что и в отношении собственных средств, а зеркальные фанты - это, как правило, целевые трансферты.
Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать, во-пер-вых, «грансфертами населению», поскольку они предназначены именно для выплат населению; во-вторых, «ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий», поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; в-третьих, «ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов», поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов могут возрасти расходы; в-четвертых, поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии Кодекса Российской Федерации они могут считаться субвенциями или субсидиями в зависимости от того, предоставляются они на условиях долевого финансирования или нет.
Пользуясь этими определениями, приведенными в ст. 6 Кодекса, можно установить, к какому именно виду ассигнований - дотациям, субвенциям или субсидиям - относится каждый из перечисленных в ст. 69 межбюджетных трансфертов15:
• трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований бюджетам других уровней -это субвенции, поскольку предоставляются на определенные цели на безвозмездной и безвозвратной основе; если эти трансферты не покрывают всей потребности нижестоящего бюджета в финансировании обязательных выплат и заведомо предполагают участие бюджетополучателя в финансировании соответствующих расходов, то в этом случае они могут также именоваться субсидиями;
• ассигнования на осуществление переданных полномочий - это субвенции, поскольку носят целевой характер и, относясь к полномочиям другого уровня власти, не предполагают обязательного участия нижестоящего бюджета в долевом финансировании, хотя и не исключают его;
• ассигнования на компенсацию дополнительных расходов - если бы эти средства авансировались на покрытие дополнительных расходов, их следовало бы считать субвенциями, однако если они выделяются задним числом, после того как расходы из нижестоящего бюджета уже произведены, то классифицировать их достаточно трудно. Это субвенция, если считать, что данные средства замещают ранее израсходованные средства регионов (проводка задним числом), или дотация, если считать эти средства своего рода премией за ранее израсходованные средства. Однако в определении Кодекса дотация может быть потрачена на все, что угодно, кроме капитальных нужд16;
дотации, субвенции и субсидии - соответственно, дотации, субсидии и субвенции. Среди этих «прочих» дотаций, субвенций и субсидий отметим выравнивающие трансферты, выделяемые субъектам Федерации из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. Эти трансферты представляют собой дотации, так как они не имеют целевой привязки и предназначены, главным образом, на покрытие текущих расходов (хотя необходимость расходовать их только на текущие нужды при предоставлении трансферта не оговаривается в качестве условия). Средства, передаваемые из федерального бюджета в бюджеты субъектов на реализацию федеральных целевых программ, пред-
ставляют собой субвенции, поскольку они выделяются на определенные цели и условие долевого софинансирования соответствующих расходов со стороны субъектов Федерации, как правило, не оговаривается.
Дотации, субвенции, субсидии представляют собой безвозвратные и безвозмездные перечисления. Это означает, что при получении таких средств у правительства-реципиента не возникает долгового обязательства по отношению к правительству-донору - ни по возврату полученной суммы (поскольку эти перечисления безвозвратны), ни по выплате процентов (поскольку они безвозмездны). Распределение финансовой помощи для ЗАТО представлено в табл. З17.
Распределение дотаций и субвенций бюджетам закрытых административно-территориальных образований на 2004 г.
Таблица 3
Наименование субъекта Российской Федерации и ЗАТО Дотации Субвенции
на выплату пособий гражданам, имеющим детей на возмещение льгот, предусмотренных федеральным законнодательством на отселение на капитальные вложения на программы развития
Республика Башкорстан Межгорье 242 029 4 444 2 454 35 007 30 087 5 000
Алтайский край Сибирский 89 992 2 004 6 142 45 000 40 467 11 200
Красноярский край Солнечный Кедровый Железногорск Зеленогорск 71 217 44 964 790 920 112 111 788 799 13 258 4 335 2 174 1 533 32 172 11 235 15 026 10 680 20 410 87 206 196 823 156 077 14 134 3 156 4 300 11 000
Приморский край Фокино Большой камень 294 003 423 669 10 776 9314 21 333 41 569 20 743 4 186 43 579 40 939 6213 23 370
Амурская область Углегорск 85 860 1 273 1 530 3 800 58 635 1 600
Архангельская область Мирный Знаменск 1 444 818 140 585 4 500 5 260 5 929 3 111 90 135 45 166 88 303 49 610 30 972 19413
Владимирская область Радужный 207 161 2 868 9 571 4 800 180 075 29 350
Камчатская область Вилючинск 453 718 8 325 9 501 26 921 107 942 19 668
Кировская область Первомайский 34 207 1 147 984 15 052 41 867 5000
Московская область Краснознаменск Молодежный Восход 145 586 22 471 15 762 4400 496 290 12 703 1 377 740 4 278 6 270 322 147 55 360 24 540 37 891 4 000 2 252
Мурманская область Снежнегорск Скалистый Островной Заозсрск Полярный Североморс Видяево 303 848 200 344 368 491 260 235 310 246 605 537 153 994 5 475 3 000 1 050 2 650 2 925 10616 793 5 251 6 292 3 390 6 827 36 357 17 131 925 40 890 30 000 45 980 31 700 59 335 112 675 10 377 67 150 64 753 70318 83 545 53 710 292 643 36 130 8 420 21 482 13 170 23 600 13 205 17 500 12 300
Нижегородская область Саров 335 460 6 167 9 664 182 476 13 220
17 Данные приведены в соответствии с приложением 15 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2004 год».
