CC BY
58
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
УДК 336.15
А.А. Соколова
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
В последние годы в России были приложены серьезные усилия по модернизации методов управления общественными финансами. Вместе с тем в Российской Федерации современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Ключевые слова: Российская Федерация, бюджет, финансы, государственные услуги, трансфертный механизм.
Несмотря на своевременность принятых мер по стимулированию российской экономики, в том числе с помощью инструментов межбюджетных отношений, кризис выявил определенные проблемы рассматриваемой системы. Частичное дублирование и узкая направленность межбюджетных трансфертов не позволяет субнациональным властям в полной мере сосредоточить получаемые ресурсы на решении наиболее актуальных проблем социально-экономического развития территорий [3].
В период понижательной фазы экономического цикла в регионах обостряется потребность в финансировании по различным направлениям. В одних регионах это может быть здравоохранение (за счет сокращения взносов работодателей в систему обязательного медицинского страхования и увеличения потребности во взносах за неработающее население), в других регионах — борьба с безработицей или выделение средств на модернизацию инфраструктуры, так как рецессия — это благоприятное время для ее совершенствования. Очевидно, что негибкость узкоцелевых субсидий во время кризиса может привести к избыточному финансированию одних направлений при провалах по другим направлениям.
В то же время необходимо отметить, что к концу 2000-х годов система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной. В фе-
© Соколова А.А., 2013
64
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
деративных государствах с развитой экономикой существует два основных канала предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням власти: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и поддержание региональных расходов по приоритетным для всей Федерации направлениям на социально приемлемом уровне.
В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и доходной базы их бюджетов актуальной становится задача сбалансированного регионального развития и сокращения уровня дифференциации регионов, возрастает роль федерального центра в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов с целью выполнения обязательств государства по обеспечению предоставления на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Основным инструментом для достижения данной цели являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.
Доля чистых расходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (таблица 1) по отношению к ВВП снижается за 2009—2011 годы. Финансовая помощь бюджетам других уровней на протяжении ряда лет входит в пятерку самых крупных статей расходов федерального бюджета.
Анализ объема финансовой помощи по отношению к ВВП (таблица 2) показал, что ее доля в расходах федерального бюджета с каждым годом снижается: с 15,3% в 2009 году до 12,9% в 2011 году.
Таблица 1
Собственные расходы федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации и финансовая помощь в 2009—2011 годах, % к ВВП
Показатели Периоды Изменения 2011 г. к 2009 г., %
2009 г. 2010 г. 2011 г.
Чистые расходы федерального бюджета* 15,63 13,24 12,57 -3,06
Финансовая помощь бюджетам других уровней из федерального бюджета 9,26 9,16 7,45 -1,81
Чистые расходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации* 15,4 14,03 13,34 -2,06
Финансовая помощь из регионального бюджета 0,72 0,67 0,73 0,1
* Расходы за минусом финансовой помощи
65
Таблица 2
Анализ выделенной финансовой помощи федералвным бюджетом Российской Федерации территориям
Показатели Абсолютные величины, млрд рублей Изменение
2009 год 2010 год 2011 год 2010 год к 2009 году 2011 год к 2010 году
млрд руб. млрд руб. млрд руб. абсол ютное темп роста, в % абсолютное темп роста, в %
Межбюджетные трансферты, всего: 1 480,3 1 378,3 1 469,3 -102 93,11 90 986 106,6
в % к ВВП 3,79 3,07 2,7 -0,72 -0,37
в % к общим расходам федерального бюджета 15,3 13,6 12,9 -1,7 -0,7
— дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципалвных образований 578,3 522,7 563,5 -55,5 90,39 40 814,7 107,8
в % к ВВП 1,48 1,16 1,03 -0,32 -0,13
в % к общей сумме трансфертов 39,1 37,9 38,4 -1,2 0,5
— субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципалвных образований (межбюджетные субсидии) 529,9 411,4 508,3 -118,6 77,63 96 893 123,6
в % к ВВП 1,36 0,92 0,93 -0,44 0,01
в % к общей сумме трансфертов 35,8 29,8 34,6 -6 4,8
— субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципалвных образований 284,4 378,6 337,5 94,2 133,12 -41 184,9 89,1
в % к ВВП 0,73 0,84 0,62 0,11 -0,22
в % к общей сумме трансфертов 19,2 27,5 22,9 8,3 -4,6
— иные межбюджетные трансферты 87,6 65,6 60 -22 74,85 -5 536,8 91,6
в % к ВВП 0,23 0,15 0,11 -0,08 -0,04
в % к общей сумме трансфертов 5,9 4,8 4,1 -1,1 -0,7
&
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
Проанализировав структуру и динамику финансовой помощи из федерального бюджета, можно сделать вывод о том, что наибольший удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов занимают дотации, то есть нецелевые формы поддержки региональных бюджетов: в 2009 году — 39,1%, в 2010 году — 37,9, в 2011 году — 38,4%. Наблюдается снижение объема дотаций в объеме межбюджетных трансфертов в 2010 году на 6,89%, а в 2011 году по отношению к 2009 году на 0,99%.
