CC BY
57Бюджетный федерализм
анализ распределения и использования финансовой
помощи субъектам российской
федерации с помощью бюджетных
фондов
А.В. МИНАКОВ,
кандидат экономических наук, доцент М.К. КОВАЛЕВИЧ, кандидат политических наук
На карте мира не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Около 70 % всей территории страны из-за суровых климатических условий официально приравнено к районам Крайнего Севера. Колоссальные географические различия усугубляются социально-экономическими диспропорциями между регионами.
Наиболее благополучными выглядят те субъекты Федерации, экономика которых ориентирована на экспорт, и прежде всего сырьевой. В областях, пусть даже промышленно развитых, но работающих преимущественно на внутренний рынок, результаты экономической деятельности существенно скромнее. Как свидетельствуют экономические показатели, на уровне субъектов Федерации динамика практически любого вида экономической деятельности крайне неустойчива, ее колебания, на первый взгляд, хаотичны и слабо мотивированы. Между тем в каждом регионе за подъемами и спадами главных экономических показателей скрываются вполне определенные, часто общие, трудности и разные возможности и способы их преодоления.
Плохая материальная оснащенность производства нередко обрекает на неэффективную деятельность даже экономически активные регионы, обладающие внутренним потенциалом роста. Как правило, больше всего убыточных предприятий в областях с узкой экономической специализацией. Все это находит отражение в существенных межрегиональных различиях по доходам и их покупательной способности, которые сложились в России еще в начале реформ и в последующие годы все более углублялись. Однако сопоставление номинальных доходов лишь намечает контуры региональной дифференциации, поскольку все корректирующие факторы, такие как рост цен, величина задолженности по заработной плате, особенности прожиточного минимума, обладают своей территориальной спецификой и динамикой. Естественно, что социально-экономические проблемы в зависимости от их остроты и глубины формируют в регионах различный уровень социальной напряженности.
Перспективы социально-экономического развития той или иной территории во многом определяются ее готовностью к инвестиционному варианту развития. В последние годы был выполнен целый ряд оценок инвестиционной привлекательности регионов России, причем как отечественными, так и зарубежными организациями, базирующимися
на анализе целого комплекса разнообразных факторов, в том числе экономико-географического положения региона, наличия и качества природных ресурсов, уровня развития экономики, структуры промышленности, развитости инфраструктуры, емкости рынка, кадрового потенциала и т. п. Свой вклад в итоговый рейтинг вносят государственная экономическая политика в области привлечения инвестиций, позиция региональных властей, а также уровень политической стабильности в регионе.
Выводы экспертов свидетельствуют о том, что инвестиционный климат в России в целом постепенно стабилизируется, выравнивается. Однако сохраняется его региональная дифференциация и ухудшение по мере продвижения на восток страны и к ее южным границам.
Мировая практика свидетельствует, что для перехода на инвестиционный вариант развития экономики уровень ее капитализации должен составлять 20 — 25 % ВРП, доля прямых иностранных инвестиций — не менее 15 %, при этом степень износа основных фондов не должна превышать 35 Для субъектов Федерации эти критерии пока представляются недостижимыми. Если первому требованию соответствует примерно дюжина российских регионов, то второму — в лучшем случае пять. В допустимые границы износа основных фондов укладываются вообще только единицы. Говоря о региональных особенностях современной России, нельзя не коснуться многоликого спектра отношений, связывающих российские регионы с внешним миром. Возможность осуществления международных, и особенно внешнеэкономических, связей субъектами Федерации — явление абсолютно новое для Федерации, тем не менее его экономическое и политическое влияние весьма ощутимо. Само понятие международного межрегионального сотрудничества было просто беспредметным в условиях жесткой централизации как международных, так и экономических связей в бывшем СССР.
Признание России субъектом международного права именно в качестве федеративного государства поставило вопрос о характере участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических отношениях. Ответом на этот вопрос стали прежде всего ст. 71 и 72 Конституции РФ, которые закрепили совершенно уникальную модель разграничения полномочий в международной сфере, различая понятия «отношения» и «связи». Кроме того, было введено новое понятие «вне-
1 Доклад Центра экономических и политических исследований «Путь к единой России». — 2004. — №2 (64) май.
