CC BY
8DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_160 УДК 342.951:351.82
ВОЗНИКНОВЕНИЕ КОЛЛИЗИИ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ THE EMERGENCE OF A CONFLICT IN THE REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF SPECIAL ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGIMES IN THE PENITENTIARY SYSTEM OF RUSSIA ЧЕЧЕНОВА ЛЯНА ЗАЛИМОВНА,
адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии ФСИН России. 390000, Россия, Рязанская обл., г. Рязань, ул. Сенная, д. 1. E-mail: chechenova.lin-ka@mail.ru
CHECHENOVA LIANA ZALIMOVNA,
Post-graduate student of the Faculty of Training of Scientific and Pedagogical Personnel Academies of the Federal Penitentiary Service of Russia. 390000, Ryazan, Sennaya str., 1. E-mail: chechenova.lin-ka@mail.ru
Краткая аннотация: в работе рассмотрены пробелы и противоречия в законодательстве в части, касающейся организации деятельности пенитенциарной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов внутренней и внешней природы. Автор предлагает внести изменения и дополнения в действующее чрезвычайное законодательство с целью повышения качества функционирования пенитенциарных учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России.
Abstract: the paper considers gaps and contradictions in the legislation regarding the organization of the activities of the penitentiary system of Russia in the conditions of special administrative and legal regimes of internal and external nature. The author proposes to make amendments and additions to the current emergency legislation in order to improve the quality of functioning of penitentiary institutions and bodies of the penal enforcement system of Russia.
Ключевые слова: специальный административно-правовой режим, режим особых условий, безопасность, противоречия, коллизии.
Keywords: special administrative and legal regime, special conditions regime, security, controversies, conflicts.
Для цитирования: Чеченова Л.З. Возникновение коллизии в нормативно-правовом регулировании специальных административно-правовых режимов в пенитенциарной системе России // Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 160-163. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_160.
For citation: Chechenova L.Z. The emergence of a conflict in the regulatory and legal regulation of special administrative and legal regimes in the penitentiary system of Russia // Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 160-163. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_160.
Статья поступила в редакцию: 12.05.2023
Одним из основополагающих аспектов функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов является качественная организация деятельности отделов и служб в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако, анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность пенитенциарных учреждений в экстремальных условиях, показал, что на сегодняшний день данные учреждения сталкиваются с рядом организационных и правовых проблем, влияющих на качество их функционирования.
Необходимость внесения изменений как в федеральное чрезвычайное законодательство, так и в ведомственные нормативные правовые акты высказывались в разные этапы разработки данной проблемы рядом учёных, таких как: Фефелов В.В. [1], Антонов В.А. [2], Барабанов Н.П. [3], Спицин В.И.[4], Громов М.А. [5], Абышев В.А. [6], Зиборов О.В.[7] , Власов Д.М. [8], Пчелинцев С.В. [9] и многие другие.
Следует отметить, что организационно-правовой аспект является частью административно-правового статуса любого субъекта, в том числе и пенитенциарных учреждений, так как они являются основным звеном, где осуществляется разработка и принятие административно-правовых решений, которые направлены прежде всего на поддержание стабильной деятельности как при нормальном их функционировании, так и при возникновении экстремальных обстоятельств. На сегодняшний день учреждения и органы уголовно-исполнительной системы сталкиваются со следующими проблемами, связанными с организацией их деятельности в условиях специального административно-правового режима:
-отсутствие полноты перечня оснований установления того или иного специального административно-правового режима в пенитенциарных учреждениях;
-отсутствие качественного распределения полномочий между пенитенциарной системой и иными органами государственной власти субъекта при установлении специальных административно-правовых режимов, обеспечивающих безопасность от внешних угроз (режим военного положения, режимы чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции и т.д.);
-неактуальность действующих ныне алгоритмов действий сотрудников уголовно-исполнительной системы при введении специальных административно-правовых режимов, обеспечивающих безопасность пенитенциарных учреждений от внутренних угроз (массовые беспорядки, групповые неповиновения, захваты заложников и т.д. );
-возникновение противоречий между нормами права в федеральном и ведомственном законодательстве, что приводит к неправильному толкованию действий сотрудников пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов.