Следует отметить, что в 21 регионе в 2010 году доля указанных дотаций в объеме собственных доходов превысила 20%. Так, в Республике Адыгея они составили 30,3%, в Республике Алтай — 50,2%, в Республике Бурятия — 32,9%, в Республике Дагестан — 52%, в Республике Тыва — 63,5%, в Камчатском крае — 51,2%, в Ивановской области — 26,2%.
Увеличение дотаций позволило сократить дифференциацию доходов 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченных субъектов Российской Федерации с 9 раз в 2009 году до 2,4 раза в 2010 году.
С другой стороны, наблюдается увеличение объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации.
Так, в 2009 году удельный вес субвенций в общем объеме межбюджетных трансфертов был равен 19,2%, в 2010 году этот показатель возрос на 8,3 процентных пункта. В 2009 году невысокий уровень софинансирования сложился в результате снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, а также низкого уровня инвестиционной активности частных предприятий.
Снижение объема финансирования также наблюдается и по статье «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации». В 2010 году субсидий выделено меньше на 118 574,1 млн рублей, или на 23,37%, чем в 2009 году.
В 2011 году этот показатель был выше, чем в 2010 году, на 96 893 млн рублей, или на 6,6%, но на 23,6% ниже уровня 2009 года.
Нами было выявлено, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности являются основным направлением поддержки территориальных бюджетов.
Для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), который стал основным каналом финансовой помощи.
Таблица 3
Динамика Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
Показатели Периоды
2009 год 2010 год 2011 год
Объем фонда, млн рублей 373 995,7 396 995,7 396 995,7
Темп роста, % базисный 100,00 106,1 106,1
67
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
Окончание табл.
Показатели Периоды
2009 год 2010 год 2011 год
Доля ФФПР, %
— в финансовой помощи бюджетам Рос-
сийской Федерации 23,1 28,4 24,1
— в расходах федерального бюджета 10,4 9,6 9,8
Число регионов, получающих средства 70 70 69
Фонда
Количество субъектов Российской Федерации, получивших дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2010 году по сравнению с 2009 годом не изменилось и составило 70, или 84,3%, общего числа регионов. В 2011 году количество субъектов сократилось до 69.
Трансферты Северо-Кавказскому федеральному округу из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации преобладают в бюджетном выравнивании. В утвержденном федеральном бюджете на 2009 год на субъекты Российской Федерации в составе СевероКавказского федерального округа приходилось 19% всех трансфертов при доле в составе населения Российской Федерации 6,3%. На душу населения Северо-Кавказского федерального округа уровень дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета в 3 раза выше, чем в целом по России.
Следует отметить, что Фонд финансовой поддержки регионов не выполняет в полной мере функцию выравнивания бюджетной обеспеченности. Во-первых, это связано с его недостаточным объемом. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2011—2013 годы сохраняется на уровне 2010 года и составляет 396 995,7 млн рублей ежегодно. Очевидно, что такого общего объема указанных дотаций недостаточно для снижения уровня дифференциации бюджетной обеспеченности регионов и обеспечения гарантий субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств. Во-вторых, много нареканий вызывает методика распределения средств фонда. Неоднократно отмечалось, что эта методика излишне формализована и не отражает реальных возможностей регионов по мобилизации налогооблагаемых ресурсов, основывается в основном на показателях прошлых лет и недостаточно учитывает происходящие изменения в экономике и социальной сфере, а также повышенные бюджетные расходы, вызванные северными специфическими факторами территорий.