Окончание табл. 3
Субвенции
Наименование субъекта Российской Федерации и ЗАТО Дотации на выплату пособий гражданам, имеющим детей на возмещение льгот, предусмотренных федеральным законнодательством на отселение на капитальные вложения на программы развития
Оренбургская область Комаровский 23 400 1675 1 811 20212 26 935 7000
Пензенская область
Заречный 599 665 9 000 15 524 5713 173 456 16 000
Пермская область Звездный 85 169 1 985 2 754 33 750 83 532 10 000
Саратовская область Светлый 48226 1 813 1 183 23 051 34417 14 000
Шиханы 89235 1 448 3 279 2 400 34 758 12 986
Свердловская область Уральский Свободный 4 002 63 367 451 3 446 461 1 200 8 551 26 580 589 24 838 10 000 10 000
Новоуральск Лесной 135 862 9 640 11 379 35 579 9017 1 794 67 942 117011 11 215 11 000
Тверская область Озерный 148417 1 500 2 475 66 900 60 173 5 000
Солнечный 51 333 382 102 630 21 063 5000
Томская область
Севсрск 611 618 16 136 34 166 630 267 710 10000
Челябинская область
Трехгорный Озсрск 140915 6 777 12 727 6 188 80 058 113 227 199 301 12 840,3 40 443
Снежинск 375 825 4 864 10 934 256 791 38 597
Локомотивный 49 834 1 658 843 10 535 49 765 11 200
Читинская область
Горный 7215 3 824 1 765 5 000 8415
ВСЕГО 8 291 311 195 658 457 234 863 767 39 347 15 591 097,3
Налоговые трансферты. По сути своей межбюджетными трансфертами являются также отчисления от федеральных или региональных налогов, закрепляемые за нижестоящими бюджетами18. Практика закрепления за региональными и местными бюджетами отчислений от федеральных «регулирующих» налогов в России широко распрост-
11 Ст. 133 Бюджетного кодекса РФ. Аналогичные по смыслу положения содержатся также в Налоговом кодексе РФ.
19 Регулирующие налоги - налоги, распределяемые между бюджетами разных уровней на долевой основе. Такое название эти налоги получили в свое время потому, что с их помощью федеральный центр регулировал бюджетную обеспеченность регионов, а регионы - местных властей. Регулировка заключалась в том, что за разными субъектами федерации ежегодно закреплялись разные нормативы отчислений от этих налогов, в зависимости от обеспеченности собственными доходами. В отношениях между федеральным центром и регионами практика установления дифференцированных и ежегодно пересматриваемых нормативов отчислений от федеральных налогов продержалась недолго (с начала до середины 1990-х гг.) и вскоре была заменена едиными нормативами отчислений для всех регионов. Тем не менее в отношениях между субъектами Федерации и органами местного самоуправления практика установления дифференцированных нормативов и ежегодного из пересмотра сохраняется до сих пор, так что термин «регулирующие налоги» еще не вполне себя изжил. В последнее время вместо регулирующих налогов все чаще говорят о «налогах, распределяемых на долевой основе».
ранена, однако в отличие от многих зарубежных стран передача соответствующих ресурсов другим бюджетам не признается трансфертом (финансовой помощью)19. Эти средства учитываются только как доходы нижестоящих бюджетов, минуя стадию учета в качестве доходов и расходов вышестоящего (федерального или регионального) бюджетов, что искусственно снижает объем межбюджетных потоков в стране и занижает реальную степень централизации доходов в Российской Федерации. Отказ от учета налоговых трансфертов следует признать серьезным недостатком действующей бюджетной классификации.
Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам посредством трансфертных платежей в определенной степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов - это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания. Было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты - это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.
Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей территории страны. Соответственно совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) и доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также «выравнивающую» и «стимулирующую»;
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);
5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их ос-
нове нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации;
6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами (муниципалитетами) законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации (муниципальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Вертикальная и горизонтальная несбалансированность бюджетов и бюджетное выравнивание
В широком смысле, вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что возможности каждого уровня власти по мобилизации доходов соответствуют его расходным потребностям. В частности, в федеративном государстве доходы федерального бюджета позволяют покрыть все потребности в финансировании расходов федерального правительства, а доходы субфедеральных органов власти - потребности в финансировании субфедеральных расходов. Заметим, что если под доходами - всю сумму доходов бюджетной системы за вычетом доходов федерального бюджета, а под расходами субфедеральных органов власти понимать всю сумму расходов консолидированного бюджета страны за вычетом расходов федерального правительства, то из наличия вертикальной сбалансированности бюджетной системы еще не следует сбалансированность каждого из субфедеральных (региональных, местных) бюджетов.
Чтобы обеспечить сбалансированность бюджетной системы, необходимо уметь ее измерять. Однако объективно измерить возможности по мобилизации доходов или расходные потребности каждого уровня бюджетной системы достаточно сложно, поскольку, если от разности между тем и другим зависит размер трансфертов, у получателей трансфертов (субфедеральных властей) будет возникать склонность к перерасходу средств и ослаблению усилий по мобилизации доходов. Вполне вероятно, что подобные тенденции могут проявиться и на государственном (федеральном) уровне у стран - получателей иностранной помощи или кредитов международных донорских организаций.
Методы объективного измерения доходных возможностей и расходных потребностей бюджетов существуют, однако они достаточно трудоемки и используются в основном на другом этапе бюджетного регулирования, а именно - на этапе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Цля измерения вертикальной сбалансированности (или, наоборот, вертикальной разбаланси-рованности) бюджетной системы используются обычно более простые показатели.
Например, по отчетным данным или данным, взятым из утвержденных бюджетов, можно рассчитать дефицит или профицит (финансовую позицию) каждого уровня бюджетной системы. Финансовая позиция определяется как разность между всеми доходами (налоговыми, неналоговыми и полученными трансфертами, но без учета источников финансирования дефицита) и всеми расходами, включая передачу межбюджетных трансфертов. При таком расчете дефицит может быть обнаружен на одном, двух или на всех уровнях бюджетной системы. Тот уровень, на котором будет обнаружен самый большой дефицит, по-видимому, недополучает доходов. При всей наглядности этого метода оценки вертикального дисбаланса доверять его результатам можно не всегда. Во-первых, за низким уровнем расходов может скрываться высокий уровень накопленных, но не исполненных обязательств. Это может стать серьезной проблемой в тех странах, где учет бюджетных расходов ведется по кассовому принципу, а не по начислению (к числу таких стран относится и Россия). Во-вторых, центральное (федеральное) правительство, как правило, обладает более широкими правами заимствования, в том числе и для покрытия текущих расходов, чем регионы или местные власти. В частности, если федеральное правительство привлекает международный кредит для своевременной выплаты пенсий, а субфедеральные власти, не имея доступа к кредитным ресурсам, задерживают выплату зарплаты работникам бюджетной сферы, то расчет по вышеприведенной схеме покажет дефицит федерального бюджета, но отсутствие дефицита у субфедеральных бюджетов. Кроме того, подобный расчет бу-
20 Степень обеспеченности населения личными доходами и степень обеспеченности территории, на которой они проживают, бюджетными доходами - это показатели, тесно коррелирующие между собой. Тем не менее можно привести немало примеров, когда территория беднее, чем ее жители, и наоборот. Например, бюджетная обеспеченность сельскохозяйственного Ставропольского края существенно ниже медианной, тогда как по уровню личных доходов населения этот край занимает медианное положение среди субъектов Российской Федерации. Пример противоположного рода -район Александровский Томской области. Это район нефтяников, работающих вахтенным способом, где сравнительно мало постоянного населения и где часть налога на недра отчисляется в местный бюджет.
цет иметь смысл только при предположении, что любой дефицит - это результат объективной нехватки средств, а не следствие перерасхода или безответственных решений.
Нередко для измерения степени вертикальной сбалансированности бюджетной системы используются индексы - доля межбюджетных трансфертов в общем объеме расходов субфедеральных бюджетов или доля расходов, покрываемая за счет собственных доходов субфедеральных бюджетов. По упоминавшейся уже причине методологически ни тот, ни другой индексы не дают вполне объективной картины: объем расходов зависит от объема доходов, поэтому чем больше трансфертов получают субфедеральные бюджеты, тем, вообще говоря, больше их расходы. Если вместо отчетных данных использовать объективно рассчитанные расходные потребности регионов, этот недостаток будет преодолен, но потеряется главное достоинство упомянутых двух показателей - их простота.
