CC BY
23
УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ
ФИНАНСАМИ
НОВЫЙ ЭТАП УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ
Г.И. ЛАЗАРЕВА,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой финансов и кредита Северо-Кавказского гуманитарно-технического института
(г. Ставрополь)
Формирование новой системы финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований является одной из приоритетных задач бюджетной политики Российской Федерации. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию в разделе «Совершенствование межбюджетных отношений» особо подчеркивается важность осуществления в 2005 г. работы по методологическому и нормативному обеспечению разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В связи с перечисленными задачами и особенностями современного этапа развития бюджетной реформы в Российской Федерации материал, представленный в данной статье, имеет практическое значение.
Кроме того, содержание статьи и ее выводы имеют особую актуальность в связи с тем, что Ставропольский край в числе первых переходит к двухуровневой системе организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, основная цель данной публикации состоит в анализе результативности проводимых в Ставропольском крае мероприятий по управлению региональными финансами, в том
числе по формированию современных межбюджетных отношений и оценке их соответствия задачам развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Реализация основной цели потребовала решения ряда задач, а именно:
обзор кратких итогов бюджетной реформы в части реформирования межбюджетных отношений в РФ;
изучение опыта реформирования региональных и муниципальных финансов в Ставропольском крае;
изучение передового опыта реализации муниципальной реформы в Ставропольском крае, являющемся одним из регионов, на практике которого будет изучаться процесс поэтапной реализации основных положений Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»;
характеристика нормативно-правовых и методических рекомендаций, разрабатываемых в Ставропольском крае для регулирования процесса развития межбюджетных отношений и финансовой поддержки муниципальных образований.
В ходе реформ на уровне Федерация — субъект Федерации достигнуты определенные результаты. Принятием Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулиро-
вания межбюджетных отношений» завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы межбюджетных отношений, принципы и основные элементы которой были определены Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. Значительная часть проблем реформирования региональных финансов в настоящее время относится к области отношений субъект Федерации — муниципальные образования. Отсутствие системного подхода к реформированию межбюджетных отношений на данном уровне явилось одним из основных препятствий успешной реализации Программы бюджетного федерализма в РФ, а также одного из ее важных элементов - всеобъемлющей реформы межбюджетных отношений.
В этот период в целях финансовой поддержки осуществления реформы в составе федерального бюджета был образован Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ), для финансирования которого предполагалось привлечение займа Международного банка реконструкции и развития. За счет субсидий ФРРФ в 2002-2004 гг. проводилась стимулирующая финансовая поддержка субъектов Федерации, осуществляющих системное реформирование собственных бюджетных систем. Начиная с 2001 г. на уровне Федерации было проведено три конкурса на право получения субсидий из фонда реформирования региональных финансов, при этом число отобранных участников измерялось пятью субъектами Федерации. Основными принципами функционирования ФРРФ как нового инструмента межбюджетных отношений являлись: инициативность субъекта Федерации, формализация проведения конкурса (объективность отбора), конкурсность, подотчетность, заинтересованность участников. С 2005 г. правопреемником ФРРФ стал Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, при этом в новом порядке Фонда предусмотрено расширение количества участников до восьми субъектов Федерации. С 2006 г. в число получателей средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов будут включены восемь муниципальных образований. Средства названного Фонда планируется, как и прежде, распределять на конкурсной основе. Рассмотренный механизм должен стать в будущем эффективным инструментом стимулирования региональных органов государственной власти кдеятельности по активизации процессов финансового оздоровления бюджетов, содействию
реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ в области управления региональными финансами. Средства Фонда будут направляться на реализацию программ реформирования региональных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.
