CC BY
847(262) - 2012
Реформа системы высшего образования
УДК 378.4.014.54
ВЫБОР ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ ВУЗА В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ
Г. А. БАРЫШЕВА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики E-mail: ganb@tpu. ru Национальный исследовательский Томский политехнический университет
В рамках программ развития вузов решается вопрос о правильном выборе новых организационно-правовых форм - федерального государственного образовательного или автономного учреждения. Автором сформулированы предложения, которые необходимо учитывать при разработке планов мероприятий по изменению типа образовательного учреждения.
Ключевые слова: бюджет, реформа, учреждение, статус, риск, имущество, контрактация.
В настоящее время в условиях проводимой бюджетной реформы многие вузы России стоят перед выбором правильного решения об организационно-правовой форме, а именно - в отношении возможного создания автономного учреждения путем изменения существующего типа вуза. Какие задачи в связи с этим возникают у финансово-экономических служб университетов в случае принятия образовательным учреждением положительного решения по данному вопросу? На эту тему уже появилось немало публикаций [1, 2 и др.]. Наиболее заметной, по мнению автора, является статья
Н. Б. Озеровой, начальника управления экономики и финансов Московского государственного технического университета имени Н. Э. Баумана, где по всем экономическим и юридическим параметрам проводится сравнительная характеристика автономных и бюджетных учреждений [7].
Особенности правового положения автономного учреждения установлены Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [6], который корректируется Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [3]. Между тем работа в бюджетном учреждении дает определенные опыт и практику для выработки мнения о переходе в статус автономного учреждения.
Следует отметить, что решение этого вопроса принимается с учетом утвержденных в университетах комплексных программ развития. Прежде всего это касается национальных исследовательских университетов, чьи программы развития утверждены
Министерством образования и науки Российской Федерации до 2018 или 2019 г. Федеральные университеты, имеющие статус автономных учреждений, не могут выступать в качестве основного примера для других вузов в решении этого вопроса, поскольку они получают под этот статус существенное дополнительное бюджетное финансирование на развитие, включая строительство общежитий для студентов, аспирантов и профессорско-преподавательского состава. Например, Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта получил 5 млрд руб. И это не самая большая сумма.
Сравнительный анализ автономных и бюджетных учреждений высшего профессионального образования показывает, что в сфере их деятельности и в порядке распоряжения имуществом и его принадлежности принципиальных отличий нет. Земельные участки для осуществления задач в соответствии с утвержденными уставами предоставляются на одинаковых условиях и закрепляются за ними на праве постоянного (бессрочного) пользования. По субсидии на возмещение расходов по оказанию государственных услуг в рамках финансового обеспечения отмечен важный для обоих типов университетов момент: остатки бюджетных средств в текущем финансовом году могут быть использованы в очередном финансовом году на те же цели.
Существенной разницы нет также в праве использования средств от приносящей доход деятельности. Единственное, что отличает бюджетные образовательные учреждения - отсутствие у них права размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами. Однако, по мнению автора, в настоящее время большинство вузов не готово брать кредиты. Научные руководители лабораторий, деканы факультетов и другие ответственные лица не имеют практики возвращения кредитов в срок и с процентами. Основная масса руководителей и ответственных лиц университетов до сих пор была ориентирована на освоение в срок выделенных из федерального бюджета денежных средств, на отсутствие остатков на счетах в конце финансового года, иначе финансирование на следующий год могли урезать.
Практика работы с заемными денежными средствами у вузов долгие годы отсутствовала. Для бюджетников неожиданные события в 2000-х гг. ис-
ключались, у них все было заранее спланировано и финансировалось по смете, практически без сбоев. Частные предприятия, занимаясь самостоятельной хозяйственной деятельностью, как правило, включают затраты на обслуживание долга в цену продукции. Для университетов такой возможности фактически нет. Поэтому некомпетентность управления из-за отсутствия необходимого опыта взаимодействия с кредитными организациями в условиях рыночной конкуренции является одним из основных рисков автономного образовательного учреждения.
К другим важным рискам автономного учреждения следует отнести недостаточность имущества, в том числе денежных средств, для решения стоящих задач и сокращения бюджетного финансирования в связи с их целевым характером, поскольку целевые субсидии для автономных учреждений пока не предусмотрены. Дело в том, что учредитель автономного учреждения не несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Отсюда ответственность по обязательствам становится важным аспектом деятельности вуза. Например, в настоящее время университетам полностью финансируют расходы на уплату налога по всему имуществу, находящемуся в оперативном управлении бюджетного учреждения и участвующему в уставной деятельности. Для крупных университетов сумма годового финансирования налога на имущество может составлять более 60 млн руб. и ежегодно увеличиваться на 2-3 млн руб. У автономных учреждений для финансирования данных расходов по уплате налога в качестве объекта налогообложения признается только недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное (или приобретенное) за ним, в том числе земельные участки. Сумма налога на имущество по другому движимому имуществу уплачивается за счет собственных средств автономного учреждения.
Пределы ответственности у двух рассматриваемых типов образовательных учреждений разные. С одной стороны, перечень видов имущества автономного учреждения, на которое может быть обращено взыскание, больше, чем у бюджетного учреждения, что для контрагентов, безусловно, является более привлекательным. В то же время автономное учреждение в отличие от бюджетного рискует лишиться недвижимого имущества, без которого оно не сможет заниматься приносящей доход деятельностью. Таким образом, на недвижи-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жебрья к ЪР*?жг(Ъ4
15
мое имущество бюджетного учреждения не может быть обращено взыскание вообще, а недвижимое имущество автономного учреждения защищено только в той части, которая была приобретена за счет средств бюджета или закреплена до перехода в статус автономного учреждения. То недвижимое имущество, которое приобретено за счет средств от приносящих доход видов деятельности, может быть конфисковано в счет уплаты долгов автономного учреждения.