шние связи субъектов Федерации». В результате субъекты Федерации в рамках внешней политики и международных отношений, которые относятся к ведению Федерации, а также в рамках координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, которые относятся к совместному ведению, поддерживают международные и внешнеэкономические связи.
Экономические, географические, геополитические различия и особенности российских регионов, о которых мы говорили выше, обусловили уровень их международной активности, выбор партнеров и, наконец, степень зависимости от центра и внешних рынков. Следует учесть, что процесс «открытия» региональных экономик происходил на фоне глубокого и продолжительного спада производства, финансовой дестабилизации и утраты не только поддержки со стороны центра, но и прежних экономических связей.
В итоге практически все наиболее развитые или наиболее богатые природными ресурсами регионы на сегодняшний день в той или иной форме оказались интегрированными в глобальную экономику. Однако итог этой интеграции оказывается не всегда выгодным для центра, а в долгосрочной перспективе — и для самого региона. Парадоксально, но достаточно уязвимыми являются как раз периферийные и приграничные районы, соседствующие с развитыми и динамично развивающимися странами (Скандинавией, США, Японией, Китаем). Зачастую результатом международных связей региональных экономик является переориентация экономических связей на внешнеэкономические интересы.
Даже экономический рост российской экономики выглядит неоднозначно в региональном разрезе, поскольку свидетельствует о дальнейшем усилении межрегиональных контрастов. Это еще раз доказывает, что российская экономическая география и геополитика должны быть увязаны с моделью экономического роста, и наоборот. В противном случае процесс фрагментации российской территории продолжится, усилится разрыв между севером и югом, западом и востоком, что неизбежно снизит стратегическую устойчивость пространства, зато усилит сепаратистские тенденции. Закрепление депрессивного состояния экономики и крайне низкого уровня и качества жизни значительной части субъектов Федерации сделает необратимым процесс превращения России в страну с периферийной экономикой, не способную эффективно участвовать как в между-
народных экономических организациях, так и в мировом хозяйстве в целом.
Стратегия устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности российской экономики предполагает наличие долгосрочной региональной политики, механизмов ее реализации и контроля. Для современной России процесс перераспределения полномочий между различными уровнями власти и бюджетной системой не только не отменяет необходимости формирования единого экономического и социального пространства, но и превращает бюджетный федерализм в инструмент укрепления Федерации в целом.
Концепция реформирования бюджетного процесса в России предполагает смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение заявленных целей. Данный подход предполагает и изменение в системе оценки достигнутых результатов.
Однако дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности, их деление на доноров и нуждающихся в помощи существенно затрудняет реализацию бюджетных реформ. Перед федеральным центром встает задача обосновать политику, а самое главное — сформировать механизмы выравнивания финансовых возможностей территорий.
Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. определено, что главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются формирование и развитие системы бюджетного федерализма, позволяющей региональным и муниципальным органам власти проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности. Одним из основных направлений развития бюджетного федерализма является формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.
Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, установленными законодательством, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. В целях сбалансированности бюджетов субъектов Федерации из федерального бюджета им оказывается финансовая помощь из пяти бюджетных фондов.
Целью финансовой помощи является сокращение различий (выравнивание) уровня душевых доходов территориальных бюджетов, финансового обеспечения полномочий, делегируемых для исполнения органами государственной власти субъектов Федерации и муниципальной системы управления, а также для поддержки социально значимых мероприятий и реализации целевых программ.
Однако, несмотря на то, что объемы расходов из указанных фондов увеличились по сравнению с 2000 г. в 2,5 раза, в последние годы растет число высокодотационных субъектов Федерации. Кроме того, рост объемов межбюджетных трансфертов сопровождается существенным сокращением собственной налоговой базы субъектов Федерации. В 2004 г. доля федерального бюджета в налоговых доходах консолидированного бюджета России составляла 55,7 %, в 2006 г. она планируется на уровне 58,8 %. Заметим, что в развитых странах централизуется не более 40 % доходов.
Более того, федеральный бюджет последние годы формируется с возрастающим профицитом, в то время как число региональных бюджетов, имеющих дефицит, увеличивается (в 2001 г. — 4, 2004 г. — 76).
