Автономные учреждения: особенности, преимущества, риски Текст научной статьи по специальности «Право»

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ВУЗА

Г. А. Краюшкина

АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: ОСОБЕННОСТИ, ПРЕИМУЩЕСТВА, РИСКИ

G. A. Krayushkina

Independent institute: characteristics, advantages, risks

The article is devoted to the characteristics, advantages, risks of the independent institutes. The author presents relative analysis between independent and budget institutes, determines authorities of the organs by the administration of the independent institutes.

Особенности автономных учреждений

Рассмотрим, каковы основные отличия между бюджетными и автономными учреждениями и к каким последствиям может привести смена типа учреждения (табл. 1).

В российской правовой системе получают право на существование частные, бюджетные и автономные учреждения (АУ). В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть государственными и муниципальными.

Наиболее важными для функционирования организации являются права, установленные по отношению к собственности и к органам управления. Они могут быть различны в зависимости от того, какой субъект права является учредителем. Каждый субъект экономического оборота, выступая учредителем, вправе делегировать часть своих правомочий созданному юридическому лицу. В той мере, в какой различны правовые статусы граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут разниться правовые статусы созданных ими учреждений.

К частным учреждениям относятся учреждения, учредителями которых являются граждане или юридические лица. Основой правового

© Г. А. Краюшкина, 2007

статуса частных учреждений являются федеральное законодательство и гражданское право.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Функционирование автономных учреждений ограничено компетенцией их учредителей и видами деятельности, указанными в нормативных правовых актах.

Управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 114 Конституции РФ). Оно призвано уточнять права собственности в части распоряжения федеральным имуществом между подведомственными учреждениями, что определено постановлением № 71 от 10.02.2004 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений». Остальные федеральные органы исполнительной власти не от-

Таблица 1

Автономное и бюджетное учреждения: сравнительный анализ

(Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»,

вступил в силу 06.01.2007)

Организация

Тип

Учредитель

Направление деятельности (цель создания)

Учредительные документы

Полномочия учредителя

Финансирование

Способ наделения имуществом (передача)

Ответственность

Автономное учреждение (АУ) Некоммерческая организация Орган государственной власти (ОГВ)

Выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, образования здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта

Устав, утверждаемый учредителем

Кроме общих полномочий учредителя, также установлены:

— принятие решения об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за АУ или о выделении средств на его приобретение;

— согласие на внесение денежных средств АУ и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передачу иным образом этого имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника;

— рассмотрение и одобрение предложений руководителя АУ о совершении сделок с имуществом АУ в случаях, если требуется согласие учредителя АУ

Финансируется выполнение задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Не финансируется содержание имущества, сданного в аренду с согласия учредителя. Финансовым документом является план финансово-хозяйственной деятельности

Оперативное управление. Учредитель — собственник имущества

Отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Собственник не несет ответственность по обязательствам АУ, а АУ не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения

Бюджетное учреждение (БУ) Некоммерческая организация ОГВ

Осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера

Устав, утверждаемый учредителем

Общие полномочия учредителя: по утверждению устава, назначению руководителя, прекращению его полномочий, реорганизации, ликвидации учреждения и т. д.

Полностью или частично финансируется учредителем. Финансируется из бюджета по смете расходов, утвержденной собственником

Оперативное управление. Учредитель — собственник имущества

Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами

Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам БУ при недостаточности этих денежных средств

Окончание табл. 1

Организация

Автономное учреждение (АУ)

Открытие счетов в Вправе открывать счета в кредитных организа-

кредитных организациях циях

Распоряжение имуществом

Распоряжение доходами

Способ наделения (передачи) земельных участков

Управление (органы)

Крупные сделки

Сделки, совершенные

заинтересованными

лицами

Формы реорганизации

Без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за АУ учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно

Доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник имущества не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества

Предоставляется на праве постоянного (бессрочного) пользования

Обязательны наблюдательный совет, руководитель. Могут быть и иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие). Компетенция наблюдательного совета предусмотрена ст. 11 Закона.

Вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета, не могут быть переданы на рассмотрение другим органам учреждения

Предусмотрено понятие крупной сделки, порядок совершения крупных сделок и последствия его нарушения

Сделка, в которой имеется заинтересованность, может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

В противном случае сделка может быть признана недействительной по иску АУ или учредителя АУ и в случаях предусмотренных законом к ответственности (в размере убытков в результате сделки) могут быть привлечены заинтересованные лица, руководитель АУ

В соответствии с ГК РФ:

— слияние, присоединение АУ, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника;

— разделение; выделение;

— изменение типа (не допускается для существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения)

Бюджетное учреждение (БУ)

Не вправе открывать счета в кредитных организациях

БУ не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете

Доходы, полученные от деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, подлежат зачислению в бюджет и учитываются на отдельном балансе

Предоставляется на праве постоянного (бессрочного) пользования

Руководитель. Наблюдательный совет не является обязательным органом.

Могут быть и иные предусмотренные федеральными законами и уставом учреждения органы (общее собрание (конференция) работников учреждения, ученый совет, художественный совет и др.)

Понятие, порядок и последствия совершения крупных сделок специально для БУ не установлены

В соответствии с ГК РФ: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование. Может быть создано путем изменения его типа (из АУ в БУ) по решению учредителя АУ в порядке, установленном соответствующим ОГВ

носятся к категории юридических лиц, не являются собственниками имущества и субъектами хозяйственной деятельности, а потому не обладают в полной мере совокупностью прав, необходимых для того, чтобы выступать учредителем автономного или бюджетного учреждения. Постановлением № 71 от 10.02.2004 министерства и ведомства были лишены права учредительства, и соответствующая функция была исключена из их регламентов. Слова «некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией» означают, что такая организация может быть создана либо Правительством Российской Федерации, либо путем делегирования правомочий Правительства Российской Федерации уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.

Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 Бюджетного кодекса РФ). Бюджетные учреждения вправе открывать счета только в казначействе. В доходах бюджетов учитываются все предусмотренные российским законодательством доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Доходы бюджетного учреждения, полученные от

предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов,

редителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Вместе с тем остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Субсидиарная ответственность собственника ограничивается, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества

Во-вторых, это существенно большая хозяйственно-экономическая самостоятельность автономного учреждения по сравнению с бюджетным учреждением. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создается. Кроме объема государственных (муниципальных) заданий и обязательств, автономное учреждение вправе

по своему усмотрению выполнять работы, ока*

уги,

зывать услуги, относящиеся к его основной тельности, за плату и на одинаковых при оказав полном объеме учитываются в смете доходов нии однородных услуг условиях гражданам и

юридическим лицам в порядке, установленном законами&Доходы от собствен-

доходы от использования имущества, находяще- ной деятельности автономного учреждения не

как

и расходов бюджетного учреждения и отража- юридическим л ются в доходах соответствующего бюджета как федеральными

в случае с бюджетными учр

В-третьих, автономное учреждение сия своего учредителя вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (скла-

гося в государственной или муниципальной соб- считаются неналоговыми доходами бюдж

ственности, либо как доходы от оказания плат- в случае с бюджетными учреждениями ных услуг. Бюджетные учреждения финансируются из бюджета только через утвержденную

смету доходов и расходов. ^ --------

Автономные учреждения более свободны в дочный) капитал других юридических лиц или

принятии решений по хозяйственным вопросам, иным образом передавать это имущество дру-

чем бюджетные. гим юридическим лицам в качестве их учреди-

Во-первых, у них большая самостоятельност в использовании имущества. Имущество авт номного учреждения закрепляется за ним на

праве оперативного управления в соответствии свою финансовую деятельность не через казна-

с Гражданским кодексом Российской Федерации. чейскую систему. В части налогообложения ав-

Собственником имущества автономного учреж- тономные и бюджетные учреждения не отлича-

дения является соответственно Российская Фе- ются. В новой редакции Налогового кодекса РФ