Таким образом, без согласия учредителя как автономное, так и бюджетное учреждения не вправе распоряжаться имуществом, которое не может быть направлено на погашение обязательств. При этом перечень видов такого имущества у автономных учреждений меньше.
В настоящее время университеты как бюджетные учреждения имеют возможность получить налоговую льготу и не платить налог на прибыль, если у них соотношение доходов от образования и науки к доходам от прочей деятельности будет 90 к 10 %. Для автономного учреждения такая возможность отсутствует. В рыночных условиях университет как автономное учреждение будет вынужден получать доходы от всех возможных видов деятельности в связи с недостаточностью оборотных средств. За все оборудование, которое университет будет приобретать из внебюджетных средств, он обязан платить налог на прибыль.
Автономные учреждения, созданные на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в отличие от бюджетных учреждений вправе открывать не только счета в кредитных организациях, но и лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Федерации, муниципальных образований. Соответственно они должны платить банку за обслуживание счета, в то время как бюджетные учреждения освобождены от платы за обслуживание лицевого счета, у них в этом плане ничего не изменилось.
Много ожиданий у руководителей университетов было в отношении порядка осуществления закупок товаров, работ и услуг. Если бюджетные учреждения по-прежнему будут относиться к иным заказчикам в рамках применения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [5], то автономные учреждения освобождены
от обязательной государственной контрактации, на них не распространяется действие указанного закона. При этом следует обратить внимание на то, что в переходный период (до июля 2012 г.) те бюджетные учреждения, которые не перешли на финансовое обеспечение в виде субсидии, продолжают считаться получателями бюджетных средств и выступать в качестве государственных заказчиков. Для автономных образовательных учреждений закупки будут осуществляться на основании Федерального закона от 18.07.2011 № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [4], вступившего в силу с 01.01.2012. Документом, регулирующим закупочную деятельность заказчика, в этом случае является положение о закупке, в котором могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. Однако Правительство Российской Федерации будет устанавливать перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме. Обязательным также является размещение на официальном сайте плана закупок и сведений о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб. Лимит в 500 тыс. руб. предусмотрен для автономных учреждений, годовая выручка которых составляет более 5 млрд руб. Как видно, новый закон во многих моментах повторяет Федеральный закон [5] и не прибавляет энтузиазма руководителям университетов в принятии решения об изменении правового статуса действующих бюджетных учреждений.
Значительные требования предъявляются к отчетности и публичности для автономных учреждений. Если аудиторского заключения о достоверности годовой бухгалтерской отчетности для бюджетных учреждений не требуется, то для автономных это обязательное условие. Кроме того, для автономных учреждений установлен конкретный перечень документов, к которым руководство таких университетов должно обеспечить свободный доступ средств массовой информации. Сюда теперь, к примеру, включаются сведения о проведенных в отношении автономного учреждения контрольных мероприятиях и их результатах.
Следует также отметить определенную относительную ограниченность полномочий руководителя автономного учреждения. Помимо ученого совета и конференции трудового коллектива деятельностью автономного университета руководит наблюдательный совет. Особенно подчеркивается необходи-
мость решений наблюдательного совета по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью. Руководитель автономного учреждения должен теперь представлять годовую бухгалтерскую отчетность наблюдательному совету для утверждения без права утверждать ее самостоятельно.
Руководители бюджетных и автономных учреждений, как и других юридических лиц, несут административную, уголовную, дисциплинарную и материальную ответственность. Руководителям бюджетных учреждений следует особо следить за просроченной кредиторской задолженностью, поскольку в случае превышения предельно допустимых значений такой задолженности трудовой договор с руководителем может быть расторгнут.
В настоящее время в деятельности автономных учреждений существует много спорных моментов, которые выносятся экономистами и юристами организаций на обсуждение. Российской практики для перехода в статус автономного учреждения еще недостаточно. Анализ работы ряда учреждений образования, которые стали автономными, показывает, что плюсы для них, безусловно, имеются. Прежде всего это возможность оказывать дополнительные образовательные услуги и увеличивать свои внебюджетные средства. Однако и минусы тоже налицо. Например, в отношении учреждений общего образования администрации городов по итогам года имеют возможность (и некоторые уже воспользовались этим) отзывать часть субсидии в связи с невыполнением школами государственного задания. Возможен такой вариант и для университетов. Очевидной целью, которая здесь преследуется,
является повышение эффективности оказания образовательных услуг на основе их коммерциализации. Однако это не должно повлечь за собой нарушения права граждан на получение бесплатного образования. Более того, возможно, это не тот статус, за который надо бороться, чтобы быть впереди всех. Определенным категориям учреждений высшего профессионального образования его позже могут присвоить автоматически.
Список литературы
1. Александрова Е. А. Будущее автономных учреждений // Советник бухгалтера. 2010. № 7.
2. Воробьева Л. П. Реформы бюджетной сферы продолжаются // Советник в сфере образования. 2010. № 5.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
4. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон от 18.07.2011 № 223.
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
6. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.
7. Озерова Н. Б. Отличия и схожесть автономных и бюджетных учреждений // Советник в сфере образования. 2010. № 4.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ш5б7>ЪЯ те ЪР*?жг(Ъ4
17