Горизонтальное выравнивание, т.е. выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, - это один из способов обеспечения равных или сопоставимых условий доступа всего населения страны к бюджетным услугам. Чрезмерная дифференциация территорий по уровню бюджетных доходов опасна тем, что может привести к социальному взрыву, поскольку именно в малообеспеченных регионах, как правило, особенно высока доля жителей, нуждающихся в социальной защите, которую не может им предоставить местная администрация20. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий.
Основные причины неравенства бюджетной обеспеченности территорий в рамках одного государства таковы:
• территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг;
• разная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг в регионах страны (электроэнергии, топлива, уровень зарплаты и т.д.);
• разная потребность в бюджетных услугах (разная длительность отопительного сезона, разная доля основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий - детей, ветеранов, лиц пожилого возраста и т.д. - в общей численности населения, разная протяженность дорог).
До определенной степени снизить неравенство бюджетной обеспеченности территорий можно за счет централизации в федеральный бюджет наиболее неравномерно распределенных источников доходов и закрепления за субфедеральными бюд-
жетами наиболее равномерно распределенных. Так, из основных налогов, используемых в Российской Федерации, наиболее неравномерно распределена база налога на недра, а наиболее равномерно - подоходный налог. Такая мера, как усиление в 2003 г. степени централизации налога на недра в доходах федерального бюджета Российской Федерации и передача на субфедеральный уровень налога на доходы физических лиц, позволила сократить неравенство бюджетной обеспеченности регионов, хотя не отменила потребности в выравнивающих трансфертах.
Другой способ снижения неравенства бюджетной обеспеченности территорий заключается в пересмотре границ административно-территориального деления, объединении в одних и тех же границах центров занятости и тяготеющих к ним населенных пунктов, оптимизация границ юрисдикции для выравнивания обеспеченности муниципалитетов объектами социальной инфраструктуры, ревизии существующего разграничения собственности на эти объекты. Такой подход может быть применен в России в основном внутри регионов. Он становится особенно актуальным в связи с проведением многими регионами России реформы местного самоуправления, предполагающей оптимизацию административно-территориального деления.
Наиболее распространенный способ выравнивания бюджетной обеспеченности территорий заключается в следующем. Для каждой территории по определенным правилам рассчитывается потребность в расходах21, прогнозируются ее доходные возможности, и размер необходимого трансферта определяется как разница между тем и другим. Фактически, это «уравниловка». Главным недостатком такого подхода является то, что он стимулирует получателей трансфертов снижать собственные усилия по мобилизации доходов и делает для них невыгодным экономить бюджетные ресурсы.
Чтобы преодолеть эти недостатки, необходимо объективно оценить доходный потенциал каждого региона, т.е. определить, сколько налогов может быть собрано в соответствующий субфедеральный бюджет с имеющейся на его территории налоговой базы при условии, что региональная администрация будет прилагать средние по стране усилия по мобилизации доходов в бюджетную систему. Кроме того, необходимо объективно оценить расходные потребности каждого региона в за-
21 Обычно для этого используются нормативы финансирования расходов или просто расходы прошлого периода пере-считываются на условия планируемого года.
22 Голованова И.В., Барбашова Н.Е., Воронова О.В., Николаем-ко Е.И. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели, виды. /Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». - М.: РАКС, 2002.- модуль 7.
висимости от численности и демографического состава жителей, потребностей особых категорий граждан (дети, пенсионеры, инвалиды), стоимости предоставления бюджетных услуг в соответствующем регионе. Трансферт, передаваемый каждому региону, не должен при этом покрывать всю разность между доходным потенциалом и расходными потребностями, чтобы не возникал эффект «уравниловки». Для обеспечения справедливого подхода ко всем регионам выравнивающий трансферт должен покрывать определенную, для всех регионов-получателей трансфертов одинаковую долю указанного разрыва в финансировании (например, 80 или 70%), но при этом при наличии сильной исходной дифференциации бюджетной обеспеченности по регионам самым бедным регионам должен быть обеспечен определенный, гарантированный государством минимальный уровень бюджетной обеспеченности.
Соблюдение всех вышеперечисленных требований делает расчет выравнивающих трансфертов достаточно трудоемким делом. При этом повышение точности расчетов существенно усиливает требования к качеству и количеству исходных данных.