В среднесрочной перспективе в качестве основного по объему, методологии и формированию исходных данных канала распределения финансовой помощи субъектам Федерации должен сохранить свое значение Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Общие подходы к распределению средств Фонда, содержащиеся в соответствующей методике, без принципиальных изменений действовали в 2001-2004 гг. При этом основная цель распределения средств ФФПР, состоящая в сокращении различий в уровне бюджетной обеспеченности, в целом достигалась. Накопленный опыт указал на необходимость и возможность совершенствования подходов к распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В связи с этим в октябре 2004 г. на заседании постоянно действующей при Минфине России рабочей группы по реформированию межбюджетных отношений были одобрены предложения, направленные на повышение результативности ФФПР, которые нашли отражение в соответствующей методике. Изменения при этом коснулись ряда основных ее положений: повышения оперативности данных, используемых для оценки налогового потенциала данных; полного отказа от использования сетевых показателей при расчете индекса бюджетных расходов и перехода на оценку дифференциации стоимости предоставляемых бюджетных услуг по экономической структуре расходов; применения полностью пропорционального метода подтягивания доходов территориальных бюджетов вместо полного выравнивания субъектов РФ путем распределения 20% средств ФФПР по ранее действовавшей методике и др. Изменился и порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, который в соответствии с новым бюджетным законодательством должен утверждаться Правительством РФ.
Содержание принципов формирования финансовых взаимоотношений различных уровней бюджета в РФ уточняется и дополняется в условиях реализации положений Федеральных законов от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и до-
полнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основные принципы формирования финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации и муниципальных образований на 2005 г. и среднесрочную перспективу проходят очередной этап разработки и совершенствования в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году». При этом учитываются основные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на 2005 г. и на период до 2007 г. Кроме того, в первом чтении принят Федеральный закон, утвердивший внесение изменений в законодательные акты Федерации в связи с принятием Федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-Ф3. В результате реализации поправок в законодательстве будет обеспечено существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, которые будут определяться региональными и муниципальными нормативными актами.
Рассмотрим основные этапы реформирования региональных и муниципальных финансов субъекта Федерации на примере Ставропольского края, оценим их эффективность и возможность использования накопленного в крае опыта в других регионах страны.
В целях обеспечения задач реального реформирования и управления региональными финансами, улучшения качества предоставляемых населению бюджетных услуг, а также повышения эффективности и результативности бюджетной системы в Ставропольском крае разработан ряд документов. Важное место среди них занимают Концепция реформирования региональных финансов в Ставропольском крае, которая утверждена распоряжением Правительства Ставропольского края от 14.01.2003 № 4-рп и Программа реформирования региональных финансов в Ставропольском крае на 2003-2004 гг., утвержденная постановлением Правительства Ставропольского края от 09.06.2003 № 101-п. В 2003 г. первый этап Программы реформирования региональных финансов в крае (далее — Программ) был выполнен на 97,5%. В бюджет Ставропольского края из средств займа
Международного банка реконструкции и развития поступило более 200 млн руб., из которых более половины направлено на погашение кредиторской задолженности по государственным пособиям гражданам, имеющим детей. В декабре 2004 г. ожидалось поступление очередного транша в размере 150 млн руб., средства которого планировалось направить на реализацию программных мероприятий и достижение целей реформирования системы управления региональными финансами.
Следует отметить, что при оценке экономической эффективности мероприятий Программы необходимо учитывать, что большинство из них не дает немедленного эффекта, а их реализация положительно влияет на качество управления финансами края. Результаты повышения качества управления бюджетным процессом, измеряемого прежде всего экономией бюджетных средств, могут быть оценены только в среднесрочной перспективе.
Основным мероприятием Программы реформирования региональных финансов явилось внедрение казначейской системы исполнения краевого бюджета, позволившей контролировать денежные потоки более 3 000 бюджетополучателей и все закупки, осуществляемые бюджетными организациями края. На втором этапе внедрения казначейской системы была начата реализация краевой целевой программы «Совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом на основе автоматизации казначейского исполнения бюджета Ставропольского края на 2003-2005 годы». В соответствии с графиком начался поэтапный процесс перевода муниципальных образований на казначейское исполнение бюджета. По состоянию на 1 января 2004 г. на казначейское исполнение бюджета было переведено 284 муниципальных образования из 290, существующих на территории Ставропольского края. Экономический эффект при этом был обусловлен повышением обоснованности и реалистичности планирования бюджетных расходов; высоким уровнем планирования расходов получателями при использовании бюджетных средств, благодаря технологии автоматизированной системы управления бюджетным процессом; оперативным маневрированием доступными финансовыми средствами за счет концентрации средств бюджета на едином счете; возможностью использования схем финансирования за счет временно свободных средств, без привлечения кредитов в кредитных организациях и др.