Таким образом, в рамках данного исследования необходимо рассмотреть основные детерминанты возникновения противоречий между нормами законодательных актов в зависимости от их юридической силы.
Проведенный опрос (94 опрошенных) сотрудников ряда пенитенциарных учреждений (УФСИН России по Краснодарскому краю, УФСИН
России по Кабардино-Балкарской республике, УФСИН России по Орловской области и другие) показал, что ныне действующее законодательство, регулирующее деятельность пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов нуждается в изменениях и дополнениях.
18. Достаточно ли регламентированы действия сотрудников исправительных учреждений при установлении режима особых условий?
94 ответа
Рис. 1.
11. Достаточно ли регламентирован алгоритм действий сотрудников исправительных учреждений при установлении режима военного положения?
94 ответа
• да; ф нет.
Рис.2.
8. Достаточно ли регламентированы действия сотрудников исправительных учреждений при установлении режима чрезвычайного положения?
94 ответа
Рис. 3.
Проблемные вопросы в организации деятельности пенитенциарных учреждений возникают не только при введении специальных административно-правовых режимов внешнего, но и внутреннего характера. Существующая практика деятельности учреждений и органов пенитенциарной системы показывает необходимость совершенствования правовых и организационных основ деятельности названной службы.
Введение специального административно-правового режима как при внутренних, так и внешних угрозах сопровождается установлением режима особых условий на территории пенитенциарных учреждений. На законодательном уровне закреплено лишь два общих основания введения режима особых условий: массовые беспорядки и групповые неповиновения. При этом иные чрезвычайные обстоятельства, потенциально представляющие угрозу для учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, не имеют юридического закрепления (например, захват заложников или побег из исправительного учреждения), что является необоснованным, так как в таких случаях нарушается нормальное функционирование данных учреждений. При этом прослеживается и противоречие норм федерального законодательства в части, касающейся введения особого порядка функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Исходя из норм уголовно-исполнительного законодательства, особый правовой режим должен быть введен только под двум ранее упомянутым основаниям, но при этом следственные изоляторы, входящие в систему учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, данную норму отчасти нарушают. В статье 48 Федеральный Закон Российской Федерации от 15 июля 1995 г. №103-ФЗ «О содержании под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» прописывается расширенный перечень оснований введения режима особых условий «при массовых беспорядках и групповых неповиновениях подозреваемых и обвиняемых и при наличии реальной угрозы вооруженного нападения на места содержания под стражей, а также при эпидемиях, эпизоотиях и обширных очагах возгораний, крупных аварий систем жизнеобеспечения». Наглядно данные различия можно наблюдать на следующем примере: при захвате заложников
либо при нападении на отдельные объекты пенитенциарного учреждения, невозможно будет установить особый правовой режим, а это значит, что сотрудники не смогут проводить мероприятия, осуществляемые только в рамках «чрезвычайного» законодательства, так как учреждения будут функционировать в рамках обычного административно-правового режима, который не позволит применять те или иные запреты в отношении осужденных в целях стабилизации деятельности данных учреждений.
Такие же пробелы выявляются в нормативном правовом акте, регулирующего деятельность следственных изоляторов. Введение в районе расположения следственного изолятора режима чрезвычайного положения не является основанием трансформирования деятельности этого учреждения, что говорит в буквальном смысле о работе учреждения в обычном режиме. Исходя из буквы закона, то и сотрудники данных учреждений не могут быть привлечены к поддержанию данного специального административно-правового режима (режим чрезвычайного положения), так как они обязаны обеспечивать деятельность учреждений. Но, как показывает практика деятельности следственных изоляторов, сотрудники данных учреждений активно привлекаются к обеспечительным мероприятиям при введении любого специального административно-правового режима. Таким образом, мы можем говорить о присутствии прямого отрицание и игнорирование должностными лицами действующего законодательства в части, касающейся привлечения сотрудников следственных изоляторов к несвойственным обязанностям при введении специального административно-правового режима, обеспечивающего безопасность от внешних угроз.