Из стран с федеративным государственным устройством выравнивающие трансферты используют Канада, Австралия, Российская Федерация. Наиболее сложная система расчетов выравнивающих трансфертов используется в Австралии. Формула для их расчета учитывает множество факторов, влияющих на доходные возможности и расходные потребности штатов. Более простые формулы для расчетов используются в некоторых унитарных государствах (в Дании, Японии и Южной Корее). Основными исходными данными для расчета расходных потребностей провинций в этих странах являются численность населения, его плотность. а также протяженность дорожной сети. Поправка на различия в стоимостных факторов не делается22.
Выравнивание обеспеченности жителей бюджетными услугами, Прежде всего необходимо пояснить, в чем отличие этих трансфертов от выравнивающих. Выравнивающие трансферты направлены на то, чтобы создать для всех регионов финансовую возможность обеспечения всех жителей стандартными услугами стандартного качества. Однако создание таких условий еще не означает, что такие услуги реально будут предоставлены, поскольку у администрации регионов могут быть свои предпочтения или более насущные задачи. Многие страны предпочитают избегать подобной неопределенности и пользуются целевыми трансфертами, которые регионы-реципиенты обязаны израсходовать на заранее оговоренные цели.
Недостатком целевых трансфертов является то, что они ослабляют самостоятельность регионов реципиентов в принятии решений, в резуль-
тате чего теряются многие преимущества, связанные с децентрализацией, однако целевая привязка может быть оправданной, если речь идет о соблюдении важных для страны стандартов, применительно к которым преимущества единообразия перевешивают преимущества местной инициативы. В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов - законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и др.
Создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.
Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» - так сказано в Бюджетном кодексе РФ о субсидиях - целевых трансфертах, предоставляемых «на долевой основе» Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», Кодекс не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.
Условия получения зеркальных грантов обычно формулируются так: на каждый доллар (или другую денежную единицу), израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме зеркального фанта, должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи.
Например, зеркальные гранты часто выделяют на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта. Недостатком
таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные фанты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем просто проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования последнее может быть важнее строительства нового здания.
В России зеркальные гранты пока не используются, хотя ситуации, порождающие подобные «ложные стимулы», возникают достаточно часто.
Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального фанта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных фантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые зеркальные фанты получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России.
Прочие виды трансфертов. Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В Российской бюджетной практике подобные «компенсации» иногда проводятся в форме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсация расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т.д. В западной практике трансферты в виде компенсации гакже достаточно широко распространены.
И наконец, упомянем о такой не вписывающейся ни в одну классификацию категории межбюджетных трансфертов, как прощенные ссуды или списание безнадежной задолженности бюджетов других уровней.
Федеральные фонды, через которые предоставляются трансферты субъектам Российской Федерации
Финансовая помощь субъектам Российской Федерации включает 5 фондов (табл. 4).
Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР) создается и распределяется с целью выравнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровне. В среднесрочной ФФПР сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов
РФ по текущим расходам. При распределении средств ФФПР учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах РФ, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. Средства ФФПР (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.
Комбинированный метод распределения трансфертов, позволивший провести учет одновременно принципов экономической эффективности и социальной справедливости (рис. 1), впервые был применен в 2000 г. Компромиссный вариант был выработан за счет разделения ФФПР на 2 части, каждая из которых распределяется по своим критериям (первая — по принципу пропорционального выравнивания, а вторая — по принципу гарантиро-
Таблица 4
Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации
Характеристики Фонд финансовой поддержки субъектов РФ Фонд компенсаций Фонд софинансирования социальных расходов Фонд региональною развития Фонд реформирования региональных финансов
Цель Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам Финансирование федеральных законов (как правило, социальных пособий и льгот населению) Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере13 Поддержка развития региональной инфраструктуры Поддержка и стимулирование бюджетных реформ
Тип финансовой помощи Дотация (с выделением средств с особыми условиями перечисления и/или использования) Субвенция на финансирование федеральных законов Субсидия (долевая) на определенную функциональную статью расходов (отрасль) Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных проектов и программ Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов
Принцип распределения Формула на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов Формула на основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи (льгот) Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ) Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) Конкурс (программы реформ и их выполнение)
Условия предоставления Для высокодотационных регионов -кассовое обслуживание бюджетов Федеральным казначейством Целевое использование средств Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ Софинансиро-вание Выполнение программы реформ
Порядок перечисления (использования) Финансовым органам Гражданам и предприятиям (организациям) через территориальные органы Федерального казначейства Финансовым органам при подтверждении проведенных расходов на соответствующую статью Предприятиям (организациям) через органы Федерального казначейства Финансовым органам при подтверждении произведенных или включенных в бюджет расходов на проведение бюджетных реформ и оздоровление государственных финансов
Источник формирования фонда Займ МБРР
Статус Действует с 1994 г. Действует с 2001 г. Вводится с 2002 - 2003 гг. Создан в 2000 г., новый механизм с 2003 г. Создан в 2000 г., срок действия 2001 - 2004 гг.