Важными мероприятиями явились разработка и принятие закона Ставропольского края от
05.08.2003 № 30-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае», на основании которого было произведено разграничение расходных полномочий между органами государственной власти края и органами местного самоуправления муниципальных образований. В этом документе были утверждены основные принципы установления нормативов отчислений от закрепленных за субъектами Федерации федеральных и региональных регулирующих доходов в местные бюджеты. Закон № 30-кз позволил вывести межбюджетные отношения в Ставропольском крае на качественно новый уровень. Им была принята Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края и расчета смет территориальных районных, государственных администраций Ставропольского края. Названная Методика применялась в 2004 г. для распределения дотаций из бюджета Ставропольского края и максимально использовала возможности действующего законодательства по созданию прозрачной и стабильной системы межбюджетных отношений в регионе. В ноябре 2004 г. была принята новая редакция закона Ставропольского края «О бюджетном процессе в Ставропольском крае», которая предусматривала введение единого краевого стандарта исполнения бюджета в Ставропольском крае.
Рассматриваемая Программа также предусматривала решение ряда проблем в области налоговой и долговой политики Ставропольского края. Реализация мероприятий в отношении налоговой базы была направлена на повышение собственных доходов бюджета Ставропольского края. Процесс наращивания собственной налоговой базы является длительным и достаточно инерционным, а ожидаемый эффект долгосрочным и растущим с течением времени. В крае принята Концепция по развитию налоговой базы, которая обеспечивает комплексность и системность мероприятий в данном направлении. Позитивное влияние на экономическую ситуацию в крае оказывает процесс разработки критериев предоставления налоговых льгот, направленный на создание равных и формальных условий для всех субъектов, действующих на его территории, и минимизацию действия субъективных условий при решении вопросов о предоставлении налоговых льгот. В области долговой политики одним из основных достижений явилось использование эффективной и прозрачной системы управления долгом, в том числе ла основе методики расчета реальной (приведенной) стоимости долга Ставропольского края с использованием несколь-
ких вариантов рыночной ставки процента. Это необходимо для осуществления постоянного мониторинга объема долга в зависимости от изменения макроэкономической ситуации. В качестве следующего важного момента можно рассматривать построение обоснованного сценарного прогноза источников погашения и обслуживания долга Ставропольского края, что обеспечит повышение эффективности системы планирования бюджетных показателей в этой области. В области расширения различных форм экономического сотрудничества с Правительством Ставропольского края важную роль будет играть присвоение Ставропольскому краю долгосрочного кредитного рейтинга «В» по международной шкале, прогноз «Стабильный».
Таким образом, краткий обзор опыта реформирования региональных финансов Ставропольского края по некоторым основным направлениям позволил сделать ряд выводов. Во-первых, в крае проделана большая работа, связанная с совершенствованием нормативно-правовой базы в области управления региональными финансами. Во-вто-рых, завершена работа по переводу всех главных распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей краевого и местных бюджетов на казначейскую систему исполнения бюджета. В-третьих, законодательно закреплена методика распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края и расчета расходов бюджета Ставропольского края, осуществляемых территориальными, районными государственными администрациями Ставропольского края. В-четвертых, приняты меры к проведению разумной налоговой и долговой политики, реструктуризирована кредиторская задолженность бюджетных учреждений.
Одной из важнейших задач в рамках реализации принятой Программы реформирования региональных финансов в Ставропольском крае является реформирование системы управления муниципальными финансами. Нормативно-правовым актом, регулирующим основные направления деятельности в этой области, является постановление Правительства Ставропольского края от 09.06.2003 № 102-п «О реформировании муниципальных финансов в Ставропольском крае».