дерация, субъект Российской Федерации, муни- вместо слов «бюджетное учреждение» предусмот-

ципальное образование. Исходя из этого, авто- рена новая юридическая объединяющая конст-

номное учреждение не вправе без согласия уч- рукция: «государственные и муниципальные уч-

теля или участника. Автономное учреждение в вленном порядке вправе открывать счета тных организациях, т. е. осуществлять

реждения». Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов автономного учреждения на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе

финансовую стабильность, что предполагает переход к среднесрочным финансовым отношениям автономных учреждений с государственными/муниципальными органами управления — не менее трех лет с ежегодной корректировкой среднесрочного финансового плана по итогам истекшего года. Создание автономного учреждения из бюджетного учреждения не может быть сделано во вред учреждению либо исполняемой им функции. Решение о его создании путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования и на участие в культурной жизни. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, представленное в предусмотренной Правительством РФ форме, должно содержать сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или униципального учреждения его высшим кол-

земельные участки. В случае сдачи в аренду с легиальным органом. Таким органом является согласия учредителя недвижимого имущества общее собрание (конференция).

или особо ценного движимого имущества, зак- Автономное учреждение осуществляет свою

„ „ __ *___ „ *__ „ „

ятельность в соответствии с предметом и це-ями, определенными федеральными законами выделенных учредителем, финансовое обеспе- и уставом. К компетенции учредителя в области

репленных за дителем или приоб

учреждением учре ых им за счет средств,

чение учредителем содержания такого имуще

е- управления

автономным учреждением относят-

ства не ос

ествляется.

ся назначение руководителя и прекращение его В отличие от бюджетных учреждений, фи- полномочий, а также заключение и прекраще емых по смете, что фактически означает

сущ

ие трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной их целевым назначением, финансовое обеспече- порядок назначения руководителя и прекращение деятельности автономных учреждений осу- ния его полномочий и (или) заключения и пре-

нансируе

только право использовать денежные средств выделенные по смете в строгом соответствии с

ществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы

кращения трудового договора с ним. Новацией национального законодательства в области об-

Российской Федерации и иных не запрещенных разования и науки является создание наблюда-законом источников. Таким образом, финансиро-

вание в виде субвенций и субсидий вмест

вом открывать счета в кредитных организация

тельного совета, в отличие от попечительского совета или иного органа. В автономном учреждении создается наблюдательный совет в соста-

(т. е. банках) принципиально повышает фина н- ве не менее пяти и не более одиннадцати чле-совую самостоятельность автономных учрежде-^ нов. В него входят представители учредителя ний по сравнению с бюджетными учреждениями.

втономного учреждения, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которых возложено управление государственным или муниципальным имуществом, а также представители общебюджетных учреж- ственности, в том числе лица, имеющие заслуги дений в автономные необходимо обеспечить их и достижения в соответствующей деятельности.

По сути, для автономных учреждений предусматривается переход на принципы1 ответственного финансового менеджмента и гибкие формы бюд-

жетного финансирования по Конечно, при переводе

результату.

В состав наблюдательного совета могут входить ются посредством заключения муниципального представители иных государственных органов, контракта. Следовательно, автономные учрежде-органов местного самоуправления, представите- ния вправе самостоятельно в общегражданском ли работников автономного учреждения. Коли- порядке закупать товары, работы, услуги для соб-чество представителей государственных органов ственных нужд на любую сумму. Так же, как и в

ыми учреждениями,

и органов местного самоуправления должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета. Наблюдательный совет правомочен рассм; ривать стратегические вопросы жизни автоно ного учреждения (отчеты, изменения уста: крупные сделки, финансо] пии документов, утвержденн советом автономного учреждения, направляют- ществляется в виде субвенций и субсидий из ся его учредителю. По некоторым вопросам на- местного бюджета и иных не запрещенных фе-блюдательный совет принимает решения, обяза- деральными законами источников. Так же, как и тельные для руководителя (запрет на крупные в случае с бюджетными учреждениями, следует сделки, отчуждение имущества, выбор кредит- исходить из того, что выполнение заданий соб-ной организации).