Источник: «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», 2001.
ванного минимума). Эволюция методики расчета трансфертов приведена в табл. 5.
Фонд компенсаций - второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов, созданный в 2001 г., формируется и распределяется в целях обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов субъектов РФ расходов на реализацию социальных федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов РФ самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии).
Таблица 5
Анализ методик расчета трансфертов (1994 - 2004 гг.)21
Составляющая методики расчетов по ФФПР 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 -2004
Принцип формирования размера ФФПР (при утверждении бюджета) 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет 27% НДС, поступающего в федеральный бюджет 15% налоговых доходов, за исключением ввозных таможенных пошлин 14% налоговых доходов, за исключением таможенных платежей и доходов целевых бюджетных фондов 14% налоговых платежей, за исключением контролируемых ГТК России
Источник формирования ФФПР 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет 27% НДС, поступающего в федеральный бюджет 15% налоговых доходов, за исключением ввозных таможенных пошлин 14% налоговых доходов, за исключением таможенных платежей и доходов целевых бюджетных фондов 14% налоговых платежей, за исключением контролируемых ГТК России
Составные части ФФПР Нуждающиеся в поддержке и особо нуждающиеся в поддержке (без указания соотношения) 56,04% средств - нуждающимся в поддержке, 43,96% - особо нуждающимся в поддержке 65,79% средств - нуждающимся в поддержке, 34,21%-особо нуждающимся в поддержке Нет Две части с разными принципами распределения. Первая часть (обеспеченность ниже среднего) - 80%, вторая часть (высокодотационные) -20%
Оценка доходов региона Отчетные данные МНС России 1993 г. Отчетные данные МНС России 1994 г. с пересчетом на условия 1996 г. Отчетные данные МНС России 1995 г. с пересчетом на условия 1997 г. Отчетные данные МНС России 1996 г. с пересчетом на условия 1998 г. Отчетные данные МНС России 1997 г. с пересчетом на условия 1999 г. Отчетные данные МНС России 1998 г. с пересчетом на условия 2000 г. и поправкой на налоговый потенциал (ВРП) Индекс налогового потенциала на основе ВРП (ИНП)
" Источник: Христенко В.Б. Мсжбюджетныс отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М.: Дело, 2002.
Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». - М.: МАКС Пресс, 2001.
Рис. 1. Принцип выравнивания пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего значения, использовавшийся при распределения 80% ФФПР на 2000 г. (условный пример)
Формирование в составе федерального бюджета Фонда компенсаций означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Фонд компенсаций - новый элемент в системе финансовых взаимоотношений Центра и
Окончание табл. 5
Составляющая методики расчетов по ФФПР 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 -2004
Оценка расходных потребностей Отчетные данные о бюджетных расходах 1993 г. с пересчетом на условия текущего года Отчетные данные 1991 - 1994 гг. с пересчетом на условия 1996 г. Отчетные данные 1991-1995 гг. с пересчетом на условия 1997 г. Отчетные данные 1991- 1996 гг. с пересчетом на условия 1998 г. ИБР по отчетным данным о расходах 1997 г. по группам регионов ИБР по регионам на основе нормативов и коэффициентов удорожания
Группировка регионов Деление на экономические районы для расчета поправочного коэффициента (отношение среднего душевого расхода по бюджетам регионов, входящих в экономический район, к среднему душевому доходу всех регионов РФ 3 группы в зависимости от отдаленности от центральных районов страны, длительности отопительного сезона, ограниченности сроков завоза товаров Тс же 3 группы + экономические районы + горные районы Северного Кавказа Не применяется
Критерий распределения трансфертов 1) Доведение душевого дохода по бюджету региона до среднего по бюджетам всех регионов (с учетом поправочного коэффициента); 2) доведение доходов до текущих расходов - особо нуждающиеся в поддержке 1) Доведение душевого дохода по бюджету региона до среднего по бюджетам регионов группы; 2) доведение доходов до текущих расходов Доведение приведенных душевых доходов до минимально гарантированного уровня 1) Выравнивание приведенных душевых доходов (потенциала) относительно среднего уровня; 2) доведение приведенных душевых доходов до минимального гарантированного уровня
Форма исчисления В процентах (долях) ФФПР, пересчет в течение года размеров трансфертов Абсолютные суммы без пересчета
Целевая направленность трансфертов (экономическая структура) Нет Дотации (общее выравнивание), средства на северный завоз, компенсации энерготарифов, частично -пособия на детей Дотации (общее выравнивание), средства на северный завоз, дотации к энерготарифам
Компенсационные механизмы сдвигов в распределении трансфертов Неформализованные методы (согласование доходов и расходов, корректировка при рассмотрении объемов трансфертов в Государственной Думе) Формула (ограничение на рост/ падение доли в ФФПР на 35% от уровня 1998 г., компенсационные выплаты) Формула (доведение размера трансфертов до уровня 1999 г. с индексацией) Не предусмотрена
Порядок рассмотрения и утверждения методики и распределения трансфертов Разработка - Правительство РФ (Минфин России), рассмотрение и утверждение в Государственной Думе Разработка - Правительство РФ (Минфин России), рассмотрение в трехсторонней Рабочей группе (Правительство - Государственная Дума - Совет Федерации), утверждение Государственной Думой
бюджетов других уровней, направленный на частичное обеспечение единых государственных гарантий социальной защиты населения (в части этих законов) на территории России, которые предусмотрены федеральным законодательством. Создание Фонда компенсаций можно оценить как первые шаги Правительства РФ к более четкому распределению доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней и сокращению числа федеральных законов, не обеспеченных конкретными источниками финансирования. В 2001 г. Фонд компенсаций был включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета, хотя по своей сути
выступает как способ реализации полномочий Федерации в социальной сфере.