В бюджете Ставропольского края на 2004 г. для оказания финансовой поддержки процессу реформирования муниципальных финансов был впервые создан Фонд реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае (ФРМФ) в сумме 10 млн руб. В 2005 г. на проведение реформ ме-
стных бюджетов запланировано направить еще 20 млн руб. Источниками образования ФРМФ являются средства бюджета Ставропольского края в объеме 4 млн руб. ежегодно и субсидии из Фонда реформирования региональных финансов. Главным распорядителем средств ФРМФ является Министерство финансов Ставропольского края, которое осуществляет общее руководство по работе с программами реформирования муниципальных финансов и выполняет координирующие функции.
Следующим этапом реформирования системы управления муниципальными финансами стала организация конкурса программ для муниципалитетов в соответствии с упомянутым постановлением Правительства Ставропольского края от 09.06.2003 № 102-п, которым утвержден ряд положений и методик. Основными из них являются: основные направления реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае; положение о Фонде реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае; положение о конкурсе программ реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае; порядок работы конкурсной комиссии по выделению субсидий из Фонда реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае; методические рекомендации по составлению программ реформирования муниципальных финансов для получения субсидий из Фонда реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае; методика оценки представленных муниципальными образованиями Ставропольского края программ реформирования муниципальных финансов для получения субсидий из ФРМФ Ставропольского края.
Доступ муниципальных образований к участию в конкурсе ограничен наличием ряда дисква-лификационных критериев, которые, прежде всего, связаны с наличием разного рода долговых обязательств и просроченной кредиторской задолженности. По итогам первого конкурса были определены пять муниципалитетов-победителей: Мине-раловодское территориальное муниципальное образование, муниципальные образования г. Буденновска, Водораздельного сельсовета Андроповско-го района, Летнеставочного сельсовета Туркменского района, Незлобненского сельсовета Георгиевского района. Порядок финансирования программ для этих муниципалитетов, которые посчитали возможными и необходимыми преобразования в бюджетной сфере, был организован следующим образом. В январе 2004 г. независимо от результа-
тов реализации запланированных мероприятий муниципалитеты-победители получили 4 млн руб. По результатам оценки отчетов о выполнении первого этапа программ, проводившейся осенью
2004 г., муниципалитеты получили 6 млн руб. Остальные средства муниципалитеты получат в октябре 2005 г. при условии успешного выполнения запланированных в соответствующих программах мероприятий. Удельный вес муниципалитетов, участвующих в реализации первого этапа реформы муниципальных финансов, был невелик. Он составил всего 1,7% от общего количества муниципальных образований Ставропольского края. Эти муниципалитеты следует считать «пилотными».
Очередной этап реформирования системы управления муниципальными финансами Ставропольского края намечен на конец 2004 — начало
2005 г., когда будут сформированы представительные органы власти муниципальных образований районного уровня. При этом конкурс программ реформирования муниципальных финансов для муниципалитетов будет организован на качественно новой основе. Муниципальные образования будут разделены на следующие группы:
- муниципальные образования городов краевого значения, к которым впоследствии присоединятся муниципальные районы; муниципальные образования поселенческого уровня.
Программы, представленные муниципальными образованиями для участия в конкурсе, будут оцениваться по двум критериям, которые широко используются при оценке региональных программ: повышение качества управления муниципальными финансами в результате реализации Программы;
обоснованность Программы (возможность ее реализации).
Расчет улучшения качества управления муниципальными финансами производится по отдельным мероприятиям в баллах по 100-балльной шкале раздельно по первому (1 июля 2004 г.) и второму (1 июля 2005 г.) этапам с учетом коэффициента весомости каждого мероприятия. Чем выше суммарная оценка, тем лучше состояние системы управления муниципальными финансами на соответствующую дату. Обоснованность представленной Программы на уровне муниципалитета в отличие от региональной программы оценивается не по 20 направлениям, а по четырем: Концепция Программы, обоснование конкретных мероприятий, финансовое обеспечение, управление Программой.
Степень детализации данного направления Программы оценивается коэффициентами от 1 — в случае полного и детального его представления — до О - при отсутствии данного направления Программы. Общая оценка обоснованности Программы определяется как сумма оценок всех направлений, деленная на общее количество направлений, т.е. на четыре. Максимальное значение коэффициента обоснованности Программы равняется 1. Полученный коэффициент обоснованности Программы используется для корректировки балльной оценки повышения качества управления региональными финансами. Итоги конкурса предполагается подводить ежеквартально, начиная с 1 октября 2004 г. по 1 октября 2005 г. Предусматривается поэтапное прогрессирующее изменение минимальных требований к участникам конкурса.