Не менее вызывающим интерес феноменом является отсутствие в основном нормативном правовом акте, регламентирующего деятельность пенитенциарных учреждений и органов, норм, которые отражают вопросы их функционирование при переходе на особый правовой режим. Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5472-1«Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» в п. 14 ст. 14 устанавливает лишь право руководителей пенитенциарных учреждений вводить режим особых условий, не конкретизируя вопросы, касающейся видов пенитенциарных учреждений, которым такое право предоставляется. То есть на сегодняшний день в пенитенциарную систему входят учреждения, исполняющие наказания как виде лишения свободы, так и без изоляции осужденных от общества (например, уголовно-исполнительные инспекции; исправительные центры, которые допускают вывод осужденных за пределы учреждения с целью осуществления трудовой деятельности). В данном законе законодатель указывает лишь на общую необходимость введения режима особых условий без детального определения оснований и учреждений, на которые данные основания распространяются. Также стоит обратить внимание на наличие несоответствия между нормами уголовно-исполнительного кодекса и нормами ФЗ «Об учреждениях органах уголовно-исполнительной системы» в части, касающейся определения должностного лица, имеющего права введения режима особых условий. В соответствии с данным законом руководители учреждений пенитенциарной систем управомочены вводить режим особых условий, но уголовно-исполнительный кодекс такого права не предоставляет. Подобного рода коллизии не позволяют качественно организовать деятельность пенитенциарных учреждений в условиях введённого специального административно-правового режима. Кроме того, что в действующем законодательстве присутствует явная несогласованность норм.
Также одним из проблемных вопросов организации деятельности пенитенциарных учреждений является чрезмерная шаблонность ряда мероприятий, проводимых при возникновении тех или иных чрезвычайных обстоятельств в рамках исправительного учреждения (массовые беспорядки, групповые неповиновения, захват заложников и т.д.). Алгоритм действий сотрудников исправительных учреждений в основном закреплены в ведомственных нормативных правовых документах, которые теряют свою актуальность ввиду некоторых изменений в рамках уголовно-исполнительной системы. Законодатель устанавливает необходимость проведение мероприятий для ликвидации экстремальных ситуаций при это в императивном порядке не фиксирует необходимость введения режима особых условий, что в свою очередь не позволяет администрации учреждений и органов пенитенциарной системы применять весь спектр необходимых действий для последующей нейтрализации негативных процессов.
Для наиболее качественной организации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов необходимо внести ряд изменений в действующее законодательство в части, касающейся конкретизации отдельных норм. Некоторые учёные придерживаются такой точки зрения, что процесс изменений в законодательство можно разделить на два этапа, что является весьма рациональным: внесение изменений и дополнений в отдельные законодательные акты, регламентирующие деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России в условиях специального административно-правового режима; создание нового специализированного нормативного правового акты, который регламентировал бы деятельность исправительных учреждений в экстремально сложившихся условиях.
Организация процесса введения режим особого правового режима в рамках пенитенциарных учреждений является возникновение определенного юридического факта, который поспособствует к ряду конкретных мероприятий. На сегодняшний день не чрезвычайные обстоятельства законодательно закреплены. Необходимо совершенствовать статью 85 Уголовно-исполнительного кодекса в части, касающейся расширения перечня оснований введения режима особых условий и изложить в следующей редакции:
1. В случаях возникновения стихийного бедствия, эпидемий, эпизооти, введения в районе расположение чрезвычайного и военного положения, режима контртеррористической операции, при массовых беспорядках, групповых неповиновениях, захвате заложников, нападении на объекты исправительных учреждений, при побегах, а также при возникновении иных чрезвычайных ситуаций криминального характера, представляющих прямую угрозу безопасности исправительных учреждений руководитель обязан ввести режим особых условий.