Если рассматривать регионы Северо-Кавказского федерального округа, то по бюджетной обеспеченности доходами без финансовой помощи на душу населения (таблица 4) Ставропольский край оказывается на первом месте, но сильно отличается от среднероссийского уровня — на 22 250 тыс. рублей.
68
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
Таблица 4
Бюджетная обеспеченность на душу населения средствами регионального бюджета в субъектах Северо-Кавказского федерального округа в 2011 году.
Субъекты СКФО Бюджетная обеспеченность на душу населения по
доходам без финансовой помощи совокупным доходам расходам
тыс. рублей место тыс. рублей место тыс. рублей место
Республика Дагестан 6 346,4 7 24 368,1 7 25 617,4 7
Республика Ингушетия 6 650,8 6 41 113,5 2 39 553,3 2
Кабардино-Балкарская Республика 11 880,1 2 28 950,1 5 29 207,9 6
Карачаево-Черкесская Республика 11 477,9 4 31 753,8 3 33 581,6 3
Республика Северная Осетия — Алания 11 534,8 3 28 010,7 6 29 940,5 5
Чеченская Республика 7 951,6 5 60 604,6 1 62 044,3 1
Ставропольский край 18 471,7 1 29 828,6 4 30 136,4 4
Итого по Российской Федерации 40 721,7 53 412,2 53 657,7
С годами этот разрыв растет. После горизонтального выравнивания Ставропольский край оказывается на четвертом месте. В Чеченской Республике доходы без финансовой помощи на душу населения составили 7951,6 рублей, а после выравнивания — уже 60 604,6 рублей.
Далее рассмотрим уровень бюджетной обеспеченности, рассчитанный согласно методике распределения дотаций из ФФПР федерального округа с учетом индекса бюджетных расходов. Оценка бюджетной обеспеченности регионов до и после распределения ФФПР представлена в таблице 5.
Рассматривая уровень бюджетной обеспеченности региона с учетом индекса бюджетных расходов до выравнивания, можно констатировать тот факт, что разрыв между минимальным и максимальным уровнем бюджетной обеспеченности с годами сокращается. Так, в 2009 году разница составляла 5,04 раза, в 2010 году — 4,65 раза, в 2011 году — 4,4 раза.
После распределения выравнивающих трансфертов из федерального бюджета степень неравенства регионов относительно сокращается.
69
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
Таблица 5
Оценка степени бюджетной обеспеченности субъектов Северо-Кавказского федерального округа
Субъекты СКФО Уровень бюджетной обеспеченности в результате распределения ФФПР
2009 год 2010 год 2011 год
до после до после до после
Республика Дагестан 0,181 0,588 0,217 0,645 0,243 0,645
Республика Ингушетия 0,101 0,577 0,120 0,633 0,129 0,631
Кабардино-Балкарская Республика 0,292 0,602 0,390 0,665 0,421 0,666
Карачаево-Черкесская Республика 0,253 0,597 0,310 0,656 0,339 0,656
Республика Северная Осетия — Алания 0,402 0,617 0,395 0,665 0,363 0,659
Чеченская Республика 0,101 0,577 0,211 0,644 0,263 0,647
Ставропольский край 0,509 0,631 0,558 0,684 0,568 0,683
Величина разрыва наиболее обеспеченного региона и наименее обеспеченного 5,04 1,09 4,65 1,08 4,4 1,08
В среднем по России 1 1 1
Выделяемые средства из Фонда финансовой поддержки регионов позволяют существенно сократить разницу между минимальными и максимальными значениями душевых бюджетных доходов регионов. С другой стороны, данный вид финансовой помощи не стимулирует регионы к экономическому росту, а только развивает иждивенческие настроения. Получается, что для получения данной дотации регионы «должны доказать свою бедность». То есть чем ниже темпы роста экономики региона, тем большую финансовую поддержку ему оказывает федеральный бюджет. А регионы, наращивающие свой налоговый потенциал, в результате получают сокращение финансовой помощи, что сводит на нет все их усилия.