Муниципальные образования поселенческого уровня принимать участия в конкурсе не будут. В целях стимулирования муниципальных образований, достигших лучших результатов качества управления муниципальными финансами на поселенческом уровне, разрабатывается система оценки по 12 показателям. Основой для анализа будет являться отчет об исполнении консолидированного бюджета Ставропольского края в разрезе муниципальных образований. Это, например, такой показатель, как отношение объема долга муниципального образования к объему доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней, который должен быть меньше 1. К числу основных показателей также относятся следующие: исполнение бюджета муниципального образования по налоговым доходам в процентах от первоначально утвержденного значения налоговых доходов, которое должно быть не меньше 90%; отсутствие кредиторской задолженности по заработной плате и др.
Поданным экспертного опроса, организованного в апреле 2004 г. специалистами министерства финансов Ставропольского края, было установлено, что муниципальные образования поселенческого уровня не приняли участия в первом конкурсе в связи с необходимостью разработки объемного пакета документов и софинансирования мероприятий за счет собственных средств. В отношении муниципальных образований районного уровня и городов краевого значения выявилась противоположная тенденция: 71% из них подтвердили свою готовность к участию в конкурсе.
Изучение некоторых основных направлений совершенствования системы управления муници-
пальными финансами в Ставропольском крае позволило сформулировать ряд выводов и предложений. Во-первых, следует положительно оценить большой объем работы, выполненной Правительством и министерством финансов Ставропольского края по подготовке к реформированию муниципальных финансов края и развитию наметившихся положительных тенденций в этой сфере. Во-вторых, законодательно и практически создана база для оказания финансовой поддержки процесса реформирования муниципальных финансов в Ставропольском крае, предусмотрен порядок образования и распределения Фонда реформирования муниципальных финансов в крае. В-третьих, Ставропольский край демонстрирует большой положительный опыт в организации конкурсов программ реформирования муниципальных финансов. Их проведение вызвало широкий интерес среди муниципальных образований края, способствовало осознанию необходимости реформирования муниципальных финансов и развитию стимулов для территориальных, районных государственных администраций и городов краевого значения к участию в различных проектах, осуществляемых Министерством финансов Ставропольского края для повышения эффективности функционирования данного сектора региональных финансов.
Одним из ключевых вопросов развития региональных финансов является реализация новых положений административно-территориального и бюджетного законодательства, регламентирующих взаимоотношения между краевым и муниципальными бюджетами. Особое внимание при этом должно быть уделено проблемам разграничения доходных источников и расходных полномочий. Однако создание и совершенствование механизма оказания финансовой помощи, повышения маневренности бюджетных ресурсов невозможно без формирования соответствующих муниципальных образований. Рассмотрим, каким образом решаются перечисленные вопросы в Ставропольском крае.
В июле 2004 г. Государственной Думой края был принят закон № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края», который регулирует основные вопросы, связанные с созданием муниципальных районов и формированием представительных органов данных районов первого созыва. Осенью 2004 г. образуются представительные органы путем делегирования представителей органов местного самоуправления (двух депутатов и главы) на районный уровень. Таким образом, уже из-
бранные депутаты и главы поселенческого уровня формируют районные Советы в каждой территории, выбирают из своего числа главу муниципального района, принимают устав муниципального образования и по результатам проведения конкурса определяют главу администрации района. Порядок формирования советов муниципальных районов последующих созывов будет определяться уставами муниципальных районов. Вопросы наделения конкретных муниципальных образований статусом муниципального района, городского округа, поселения, установления их границ, разграничения полномочий между органами местного самоуправления, наделения отдельными государственными полномочиями и другие вопросы организации местного самоуправления в Ставропольском крае, отнесенные к компетенции субъектов Российской Федерации, подлежат регулированию другими законами Ставропольского края.