случае с бюджетными учреждениями, это касается лишь закупок за счет собственных доходов учреждения. Расходование предоставленных учреждению бюджетных средств осуществляется в

а. При

порядке размещения муниципального зак этом закупки для муниципальных нужд автономные учреждения вправе проводить самостоятельно лишь в случаях, если они наделены полномо-муниципального заказчика. Автономным дениям учредителем могут устанавливаться

ний осу-

и др.). К

тюдательным задания. Финансовое обеспечение зада

Так как для автономных учреждений пре- ляемой в публичных и

дусматриваются обязательные коллегиальные органы управления с участием заинтересованной общественности, а также более высокие требо- за

вания к обязательной публичной отчетности, это порядке р

делает деятельность автономных учреждений более открытой и прозрачной. Законе

ственника относится к деятельности, осуществ-

о учредителя,

т. е. для государственных (муниципальных) нужд.

Соответственно, закупки в рамках выполнения

и

чредителя должны осуществляться в униципального заказа.

ом предусмотрено, что автономное учреждение обязано ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации (табл. 2).

Исходя из того, что автономные учреждения, как и бюджетные, не являются органами местного самоуправления и выступают в качестве получателей бюджетных средств, на них распространяется требование Закона о закупках о том, что получатели бюджетных средств могут выступать муниципальными заказчиками только в случае, если они специально уполномочены на это органами местного самоуправления. В иных случаях функции муниципального заказчика по закупкам для муниципальных нужд, осуществляемым этими учреждениями, выполняют непосредственно органы местного самоуправления.

В то же время, поскольку автономные учреждения не относятся к категории бюджетных, на них не распространяется требование Бюджетного кодекса, согласно которому все закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2 тыс. МРОТ осуществля-

Риски и проблемы при созда автономных учреждений

1. Учреждения теряют статус бюджетных, что означает возможные урезания государственного финансирования в будущем.

Несогласованность действий различных органов государственной и муниципальной власти может привести к тому, что в течение некоторого времени финансирование будет затруднено по причине неотработанности порядка, непринятия всех нужных документов и т. п. Подобные проблемы не неизбежны, но возможны, поскольку вероятность того, что вопросы финансирования автономных учреждений будут решены оперативно и полно, и все до мелочей детали будут учтены, все же невелика. В любом случае руководству действующего бюджетного учреждения предстоит выяснить, как изменится порядок финансирования при изменении типа учреждения.

Государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а следовательно,

Полномочия органов по управлению автономным учреждением

Таблица 2

№ п\п Полномочия Ответственный орган

1 Определение приоритетных направлений В законе специально не оговорено, но по логике деятельности учреждения учредитель

2 Внесение изменений и дополнений в устав Наблюдательный совет дает рекомендации, учредитель после их рассмотрения принимает решение

3 Реорганизация и ликвидация учреждения Наблюдательный совет дает рекомендации, учредитель после их рассмотрения принимает решение

4 Утверждение передаточного акта или разделительного баланса Учредитель

5 Назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов Учредитель

6 Назначение и досрочное прекращение полномочий членов наблюдательного совета Учредитель

7 Назначение и прекращение полномочий руководителя Учредитель

8 Проект плана финансово-хозяйственной Наблюдательный совет дает заключение, копия

деятельности учреждения направляется учредителю

9 Проект отчета о деятельности учреждения, Утверждается наблюдательным советом, копии

об использовании имущества, исполнении плана направляются учредителю

финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность

10 Участие учреждения в других юридических лицах, Наблюдательный совет дает рекомендации, учреди-

в т.ч. внесение денежных средств и иного имущест - тель после их рассмотрения принимает решение

ва в уставный капитал других юридических лиц

11 Выбор кредитной организации Наблюдательный совет дает заключение, руководи тель принимает решение

12 Проведение аудита годовой бухгалтерской отчет- Наблюдательный совет принимает решения, обяза-