С каждым годом все сложнее выравнивать бюджетную обеспеченность субъектов Федерации из-за постоянно возрастающих различий в социально-экономическом развитии между регионами. Например, бюджеты территорий по расходам на здравоохранение и образование в расчете на душу населения различаются в 10-15 раз.
Кроме того, в ближайшие годы задачи повышения эффективности использования перечисленных выше фондов усложняются в связи с усилением их влияния на формирование бюджетов муниципальных образований. Анализ предоставления и использования финансовой помощи субъектами Федерации свидетельствует о необходимости совершенствования принципов формирования и распределения межбюджетных трансфертов. Требуют уточнения и методы оценки эффективности бюджетных расходов.
По оценкам экспертов, ежегодные потери из-за неэффективной политики межбюджетных отношений составляют 2,5-3 % ВВП.
С начала 2000 г. финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в основном предоставляется через пять фондов:
• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР);
• Федеральный фонд компенсаций (ФФК);
• Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР);
• Фонд реформирования региональных финансов (с 2005 г. — Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, ФРРФ);
• Федеральный фонд регионального развития (ФРР).
Финансовая помощь из федерального бюджета оказывается в виде дотаций из ФФПР, субвенций, предоставляемых на исполнение делегируемых полномочий через ФФК, субсидий из ФССР, субсидий (субвенций) из ФРРФ, долевых субсидий из ФРР. Объем средств, выделяемых из федерального бюджета, отражается в разд. 11 «Межбюджетные трансферты». Средства указанного раздела предназначены для оказания финансовой помощи бюджетам других уровней, а также внебюджетным фондам.
Объем средств раздела и их доля в расходах федерального бюджета представлены в табл. 1.
Средства фондов отражены в подразделах «Финансовая помощь бюджетам других уровней» и «Фонд компенсаций». Распределение средств между фондами, предусмотренное в федеральном бюджете, представлено в табл. 2.
В 2004 г. наибольший удельный вес средств (66,4 % от совокупных средств фондов, или 6,9 % от расходов федерального бюджета) приходилось на Федеральный фонд финансовой поддержки.
С 2005 г. формирование межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации осуществляется в условиях кардинальной реформы межбюджетных отношений с учетом:
• разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы;
• подготовки к реализации с 01.01.2006 реформы местного самоуправления;
• изменения формы предоставления социальных льгот путем замены натуральных льгот денежной компенсацией;
• существенного роста тарифов на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг и перехода на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг.
Изменения в межбюджетных отношениях нашли отражения и в распределении средств между фондами. В 2005 г. значительно увеличены по сравнению с 2004 г. средства, направляемые в Фонд софинансирования социальных расходов, и уменьшены в Фонд компенсаций и в Фонд регионального развития (см. рисунок).
Четких нормативов и критериев определения объемов и направлений использования раздела «Межбюджетные трансферты» до настоящего времени не выработано. В связи с этим в ходе обсуждений проектов бюджета в Государственной Думе раздел претерпевает, как правило, более значительные изменения, чем другие разделы бюджета, и не только в количественных показателях, но и по своей структуре.
Так, общий объем по разделу «Межбюджетные трансферты» на 2005 г. был определен в размере 954,4 млрд руб., что на 15,7 млрд руб. больше, чем в первоначальном варианте проекта бюджета на стадии первого чтения.
Из них 7,9 млрд руб. были выделены за счет перераспределения средств между расходными
Таблица 1
Трансферты Финансирование в 2004 году Утверждено на 2005 год Проект на 2006 год
Межбюджетные трансферты, (млрд руб.) 816,7 1 215,4 1 427,1
К расходам федерального бюджета, % 30,7 34,0 33,4
К ВВП, % 5,3 5,7 5,9
Таблица 2
Фонд Федеральный бюджет на 2004 г. (млрд руб.) Федеральный бюджет на 2005 г. (млрд руб.) 2005 г., в % к 2004 г.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ 175,8 189,9 108,0
Федеральный фонд компенсаций 56,2 36,8 65,4
Федеральный фонд софинансирования социальных расходов 6,3 25,3 401,6
Федеральный фонд регионального развития 25,0 2,5 10,0
Фонд реформирования региональных финансов 1,2 0,6 50,0
100
90
80
% 70
60
50
2004
2005
2006 (проект)
Структура финансирования через бюджетные фонды, % к итогу
разделами во втором чтении и 7,8 млрд руб. — за счет переноса в третьем чтении отдельных видов расходов из одного раздела в другой с сохранением целевой направленности. При этом в структуре раздела «Межбюджетные трансферты» финансовая помощь бюджетам другого уровня увеличена на 4,6 млрд руб., размер фондов компенсаций — на 277,6 млн руб., расходы на другие межбюджетные трансферты возросли на 6,1 млрд руб.