В целях экономии бюджетных средств и в связи с нецелесообразностью присутствия на одной и той же территории органов местного самоуправления и государственных органов для выполнения отдельных государственных полномочий Губернатор Ставропольского края в августе 2004 г. подписал постановление «Об упразднении территориальных районных государственных администраций Ставропольского края», которое предусматривало проведение всех необходимых в этом случае ликвидационных процедур до 1 января 2005 г. Ставропольский край — один из немногих субъектов Российской Федерации, где местное самоуправление организовано по поселенческому типу, практически на тех же правилах, которые установлены Федеральным законом № 131-ФЗ. Все это позволило Ставропольскому краю претендовать на роль «пилотного региона» в реализации муниципальной реформы.
В Ставропольском крае, как уже указывалось, существует 290 муниципальных образований, все они вне зависимости от состава территории и численности населения имеют муниципальную собственность и местные бюджеты. В научной литературе обсуждаются сценарии различных вариантов регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации, дается характеристика их основных преимуществ и проблем, требующих первоочередного решения. В рассматриваемом субъекте Федерации в течение 2004 г. практически созданы муниципальные образования двух типов, поэтому на территории Ставропольского края существует возможность полного введения обяза-
тельных и выборочного введения дополнительных элементов новой системы межбюжетных отношений начиная с 2005 г., т. е. на год раньше по сравнению с нормами, принятыми Федеральным законом № 131-Ф3. Таким образом, вариант перехода к новой системе межбюджетных отношений в Ставропольском крае можно характеризовать как «реформаторский». Этот вариант дает возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке в 2005 г. Однако он требует разработки и принятия большого числа нормативных актов. Действующее федеральное законодательство не содержит жестких требований к темпам перехода на новую систему межбюджетных отношений в субъектах РФ, оно оставляет право выбора стратегии переходного периода за регионами. Правительством Ставропольского края разрабатывается закон «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», в котором содержатся статьи о разграничении полномочий по осуществлению расходов между краевым и местными бюджетами. В законе будет определена норма, в соответствии с которой расходы бюджета осуществляются на основании реестров расходных обязательств Ставропольского края и реестров расходных обязательств муниципального образования поселения, муниципального района, городского округа. В целях дальнейшего развития местного самоуправления в Ставропольском крае распоряжением Правительства Ставропольского края от 30.04.2004 № 172-рп утвержден План мероприятий по реализации в Ставропольском крае Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3.
Итак, оценка опыта реформирования муниципального самоуправления в Ставропольском крае позволяет сделать вывод о том, что Правительству края удалось вывести регион в число передовых. Это, с одной стороны, объясняется наличием традиций и технологии формирования и исполнения смет на уровне местных бюджетов и особенностями организации местного самоуправления, близкой к требуемой в соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3. С другой стороны, администрация края на протяжении всего периода бюджетных реформ в Российской Федерации активно занималась развитием этих процессов по всем основным направлениям, в том числе в области реформы местного самоуправления.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. определила идеологию реформы бюджетной системы, но практические инструменты и методики,
позволяющие воплотить ее основные идеи в реальность, еще находятся в стадии наработки. Рассмотрим, каким образом осуществляется в Ставропольском крае нормативно-правовая и методическая деятельность по реализации основных положений реформы межбюджетных отношений.
Середина 2004 г. была ознаменована утверждением новой редакции Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края и расчета расходов бюджета Ставропольского края, осуществляемых территориальными, районными государственными администрациями Ставропольского края. Основным преимуществом данной Методики является расчет налогового потенциала территории (муниципального образования) и расчет компенсации потерь муниципальным образованиям в связи с переходом к новой Методике. Необходимость принятия Методики обусловлена особенностями функционирования бюджетной системы Ставропольского края, связанными с организацией местного самоуправления по поселенческому принципу. Неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы 290 муниципальных образований, привела к невозможности симметричного разграничения функций и полномочий по предоставлению бюджетных услуг между ними. Методика разработана с учетом Временных методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, одобренных постоянно действующей при Министерстве финансов РФ рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений.