Значимый интерес представляют также особенности выделения средств региону из федерального бюджета на финансирование передаваемых государственных полномочий через фонды компенсаций, что в определенной степени характеризует особенности федеральной политики в части передачи отдельных государственных полномочий на региональный уровень.
Подводя итог всему вышеописанному, важно подчеркнуть, что на фоне значительного падения налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, а также существенного ухудшения условий заимствований
70
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
(прежде всего, роста ставок) роль федеральной помощи заметно возросла. Трансферты и бюджетные кредиты из федерального бюджета стали своего рода «подушкой безопасности», благодаря которой регионы смогли более мягко пройти пик экономического кризиса.
Число регионов — получателей финансовой помощи из федерального бюджета не уменьшается (около 70 субъектов Федерации ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР). Это еще одно свидетельство того, что сглаживания дисбаланса бюджетной системы с помощью трансфертного механизма не происходит, а его действие в лучшем случае консервирует возникший дисбаланс, в худшем — усугубляет его.
Расходные обязательства, возложенные на субфедеральные бюджеты, ежегодно растут, а влиять на законодательную составляющую расходных полномочий региональная власть может лишь в половине случаев.
В Российской Федерации в соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на период до 2013 года» (принятым в конце 2010 года) насчитывалось более 150 различных трансфертов (5 видов дотаций, 105 субсидий, 23 субвенции и 18 иных межбюджетных трансфертов). Учитывая, что большинство малых по объему трансфертов носит целевой характер (субвенции и субсидии), логично предположить, что издержки на администрирование подобных трансфертов (проверка целевого использования и т.п.) могут оказаться существенно больше получаемых выгод. В результате крайне важно провести тщательный анализ существующей системы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами с точки зрения ее эффективности. По итогам подобного анализа возможно принятие решений о передаче каких-то полномочий полностью региональному или муниципальному уровню власти, а ряд расходных обязательств, возможно, потребуется передать обратно на федеральный бюджет. При реформировании системы целевых трансфертов и распределения полномочий по уровням власти можно использовать зарубежный опыт функционирования блочных трансфертов, выделяемых на целые отрасли (или даже группы отраслей).
Можно выделить следующие основные преимущества консолидированных субсидий. Во-первых, консолидированные субсидии позволяют в значительной степени учесть региональные различия в предпочтениях потребителей общественных благ. Система узкоцелевых субсидий исходит из унифицированного состава региональных благ и способов их предоставления, являясь компромиссом в предпочтениях населения в целом по стране [2].
Во-вторых, консолидированные субсидии способствуют внедрению региональными властями принципов бюджетирования по результатам, тогда как предоставление узкоцелевых субсидий в достаточной степени не создает стимулов к поиску путей оптимизации расходов. В результате использование узкоцелевых субсидий подвержено механистическому освоению средств со стороны регионов. Децентрализация полномочий по использо-
71
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
ванию субсидий формирует обширные условия для увеличения разнообразия подходов к предоставлению населению одного и того же блага и его реализации с учетом социально-экономических, демографических, территориальных и иных факторов. Данный аспект имеет особое значение в таких сферах деятельности, как здравоохранение и образование, в которых осуществляется оперативное распространение научных знаний и необходимо регулярное приведение моделей предоставления соответствующих бюджетных услуг в соответствие с изменившимися условиями.
В-третьих, снижаются издержки по администрированию многочисленных узкоцелевых субсидий, а также риски принятия неоптимальных решений по механизму реализации таких субсидий предоставляющими их органами публичной власти.
При распределении консолидированной субсидии на основании единой формулы возможно рассмотреть три варианта: подушевое распределение, подушевое распределение с учетом индекса бюджетных расходов, подушевое распределение с учетом бюджетной обеспеченности регионов. Зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности распределения консолидированных субсидий по подушевому принципу, так как данные трансферты фактически выравнивают вертикальный бюджетный дисбаланс, стимулируя регионы конкурировать за привлечение на свою территорию экономических ресурсов. В Российской Федерации при значительных региональных различиях в стоимости оказания бюджетных услуг и в налоговом потенциале регионов, скорее всего, на начальном этапе функционирования данного трансферта целесообразно учитывать бюджетную обеспеченность регионов.