Распределение субвенций фонда проводится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).
К 2005 г. все обязательства перед гражданами, возложенные на региональные и местные бюджеты федеральными законами, должны полностью обеспечиваться за счет средств Фонда компенсаций. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальной защите населения,
установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, будут сокращены - с одновременным расширением прав субъектов Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в пределах выделенной из Фонда компенсаций субвенции.
По мере реализации реформы социальной защиты населения (замена льгот адресными пособиями, критерии нуждаемости) средства Фонда компенсаций будут предоставляться в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распределяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов. Порядок деятельности фонда компенсаций представлен в табл. 4.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) занимает промежуточное положение между ФФПР (выравнивание обеспеченности по «собственным» расходам регионов) и Фондом компенсаций (финансирование федеральных мандатов). Впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Порядок деятельности ФССР приведены в табл. 4.
Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджету субъекта РФ его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов, либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.
В 2002 г. предусмотрены дотации ФССР на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с повышением первого разряда ETC работникам организаций бюджетной сферы (далее -дотации на повышение ETC). Они предоставляются субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых после распределения ФФПР
24 Распределение дотаций на повышение ETC проводится в 2 этапа.
превышает среднероссийский уровень не более чем на 35%24.
Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации являются Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Оба они в 2000 - 2001 гг. имелись в составе федерального бюджета, однако реально пока не функционировали.
Фонд регионального развития. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития, который должен объединить средства, распыленные между многочисленными федеральными и региональными инвестиционными программами и предназначенные для финансирования социальной инфраструктуры, а также объектов производственной инфраструктуры, необходимых для реализации социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации. Его цель - предоставление (на конкурсной основе) инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры.
Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития являются:
• целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;
• софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ (обратно пропорционально уровню бюджетной обеспеченности);
• определение долгосрочных квот субъектов Федерации на основе формализованной методики и объективных критериев;
• соблюдение субъектами Федерации федеральных стандартов инвестиционного процесса. Распределение средств Фонда осуществляться по двум направлениям: социальному (объекты социальной инфраструктуры) и производственному (объекты производственной инфраструктуры).
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию социальной инфраструктуры направлено на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий.
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по производственному направлению идет на осуществление производственных инвестиций, учтенных в федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов и постановлениях Правительства Российской Федерации.
Соотношение между социальной и производственной частями Фонда устанавливается как равное, исходя из фактического соотношения долей
инвестиций в социальную инфраструктуру и производственную инфраструктуру за последние три года.
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию социальной инфраструктуры производится исходя из показателей фактической и нормативной обеспеченности регионов социальной инфраструктурой; оценки усредненной стоимости единицы учета в объеме капитальных вложений; индексов бюджетных расходов субъектов Федерации и их налогового потенциала.
В соответствии со сложившейся практикой объемов финансирования инвестиционных программ по развитию социальной и производственной инфраструктуры рациональное финансирование может быть реализовано только по отношению к тем субъектам Федерации, где недостающая потребность в объектах социальной инфраструктуры на 50% превышает среднюю по Российской Федерации.
Выделение средств на развитие социальной инфраструктуры регионов осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов Федерации, представляющих их в установленном Правительством Российской Федерации порядке, в пределах максимальной доли данного региона, устанавливаемой в соответствии с расчетами по специальной методике.