Методика включает следующие этапы: оценка относительных различий в налоговом потенциале территорий и муниципальных образований Ставропольского края и в расходных потребностях территорий и муниципальных образований;
расчет объема финансовых средств, необходимых территориям для выравнивания их уровня бюджетной обеспеченности, стимулирования и компенсации возможных потерь в связи с переходом к данной Методике; расчет расходов краевого бюджета, осуществляемых районными администрациями, и объема финансовых средств, передаваемых муниципальным образованиям; расчет объема Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края;
расчет размера дотаций муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края.
Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта Федерации по созданию двух фондов - фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов ФФПР) или по подушевому принципу. Субъект Федерации должен также определить принципы формирования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений. Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета вводятся по усмотрению субъектов Федерации. Субъекты РФ наделены также широким кругом прав в области наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций, передачи местным бюджетам по единым нормативам части поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, и др.
Бюджетный кодекс РФ не содержит требований к форме законодательного регулирования данных вопросов. В целях обеспечения системности формирования новой системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные нормы в единый закон «О межбюджетных отношениях в субъекте Федерации» либо отразить их в соответствующих главах закона «Об основах бюджетной системы (бюджетного устройства и бюджетного процесса) в субъекте Федерации».
В Ставропольском крае регулирование взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований края, а также между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений по вопросам межбюджетных отношений осуществляется на основе закона «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» от 31.12.2004 № 117-кз. Его положения регламентируют межбюджетные отношения в части, касающейся установления нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет Став-
ропольского края (краевой бюджет) в местные бюджеты, предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в местные бюджеты, из местных бюджетов в краевой бюджет, а также из бюджетов муниципальных районов Ставропольского края в бюджеты поселений Ставропольского края. Основное содержание закона «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» изложено в 20 статьях, которые определяют правовую основу межбюджетных отношений в крае; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из краевого бюджета местным бюджетам. В соответствующих статьях данного закона установлены правила формирования следующих краевых фондов: финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), сбалансированности местных бюджетов, муниципального развития, софинанси-рования социальных расходов, реформирования муниципальных финансов, компенсаций. Существенное место в законе занимают вопросы перечисления субвенций из бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) в краевой бюджет, подушевые расчетные налоговые доходы которых в последнем отчетном году превышали определенный уровень. Этот уровень сравнивают с двойной суммой фактических налоговых доходов всех поселений, определенных с применением нормативов отчислений в бюджеты поселений, установленных в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в расчете на одного постоянного жителя Ставропольского края.
Законом «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» утверждены следующие методики: расчета прогноза доходов консолидированного бюджета Ставропольского края; расчета дотаций из краевого Фонда финансовой поддержки поселений; расчета дотаций из краевого Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
расчета дотаций из районных Фондов финансовой поддержки поселений; расчета субвенций из бюджетов поселений в краевой бюджет;
расчета субвенций из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в краевой бюджет.
Таким образом, в Ставропольском крае в 2004 г. были созданы нормативно-правовые и методические основы для формирования и исполнения бюджета 2005 г. с учетом требований Федераль-
ного закона от 06.10.2003 № 131-Ф3. В силу ограниченности объема публикации автору не представилось возможным дать исчерпывающую характеристику и провести качественный анализ методических положений и рекомендаций, подготовленных к практическому применению для развития и регулирования межбюджетных отношений в Ставропольском крае. Однако можно с уверенностью отметить тот факт, что названные методические рекомендации появились своевременно и отвечают задачам реформирования межбюджетных отношений в субъектах РФ.
Литература
1. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ.
2. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ.
3. Российская Федерация. Президент (В.В. Путин). Бюджетное послание Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2005 году»: Указ Президента РФ от 12 июля 2004 года.
4. Российская Федерация. Правительство Российской Федерации. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584.
5. Российская Федерация. Министерство финансов РФ. Основные принципы формирования взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу: Письмо от 7 июля 2004 года № 06-06-01.
6. Ставропольский край. Законы. О бюджете Ставропольского края на 2005 год: Закон от 31 декабря 2004 года № 126-кз.
7. Ставропольский край. Законы. О программе социально-экономического развития Ставропольского края на 2003-2007 годы: Закон от 12 марта 2004 года № 15-кз.