2. Федеральным Законом от 11.06.2022 №170 - ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 21 июля 1993 г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы» в части касающейся наименования данного закона «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы России», что говорит о том, что нормы, содержащиеся в данном нормативном документе касаются не только исправительных учреждений, деятельность которых направлена на исполнение наказаний в виде лишения свободы, но и распространяются и на
иные органы, исполняющие наказания, в том числе и на те, деятельность которых направлена на исполнение наказаний, не связанных с изоляцией от общества. В п.14 ст.14 данного закона необходимо конкретизировать основания введения режима особых условий не только в исправительных учреждениях, но и в органах, исполняющих наказания, не связанные с ограничением свободы: уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры и иные [10]. Таким образом, данную статью необходимо изложить в следующей редакции: «руководители учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России обязаны вводить режим особых условий при возникновении эпидемий, эпизоотии, при введении режима военного или чрезвычайного положения, режима контртеррористической операции, при массовых беспорядках, групповых неповиновениях, а также при возникновении иных чрезвычайных ситуаций, носящих криминальный характер и угрожающих безопасности данных учреждений».
3. Также необходимо расширить перечень оснований введения режима особых условий в следственных изоляторов и внести дополнения в Федеральный закон от 15 июля 1995 г. №103-Ф3 « О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» в статью 48 «в случаях...........введения режима чрезвычайного положения, режима военного положения и режима контртеррористической
операции, а также при возникновении групповых неповиновений, а также иных чрезвычайных ситуаций, носящих криминальный характер и дезорганизующих деятельность данных учреждений следует вводить режим особых условий на срок не превышающий 30 суток».
При введении в районе дислокации пенитенциарных учреждений режима военного, чрезвычайного положения или режима контртеррористической операции сотрудники привлекаются к поддержанию данных режимов, но при этом конкретные полномочий, которые возлагаются на сотрудников не прописывает ни один ныне действующий законодательный акт. На сегодняшний день, функции сотрудников пенитенциарных учреждений и органов при введении того или иного специального административно-правового режима урегулированы федеральными конституционными законами: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; Федеральный конституционный закон от 30.01.2002г. № 1-ФКЗ «О военном положении». Данные законы в общем порядке устанавливают ряд полномочий, которые распространяются на все органы государственной власти субъекта, на территории которого вводятся особые правовые режимы. Отсюда возникает необходимость в конкретизации мероприятий и полномочий, которые распространяются исключительно на сотрудников пенитенциарных учреждений, обеспечивающих данный режим. В статье 16 ФКЗ «О чрезвычайном положении» законодатель устанавливает, что для обеспечения режима чрезвычайного положения привлекаются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, что говорит о том, что сотрудники пенитенциарной системы на законных основаниях привлекаются к его поддержанию. В связи с чем необходимо дополнить вышеуказанный нормативный правовой акт статьями 16.1, 16.2, 16.3, 16.4. с наименованием «Полномочия органов внутренних дел для поддержания режима чрезвычайного положения», «Полномочия учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России для поддержания режима чрезвычайного положения», «Полномочия федеральной службы безопасности Российской Федерации по подержанию режима чрезвычайного положения», «Полномочия Росгвардии России при проведении мероприятий по поддержанию режима чрезвычайного положения».
В заключении следовало бы отметить, что целью совершенствования нормативной правовой базы и внесение соответствующих поправок в действующее законодательство необходимо для ликвидации пробелов и противоречий в нормах права, регулирующих деятельность пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов.
Библиогра фия:
1. Фефелов В.В. Правовое регулирование деятельности исправительных учреждений в особых условиях : автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.08 / Академия права и управления. - Рязань, 2002. - 20 с.
2. Антонов В.А. Правовое регулирование деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка на режимных объектах в условиях чрезвычайных ситуаций : автореферат дис. ... канд. юрид. наук : 05.26.02 / Антонов Вячеслав Алексеевич; - Санкт-Петербург, 2009. - 26 с.