Правительство Российской Федерации рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществляться по социальному направлению. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы). Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов Федерации и других источников. Порядок деятельности Фонда регионального развития приведен в табл. 4.
Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта (программы) из бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования. В противном случае выделение средств из федерального бюджета запрещается. В случае, если заявки субъектов Федерации не исчерпывают их предельных долей, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.
Обязательным требованием к представляемым заявкам является соблюдение следующих приоритетов. В первую очередь в заявки включаются объекты и мероприятия, предусмотренные Федеральными законами, далее - указами Президента Российской Федерации и Президентскими программами, затем Федеральными целевыми программами, постановлениями Правительства Российской Федерации. Затем рассматриваются бюджет-
ные заявки по каждой программе, и расчет необходимых сумм производится на основании следующих критериев отбора: социальная значимость объекта; степень готовности объекта; срок ввода объекта; бюджетная эффективность.
Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию производственной инфраструктуры, предназначенной для выполнения социальных задач производится, исходя из нормативов и фактического потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства, показателей обеспеченности теплоэнергией, как совокупный показатель, характеризующий состояние производственной инфраструктуры, предназначенной для выполнения социальных задач; индексов бюджетных расходов субъектов Федерации и их налогового потенциала.
Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Фонд формируется в 2002 - 2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и/или средств федерального бюджета в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Федерации.
Средства данного Фонда (субсидии) ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Предельный объем ФРРФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в соответствии с установленным Соглашением о займе между Российской Федерацией и МБРР графиком предоставления средств Займа.
Отбор субъектов Федерации для предоставления субсидий ФРРФ производится на конкурсной основе в сроки и порядке, определяемые Минфином России.
Субсидии ФРРФ предоставляются субъектам Федерации, отобранным для получения субсидий, при условии:
• предоставления в Минфин России в установленные сроки и по установленной форме Отчета об исполнении Программы реформирования (или ее этапа) и Отчета об исполнении Плана использования субсидий ФРРФ;
• выполнения Программы реформирования (или ее этапа) в соответствии с методикой оценки Отчета об исполнении Программы реформирования;
• отсутствия дисквалификационных критериев, установленных методикой оценки Заявок;
• выполнения на момент окончания этапа реализации Программы реформирования требуемого количества минимальных стандартов ка-
чества управления региональными финансами, установленных методикой оценки Заявок;
• выполнения Плана использования субсидий ФРРФ (или его этапа) в соответствии с методикой оценки Отчета об исполнении Плана использования субсидий ФРРФ.
Расчет квот субъектов Федерации, отобранных для получения субсидий, проводится в следующем порядке:
• не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределяется поровну между субъектами Федерации, отобранными для получения субсидий;
• не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределяется между субъектами Федерации, отобранными для получения субсидий пропорционально численности постоянного населения на последнюю отчетную дату;
• не менее 40% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределяется между субъектами Федерации, отобранными для получения субсидий, пропорционально относительной оценке Заявок, рассчитанной по формуле «индивидуальная оценка конкретной Заявки» / «сумма оценок
Заявок субъектов Федерации, отобранных для получения субсидий ФРРФ». Пропорции между указанными частями средств ФРРФ для каждого конкурсного отбора устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с Соглашением о Займе и доводятся до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Субсидии ФРРФ перечисляются бюджетам субъектов Российской Федерации, отобранным для получения субсидий ФРРФ в соответствующем конкурсном отборе, двумя равными частями в течение двух финансовых лет. Порядок деятельности приведен в табл. 4.
Совершенствование системы механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должно осуществляться одновременно с реформой налоговой системы в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности, проведением структурных преобразований в экономике регионов и с реформой в социальной сфере. Только при таких условиях возможно сформировать реально действующую систему бюджетного федерализма в России.
(Окончание следует)
МОГЯКГПО-МРТАПП и комплексная переработка
1У11— г\) Ц вторичного сырья, содержащего
Телефоны: (095) 330-1983,330-6210,331-2666 Факс: (095) 331-4542, е-тай: mmetal@east.ru
© Металлы
Драгоценные
8
лет на рынке
Д
М
Максимальное извлечение Минимальные сроки Лучшие цены
Регистрационное удостоверение Центральной Государственной Инспекции Пробирного надзора № 22214 от 01 апреля 2002 г.
Мы принимаем на переработку и покупаем:
• устаревшую вычислительную технику,
• электронный и электротехнический лом, -отработанные катализаторы, промышленные отходы (шлаки, пыли, кеки и т.п.) содержащие драгоценные металлы,
■ лом и отходы ювелирного производства, соли и кислоты драгоценных металлов.