8. Ставропольский край. Законы. О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края: Закон от 22 июля 2004 года № 60-кз.
9. Ставропольский край. Законы. О бюджетном процессе в Ставропольском крае: Закон от 5 августа 2003 года № 30-кз.
10. Ставропольский край. Законы. О внесении изменений в Закон Ставропольского края « О бюджетном процессе в Ставропольском крае»: Закон от 30 июня 2004года № 52-кз.
11. Ставропольский край. Законы. О бюджетном процессе в Ставропольском крае: Закон от 12 ноября 2004 года № 94-кз.
12. Ставропольский край. Законы. О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае: Закон от 31 декабря 2004 года № 117-кз.
13. Ставропольский край. Правительство. Программа реформирования региональных финансов в Ставропольском крае: Постановление от 9 июня 2003 года № 101-п.
14. Ставропольский край. Правительство. Перспективный финансовый план Ставропольского края на 2004-2006 годы: Распоряжение от 30 июня 2003 года № 212-рп.
15. Ставропольский край. Правительство. План мероприятий по реализации в Ставропольском крае Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлений в Российской Федерации»: Распоряжение от 30 апреля 2004 года № 172-рп.
16. Ставропольский край. Правительство. Прогноз сводного финансового баланса Ставропольского края на 2004 год и на период до 2006 года: Распоряжение Правительства CK от 27 октября 2003 года № 418-рп.
17. Бирюков А.Г. К вопросу о назначении и результатах распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации/ А. Г. Бирюков //Финансы. 2004. № U.C. 8-12.
18. Гришанова O.A. Регулирующие доходы бюджетов субъектов Федерации и их статус в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации / O.A. Гришанова // Финансы и кредит. 2004. № 28. С. 31-37.
19. Грицюк Т.В. Налогово-бюджетная политика как инструмент макроэкономического регулирования / Т.В. Грицюк // Финансы и кредит. 2004. № 13. С. 42-53.
20. Дембицкий С.Г. Эффективная бюджетная система как важное условие формирования в России социального рыночного хозяйства / С.Г.
Дембицкий // Финансы и кредит. 2004. № 28. С.38-47.
21. Иванова О.Б. Механизмы реализации оценки качества управления территориальными финансами / О.Б. Иванова // Финансы и кредит. 2004. № 3. С. 2-6.
22. ИгонинаЛ.Л. Муниципальные финансы: Учебное пособие/Л. Л. Игонина. М.: Экономистъ, 2003. 330с.
23. Игудин А.Г. Использование совместных налогов для межбюджетного регулирования / А. Г. Игудин // Финансы. 2003. № 3. С. 17-20.
24. Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации / А.Г. Игудин // Финан-сы.-2004.-№ 7.-С.7-10.
25. Канкулова М.И. Развитие межбюджетных отношений в субъектах Федерации в условиях бюджетной реформы / М.И. Канкулова // Финансы и кредит. 2004. № 18. С.23-31.
26. Кудрин А.Л. Федеральный бюджет — 2004: новые экономические тенденции / А.Л. Кудрин // Финансы. 2004. № 1. С.3-8.
27. Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации / А.М. Лавров // Финансы. 2004. № 9. С. 3-8.
28. Лушин С.И. Об эффективности государственного бюджета /С.И. Лушин // Финансы. 2004. № 10.С. 12-16.
29. Матеюк В.И. О бюджетах муниципальных образований сельских и городских поселений / В.И. Матеюк// Финансы. 2004. № 6. С. 13-15.
30. Поляк Г. Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. М.: Вузовский учебник, 2003. 479 с.
31. Реформирование региональных и муниципальных финансов в Ставропольском крае: итоги и перспективы // http://www.mfsk.ru/ рпи'е^/геАэ rm.htm
32. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. Г.Н. Белоглазовой. М.: Юрайт - Издат, 2003. 575 с.
33. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.608 с.
34. Яшин С.И., Яшина Н.И. Управление бюджетами территорий в современных условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации / С.И. Яшин, Н.И. Яшина // Финансы и кредит. 2004. № 15. С.47-56.