ности и утверждение аудиторской организации тельные для руководителя

13 Создание и ликвидация филиалов, открытие и за- Наблюдательный совет дает рекомендации, учреди-

крытие представительств учреждения тель после их рассмотрения принимает решение

14 Утверждение внутренних документов, регламентирующих деятельность учреждения и его органов Руководитель

15 Ссовершение сделок с недвижимостью и особо Наблюдательный совет дает рекомендации, учреди-

ценным движимым имуществом тель после их рассмотрения принимает решение

16 Изъятие имущества, закрепленного за учрежде- Наблюдательный совет дает рекомендации, учреди-

нием на праве оперативного управления тель после их рассмотрения принимает решение

17 Совершение сделок, в которых Решение наблюдательного совета, обязательное для

имеется заинтересованность руководителя

возникнет возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других. Данное опасение может стать обоснованным, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет указано, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения

этих объемов. Иначе недобросовестные должностные лица действительно получат в свои руки инструмент манипулирования образовательными учреждениями. Коррупционные возможности при финансировании через заказы существенно выше, чем при сметном финансировании.

2. Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом пони-

мании, и потому его возможности по ведению ^"^¡рроме того, выгода от упрощенной проце-предпринимателъской и иной приносящей доход дуры распоряжения кре-

деятелъности ограничены так же, как и возмож- дитных организациях есть только в том случае,

ности бюджетного учреждения. если эти средства значительны. Если^же^речь

Автономное учреждение вправе осуществ- идет лишь о собранных родителями деньгах на

лять иные виды деятельности лишь постольку, охрану или на покупку нового видеопроектора,

то риски открытия счета в кредитной организации, возможно, перевесят все выгоды от возмож-

___________

поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие

виды деятельности указаны в его уставе. Кроме Юности оперативного их расходования

того, в отношении автономного учреждения так- 6. Автономное учреждение отвечает по сво-

же применяются нормы Гражданского кодекса им обязателъствам закрепленным за ним имуще-

РФ, Федерального закона «О некоммерческих ством. Это означает, что кредиторы смогут об-

организациях», Закона РФ «Об образовании», ратить взыскание на больший объем активов

которые определяют, какой деятельностью мо- учреждения. Однако потеря определенных ви-

жет заниматься некоммерческая организация, а дов имущества по долгам может сказаться на

какая уже недопустима. самой возможности существования учреждения:

3. Закон устанавливает, что кроме указан- например, невозможна деятельность школы без

ных заданий учредителя и обязательств перед помещений, учебного оборудования, без мебели.

страховщиком автономное учреждение по свое- Поэтому законодатель оградил автономные уч-

му усмотрению вправе выполнять работы, ока- реждения от подобных ситуаций, оговорив, что

по долгам автономного учреждения взыскание не

зывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Таким образом, автономное учреждение имеет право братъ плату за услуги, относящиеся к своей основной деятелъно-сти, если порядок установлен законом, причем не совсем ясно, какой порядок оказания услуг или взимания платы. Данные платные услуги оказываются сверх полученных учреждением заданий.

4. Бюджетное законодателъство практически не ограничивает автономные учреждения в распоряжении внебюджетными доходами. Однако отметим, что это относится главным образом к внебюджетным доходам. Обязанность целевого использования бюджетных субсидий и субвенций в соответствии с их назначением сохраняется. Сохраняется и финансовый контроль за использованием бюджетных денежных средств.

5. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открытатъ счета в кредитные организациях. И в этом его большой плюс, поскольку бюджетные учреждения могут иметь лишь лицевые счета в казначействе.

Однако, с другой стороны, вряд ли можно ожидать «банкротства» казначейства. Банкротство же кредитной организации, отзыв у нее лицензии, а то и мошенничество с ее стороны, к сожалению, весьма распространенные явления российской действительности. И в этой ситуации денежные средства могут быть потеряны для автономного учреждения.