В случае создания нескольких межотраслевых консолидированных субсидий они вполне смогут играть роль механизма выравнивания вертикального бюджетного дисбаланса.
В ряде работ, посвященных повышению эффективности межбюджетных отношений в России, указывается на необходимость замены значительной части субсидий так называемыми блочными трансфертами. Например, Назаров В.С. в своей работе предлагает заменить большую часть субсидий и расходов на финансирование национальных проектов единым трансфертом, направленным на финансирование национальных приоритетов, с нежесткими условиями расходования получаемых средств [2]. В работе Ерошкиной Л.А. предлагается рассмотреть вариант объединения отдельных субсидий по отраслевой направленности с определением общих условий расходования предоставляемых средств [1].
Блочный трансферт — это консолидированная субсидия на финансирование конкретной отрасли, которая не имеет жестких условий расходования получаемых средств. Суть блочного трансферта заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом федераль-
72
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
ный уровень власти может устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Региональный уровень власти может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию. Федеральным уровнем власти должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.
Идея блочных трансфертов нашла свое отражение и в Концепции межбюджетных отношений. Вместе с тем ни в концептуальных документах Правительства Российской Федерации, ни в теоретических работах не содержится исчерпывающее описание дизайна блочных трансфертов. В этой связи представляется актуальным рассмотреть все их возможные варианты.
Для этого предлагается классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам:
— отраслевой или межотраслевой характер;
— наличие либо отсутствие требования о софинансировании со стороны субъекта Федерации;
— наличие либо отсутствие установленного перечня направлений финансирования в рамках одной отрасли.
Исходя из различных сочетаний данных трех признаков, можно выделить восемь типов блочных трансфертов:
1) отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета;
2) отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений финансирования в рамках данной отрасли без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета;
3) отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета;
4) отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений финансирования в рамках данной отрасли и без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета (данный вариант применения блочных трансфертов используется в настоящее время в Канаде для софинансирования расходов на медицину). Отраслевой блочный трансферт без установленного перечня направлений финансирования используется, когда четкие общенациональные приоритеты отсутствуют и направления расходования средств и их пропорции в рамках отрасли регионы определяют самостоятельно. При этом потребуется достаточно четкое формулирование требований к эффективности использования выделяемых из федерального бюджета ресурсов, а Федерация может прибегнуть к аудиту
73
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
эффективности использования рассматриваемого трансферта. Применение данной схемы финансирования возможно при высокой степени политической децентрализации общества и отсутствии патерналистских настроений у федерального центра и иждивенческих — у регионов [3];
5) межотраслевой блочный грант при установленном перечне направлений финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета (такой вариант блочного трансферта используется в настоящее время на субфедеральном уровне при реализации приоритетных краевых проектов в Пермском крае);
6) межотраслевой блочный грант при установленном перечне направлений финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета;
7) межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета;
8) межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.
Обобщая представленную классификацию, можно сделать вывод о том, что блочные трансферты могут выделяться как на основе софинансирования из региональных (местных) бюджетов, так и без условия софинансирования. В случае софинансирования могут достигаться следующие цели:
— возрастают расходы на определенные отрасли или на определенные направления в рамках выбранных отраслей. При этом у региональных властей отсутствует возможность заместить свои расходы по данным направлениям, финансируемыем из собственных доходов, блочными трансфертами из федерального бюджета;
— обеспечивается определенная гарантия того, что региональные власти с помощью блочного трансферта действительно реализуют свои приоритеты, а не только максимизируют объем бюджета, так как региональные власти выделяют на софинансирование выбранных направлений средства из собственных доходов.
В случае, когда трансферт предоставляется на подушевой основе с/без учета бюджетной обеспеченности и без условия софинансирования, Федерация более эффективно осуществляет вертикальное выравнивание и создает стимулы для регионов привлекать население на свою территорию [3].
Следующим важным моментом является степень децентрализации. В связи с образованием блочного трансферта степень децентрализации управленческих решений в рамках блочных трансфертов выражается в двух аспектах:
— моноотраслевом или межотраслевом характере предоставляемых средств;
— при наличии или отсутствии дополнительных условий по расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей.