В первоначальном варианте проекта федерального бюджета на 2005 г. название подраздела, объединившего все инвестиционные расходы, передаваемые из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, — «Фонд регионального
развития». В ходе обсуждения средства ФРР были направлены на одну федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», а указанный фонд вошел в подраздел «Другие межбюджетные трансферты», аккумулирующий в себе программные и непрограммные инвестиционные расходы бюджетов субъектов Федерации.
В ходе исполнения федерального бюджета в 2005 г. из-за неточности бюджетных проектировок при формировании финансовой помощи субъектам Федерации потребовалось внесение существенных изменений и уточнений в отдельные показатели раздела «Межбюджетные трансферты», которые при условии исключения таких просчетов могли бы стать значительным ресурсом для экономического роста.
Расходы федерального бюджета по разделу «Межбюджетные трансферты» в соответствии с Федеральным законом от 04.11.2005 №141-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» увеличены на 215,3 млрд руб. и составили 1 215,4 млрд. руб.
Основные направления увеличения расходов финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации по итогам первого полугодия 2005 г. представлены в табл. 3.
Таблица 3
0
Направления увеличения расходов Сумма увеличения млн руб.
1. Мероприятия по реализации ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года» +3 000
2. Субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях сельхозорганизациями и другими предприятиями агропромышленного комплекса + 1 500,0
3. Увеличение субсидий в связи с ростом с 01.01. 2005 тарифов на жилищно-коммунальные услуги, переходом на полную оплату населением экономически обоснованных затрат в основном на услуги, предоставляемые малоимущим гражданам (редакция закона № 141-ФЗ) + 2 300,0
4. На поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ: + 30 288,3
— на увеличение дотаций, определяемых с учетом реализации Федерального закона «О внесении изменений в ст. 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» + 21 649,2
— на обеспечение равной доступности транспортных услуг на территории субъектов Федерации для отдельных категорий граждан из расчета 50 руб. в месяц на каждого гражданина, включенного в федеральный регистр граждан + 8 639,1
5. На финансовую помощь бюджетам закрытых административно-территориальных образований в целях обеспечения повышения заработной платы работникам бюджетной сферы, оплачиваемым по ЕТС, а также ежемесячного денежного поощрения отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания +929,6
Бюджетный федерализм 5 (62) - 2006
Направления увеличения расходов Сумма увеличения млн руб.
6. На погашение задолженности, сложившейся на 01.01.2005, по реализации законов: «О донорстве крови и ее компонентов»; «О реабилитации жертв политических репрессий» +64,4 +1 638,7
7. Финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации на выплату с 01.03.2005 ежемесячного денежного поощрения в размере одного оклада по воинской должности сотрудникам органов внутренних дел и Государственной противопожарной службы, содержащихся за счет средств субъектов Федерации +9 351,7
8. Осуществление компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно проживающим на ее территории +2 778,6
9. Фонд компенсаций, в том числе: + 3400,0
— субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; +342,3
— субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. +3,400
10. Обеспечение ввода в эксплуатацию объектов дорожной инфраструктуры и оказания финансовой помощи ряду субъектов Федерации на финансирование и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них + 10 950,0
11. Непрограммные инвестиции в основные фонды +1 522,8
Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год» было предусмотрено финансирование 54 федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов в объеме 268,8 млрд руб. Внесенные изменения увеличили финансирование только 10 программ на 10,6 %.
В 2006 г. продолжится становление межбюджетных отношений, что находит отражение в изменениях структуры межбюджетных трансфертов (табл. 4).
Выводы
Система предоставления финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета различна по формам, целям и принципам распределения.