может бытъ обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Таким образом, автономное учреждение отвечает по своим долгам своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и взыскания. Такая схема выглядит достаточно привлекательной для учреждения. Однако следует помнить, что при этом собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Таким образом, если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг повисает: за него не отвечает никто, и при этом должник продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура банкротства не проводится.

Если долги бюджетного учреждения могут быть взысканы за счет казны путем привлечения к субсидиарной ответственности учредителя-собственника, то долги автономного учреждения могут оказаться никак не обеспечены. Новое законодательное регулирование в этом смысле нелогично: если юридическое лицо не несет полной ответственности за свою деятельность, то ее должны нести иные лица (например, учредитель — для бюджетного учреждения). В итоге многие контрагенты (т. е. стороны в договорах учрежде-

ния) могут обеспокоиться, за счет какого иму-

щества они будут возмещать свои убытки в слу-

„

жет привести к неприятным д

мы

чае, если автономное учреждение окажется неспособным исполнить обязательства. И это мо-

автономного

учреждения последствиям: с ним могут просто ды отказаться заключать договоры или же могут требовать 100 !

предоплаты, страхования ответ--------------------(д

ственности, расчетов посредством покрытого (де

понированного) аккредитива, залога, поручите- субсидиарного ответчика нет.

лей, банковской гарантии и т. п. Таким образом, списав, к примеру, 10 % долга з______________,____

в определенных сферах проблемное для контра- ся на счету средств, автономное учреждение, в

рез субсидии и субвенции, и вполне вероятно, что учреждению будут перечислены денежные средства на счет под выполнение определенного задания заранее. В этом случае указанные сум-писаны со счетов и покрывать расхо-выполнение задания (платить зарплату учителям, оплачивать коммунальные услуги и т. п.) будет просто нечем. Во-вторых, даже если существенной суммы на счетах не оказалось,

Следовательно, за счет имеющих-

гентов решение вопроса об ть и обуслови

жет ус

ответств

венности мо-

ть удорожание де

тельности автономного учреждения.

Кроме того, субсидиарная ответственность в определенной мере является защитой не только кредиторов, но и самого учреждения. Представим себе ситуаци

дет предъявлен иск на значительную сумму. При

этом спровоцировать такой иск может не только хозяйственная или дополнительная, приносящая доход деятельность (например, учреждение, нарушив договор, причинило значительные убытки контрагенту), но и основная деятельность (например, в учреждении во время занятий произошел несчастный случай и был причинен существенный вред здоровью обучающихся и работников). Отметим, что риски возможной ответственности за виновные действия (например, не смогли исполнить обязательства по договору) еще можно просчитать. Риски же ответственности за причинение вреда (например, пожар возник потому, что повар в столовой нарушил правила техники безопасности) просчитать куда сложнее, если не невозможно.

Итак, если учреждение задолжало крупную в соотношении с масштабами его деятельности сумму, события будут развиваться по-разному в зависимости от того, бюджетное оно или автономное. К бюджетному учреждению предъявят иск, взыщут те денежные средства, которые есть в данный момент на счете, а остаток суммы взыщут с субсидиарного ответчика — с государства или муниципального образования. После этого бюджетное учреждение продолжит свою деятельность, потеряв лишь незначительные суммы (деньги ему выделяются по смете в течение всего года, следовательно, на счетах обычно имеются несущественные суммы).

Если же это автономное учреждение, то развитие событий будет иным. Во-первЫ1Х, на счетах вполне может оказаться значительная сумма денег. Финансироваться учреждения будут че-

тличие от бюджетного, не будет избавлено от дальнейших выплат по причине оплаты остальных 90 % субсидиарным ответчиком. Невыплаченный долг будет висеть на автономном учреждении до его погашения, а погашаться он будет за счет всех денежных средств, поступающих на а к учреждению бу- счета, т. е. за счет всех бюджетных и внебюджет-

х поступлений. При этом имущество, не от-

носящееся к закрепленному учредителем недви жимому и особо ценному имуществу, будет аре-

стовано и продано с торгов. В такой ситуации осуществление и основной, и хозяйственной деятельности будет невозможно; может стать невозможным и исполнение обязательств учреждения в рамках разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что приведет к новым убыткам.