74
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
Межотраслевой подход предпочтительней при доминировании территориального подхода к управлению, моноотраслевой — при доминировании отраслевого подхода к управлению. Наличие или отсутствие дополнительных условий к расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей напрямую зависит от степени развития Федерации и демократических процессов в регионах и муниципалитетах. При развитом децентрализованном федеративном устройстве, отлаженной системе демократических процедур и развитии гражданского общества дополнительные условия к расходованию средств блочного трансферта в рамках выбранной отрасли или группы отраслей становятся излишними. При недостаточной развитости данных институтов необходим контроль со стороны федерального центра за направлениями использования средств блочного трансферта (консолидированной субсидии) или за эффективностью их использования. В этом случае может понадобиться отдельное оформление процедур контроля за выделяемыми средствами. При этом можно предусмотреть механизм уменьшения объема субсидии региону, который нарушает установленные правила использования бюджетных средств.
В итоге первичное упорядочивание системы субсидий должно привести к тому, что должны остаться только те субсидии, которые направлены на осуществление капитальных расходов и/или проведение институциональных реформ. Остальные субсидии целесообразно отменить с соответствующим увеличением объема фонда финансовой поддержки регионов.
В условиях Российской Федерации, характеризующихся значительными различиями как в стоимости оказания услуг населению, так и в налоговом потенциале субъектов, на начальном этапе внедрения подобного трансферта важно учитывать именно бюджетную обеспеченность регионов: уровень софинансирования должен быть в обратной зависимости от бюджетной обеспеченности [2]. Однако необходимо подчеркнуть, что блочные трансферты (какой является консолидированная субсидия) выравнивают вертикальный бюджетный дисбаланс: регионам компенсируются расходы, связанные с реализацией национальных приоритетов, которые характерны для всех регионов России. В этой связи компромиссным вариантом является распределение консолидированной субсидии с учетом бюджетной обеспеченности регионов. Вместе с тем прогрессивность выравнивания в подобном механизме следует сделать заметно более низкой, чем при выделении дотаций на выравнивание из Федерального фонда поддержки регионов.
Основой совершенствования механизма предоставления межбюджетных субсидий должны стать:
— обеспечение приоритетности направлений софинансирования: в качестве основных приоритетов бюджетных расходов Бюджетным посланием определены финансовое обеспечение пенсионной реформы, безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности социальной помощи, формирование заделов на будущее, стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике и другие;
75
Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации
— установление требований к порядку определения уровня софинансирования с обязательным включением четких конечных целей предоставления субсидий и сроков достижения данных целей, по завершении которых предоставление субсидий должно быть прекращено;
— консолидация субсидий по отраслевому принципу, что на наш взгляд будет способствовать расширению прав по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями. Объединение субсидий будет способствовать тому, чтобы регионы сами решали, на какие приоритеты в рамках блока их направить;
— переход от предоставления субсидий к конкурсной системе их выделения из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на структурные преобразования, что позволит существенно оптимизировать расходы соответствующих бюджетов при сохранении стимулов по выполнению расходных обязательств.
Введение данного механизма софинансирования позволит расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации социальных отраслей в целом, а не только отдельных направлений деятельности.
Литература
1. Ерошкина Л.А. Эволюция и совершенствование форм федеральных межбюджетных трансфертов в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Дисс. на соискание к.э.н. Волгоград: ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», 2008. — Режим доступа: http:// www.diss.rsl.ru
2. Назаров ВС. Организация механизма консолидированной субсидии // Финансы. 2011. № 8.
3. Силуанов А.Г. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Российское предпринимательство. 2012. № 2.
References
1. Eroshkina L.A. Evolution and improvement of forms of federal intergovernmental transfers in the Russian Federation [Volgograd] [Volgograd State University], 2008. N. pag. Web. < http:// www.diss.rsl.ru>. In Russian.
2. Nazarov V.S., Zarubin A.V. Organization mechanism consolidated subsidies. Finanasy [Finance]. Moscow, 2011. no.8. In Russian.
3. Siluanov A.G. Ways to improve intergovernmental relations in the Russian Federation. Rossiyskoe predprinimatel’stvo [Russian Entrepreneurship]. Moscow, 2012. no.2 In Russian.
76