Финансовая помощь из федерального бюджета оказывается в виде дотаций, субвенций, субсидий в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, на исполнение расходных обязательств субъектов, финансовое обеспечение которых возложено на региональные бюджеты федеральными законами, на поддержку развития региональной инфраструктуры и стимулирования бюджетных реформ.
Анализ распределения и использования финансовой помощи субъектам Федерации с помощью бюджетных фондов свидетельствует о необходимости совершенствования действующей системы. Ее недостатками являются:
во-первых, постоянно меняющиеся правила и критерии формирования и распределения одних фондов, отсутствие методик распределения других фондов свидетельствуют о том, что система финансовой помощи до сих пор не сложилась.
Значительные изменения в межбюджетных отношениях, произошедшие в 2005 г., не позволяют проанализировать использование средств фондов в динамике, так как законы о федеральном бюджете на 2004 и 2005 гг. составлены на основе различной бюджетной классификации бюджетов России, что во многом определяет несопоставимость и несравнимость показателей бюджетов, в том числе и фондов финансовой помощи субъектов Федерации;
во-вторых, в настоящее время основные фонды (ФФПР, ФФК, ФССР) оказывают лишь текущую поддержку регионам, а масштабы помощи на развитие региональной инфраструктуры из Фонда
Таблица 4
Фонд Утверждено на 2005 г. Проект на 2006 г.
млрд руб. в % к итогу млрд руб. в % к итогу
Межбюджетные трансферты (без учета средств федеральных целевых программ и непрограммных инвестиций в основные фонды) 359,1 100 443,5 100
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 189,9 52,8 228,2 51,4
Федеральный фонд софинансирования социальных расходов 25,3 7,0 26,2 5,9
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 0,6 0,16 1,4 0,3
Федеральные фонды компенсаций 36,8 10,24 72,8 16,4
Другие межбюджетные трансферты 106,5 9,8 114,9 26
регионального развития очень незначительны. Такая финансовая помощь не позволяет наращивать собственные доходы, расширять налоговую базу, что порождает иждивенчество регионов, снижает их ответственность и самостоятельность, с одной стороны, и приводит к распылению бюджетных средств — с другой;
в-третьих, анализ целей и задач, решаемых регионами с использованием финансовой помощи Центра, свидетельствует о том, что не существует четко обозначенной целевой направленности фондов, а значит, и разграничения их функций. Например, в 2005 г. финансирование льгот для ветеранов, жертв политических репрессий, а также пособий на детей, то есть расходные обязательства федерального бюджета, были переданы из ФФК в ФССР. В то же время в соответствии Бюджетным кодексом РФ именно ФФК выделяет средства всем субъектам на расходные обязательства государства, тогда как ФССР стимулирует социально значимые расходы, причем без утвержденной до настоящего времени методики.
В настоящее время все еще сохраняется значительная дифференциация по регионам (даже после получения помощи из ФФК) в размерах предоставляемых населению льгот, что свидетельствует о необходимости совершенствования методики предоставления средств из федерального бюджета.
Предложения по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами включают комплекс мер: • уточнение концепции финансовой помощи субъектам Федерации. Концепция должна быть обусловлена среднесрочной программой экономического развития страны, основными
задачами региональной политики Центра, приоритетами развития территорий, основываться на реформе межбюджетных отношениях;
• создание нормативно-правовой базы бюджетных фондов, отвечающей бюджетной реформе, ориентированной на результат;
• формирование отношений между федеральным центром и регионами на основе достоверных показателей прогноза социально-экономического развития территорий, особенно доходной и расходной составляющих их бюджетной системы;
• разработка качественного статистического материала, дающего возможность обеспечить обоснованное распределение финансовых средств и оценить эффективность использования бюджетных фондов;
• внедрение аудита эффективности функционирования бюджетных фондов, а также методов оценки соответствия перераспределяемых через них финансовых ресурсов стратегическим задачам развития российских регионов. Создание новой, эффективной и прозрачной
системы управления государственными и муниципальными финансами и выравнивание финансовых возможностей регионов — процесс комплексный, затрагивающий различные стороны управления: от совершенствования законодательной базы до проблемы подготовки квалифицированных кадров. Однако только такой подход адекватен концепции «управления результатами», в соответствии с которой бюджеты всех уровней должны формироваться и оцениваться исходя из поставленных целей и достигнутых результатов проводимой политики.