Таким образом, тем, кто не готов взять на себя подобные риски, безопаснее оставаться бюджетным учреждением. Тем же, кто рискнет сменить тип учреждения на автономное, следует учитывать возможные риски во всей своей деятельности. В частности, следует помнить, что наиболее часто неожиданные крупные долги возникают не из договорной деятельности. Обычно по договорам выплачиваются не столь критические для учреждения суммы, кроме того, можно всегда предвидеть возможность того, что придется нарушить договор, и заранее пытаться обговорить эту ситуацию с кредитором, смягчить ее последствия, договориться о приемлемом графике выплат и т. п. Неожиданные для учреждения долги появляются вследствие обязанности возмещения вреда, причиненного здоровью обучающихся и работников (особенно если пострадало несколько человек), или вреда собственности третьих лиц, причиненного работниками учреждения. Следовательно, автономному учреждению особенно внимательно необходимо относиться к обеспечению безопасности в его работе.

7. Возможна ситуация, когда при неполучении задания учреждению придется изыскивать

дополнителъны1е источники для финансирования коммуналъны х услуг и ины х подобны х вы плат, чтобы, получив впоследствии задание, не столкнуться с ситуацией, когда все предоставленные под него средства будут списаны со счетов кредиторами по исполнительным листам и постановлениям службы судебных приставов-исполнителей.

8. Автономное учреждение обязано ежегодно публиковатъ отчеты о своей деятелъности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. Кроме того, автономное учреждение обязано обеспечить открытость и доступность документов, к которым относятся:

1) устав автономного учреждения, в том числе внесенные в него изменения;

2) свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;

3) решение учредителя о создании автономного учреждения;

4) решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;

5) положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;

6) документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;

7) план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

8) годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;

9) аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.

Третьи лица должны иметь беспрепятственный доступ к информации, содержащейся в указанных документах. Все это может затруднить деятельность автономного учреждения, особенно если доходность и конкурентоспособность определенных видов приносящей доход деятельности будет зависеть от сохранения коммерческой тайны.

Кроме того, автономное учреждение будет вынуждено ежегодно проводитъ обязателъны й

аудит. Это может серьезно увеличить временные и организационные затраты на улучшение качества ведения бухгалтерского учета, поскольку, к сожалению, в настоящий момент во многих учреждениях он ведется с погрешностями, неточностями. Конечно же, независимый аудитор не вправе пропустить недостатки.

Таким образом, в отличие от бюджетного учреждения, любые лица имеют большие возможности получать информацию о деятельности автономного учреждения. Следовательно, и нарушения потенциально получат куда большую огласку и, вероятно, повлекут более серьезные последствия.

9. В российской высококоррумпированной социальной сфере руководитель автономного учреждения совместно с чиновниками соответствующих органов власти может довести это автономное учреждение до банкротства, и оно будет ликвидировано с передачей всего имущества, кроме особо ценного (перечень которого также предварительно будет определен чиновниками), кредиторам, осуществляющим свою деятельность в интересах этих же чиновников. Финансовые средства, которые учредители автономных учреждений перечисляли на исполнение этими автономными учреждениями своей уставной деятельности, также могут быть переданы кредиторам. Эти финансовые средства могут и еще раньше коррупционными способами быть распределены между чиновниками, руководителями автономных учреждений, страховщиками и кредиторами, заинтересованными в получении в полную собственность имущества и финансовых средств этих автономных учреждений. В результате проведенных банкротств автономные учреждения либо прекратят свою деятельность, либо будут ее вести уже без заданий органов власти, а только под управлением своих руководителей, либо будут переориентированы на чисто коммерческие виды деятельности.

10. Термин «тип учреждения» в образовательном законодательстве и в законодательстве об автономных учреждениях имеет разный смысл.

11. Не всегда имеется корректное разделение между правовыми статусами «собственника», «учредителя» и «собственника имущества».