3. Барабанов Н.П. Теоретические, правовые и организационные основы взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка : монография / Н. П. Барабанов, С. А. Кутуков ; М-во юстиции Рос. Федерации, Акад. права и упр. - Рязань : Акад. права и упр. Минюста России, 2004 (Отд-ние полиграфии ИТО Акад. права и управления Министерства юстиции Российской Федерации). - 235 с.
4. Спицин В.И. Правовые и организационные основы деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в режиме особых условий : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.08. - Москва, 2002. - 269 с.
5. Громов М.И. Управление объединенной группировкой Министерства внутренних дел Российской Федерации в условиях чрезвычайных правовых режимов : теоретические, правовые и организационные проблемы : автореферат дис. ... кандидата технических наук : 12.00.11 / Громов Михаил Алексеевич; - Москва, 2008. - 52 с.
6. Абышев В.А. Правоохранительная деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций криминального характера : автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.11 / Абышев Владимир Анатольевич; [Место защиты: Моск. гуманитар. ун-т]. - Москва, 2010. - 22 с.
7. Зиборов О.В. Административно-правовая концепция военного положения : автореферат дис. ... докт. юрид. наук / Зиборов О.В. ; - Краснодар, 2016. - 40 с.
8. Власов Д.М. Правовые и организационные основы режима чрезвычайного положения : диссертация ... канд. юрид. наук : 12.00.14. - Москва, 2002. - 135 с.
9. Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Военный ун-т. М., 1998. - 24 с.
10. Чеченова Л. З. Принцип законности при реализации специальных административно-правовых режимов, обеспечивающих безопасность в пенитенциарной системе России / Л. З. Чеченова // Административное право и процесс. - 2022. - № 4. - С. 70-73.
References:
1. Fefelov V.V. Legal regulation of correctional institutions in special conditions : abstract of the dissertation of the Candidate of Legal Sciences : 12.00.08 / Academy of Law and Management. - Ryazan, 2002. - 20 p.
2. Antonov V.A. Legal regulation of the activities of institutions of the penal enforcement system to ensure security and law and order at real objects in emergency situations : abstract of the dissertation of the Candidate of Legal Sciences : 05.26.02 / Antonov Vyacheslav Alekseevich; - St. Petersburg, 2009. - 26 p.
3. Barabanov N.P. Theoretical, legal and organizational bases of interaction of structural units of a correctional institution to ensure law and order : monograph / N. P. Barabanov, S. A. Kutukov ; Ministry of Justice of the Russian Federation. Federation, Acad. rights and upr. - Ryazan : Akad. Rights and upr. of the Ministry of Justice of Russia, 2004 (Department of Polygraphy ITO Akad. law and Administration of the Ministry of Justice of the Russian Federation). - 235 p .
4. Spitsin V.I. Legal and organizational bases of the activities of institutions and bodies of the penitentiary system of the Ministry of Justice of the Russian Federation in the regime of special conditions : dissertation ... Candidate of Legal Sciences : 12.00.08. - Moscow, 2002. - 269 p.
5. Gromov M.I. Management of the united grouping of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in the conditions of emergency legal regimes: theoretical, legal and organizational problems : abstract of the dissertation of the Candidate of Technical Sciences : 12.00.11 / Gromov Mikhail Alekseevich; - Moscow, 2008. - 52 p.
6. Abyshev V.A. Law enforcement activities of institutions of the penal system in conditions of criminal emergencies : abstract of the dissertation of the Candidate of Legal Sciences : 12.00.11 / Abyshev Vladimir Anatolyevich; [Place of protection: Moscow. humanitarian. un-t]. - Moscow, 2010. - 22 p.
7. Ziborcv O.V. Administrative and legal concept of martial law : abstract of the dissertation. ... Doctors of Law : 12.00.14 / Oleg Ziborov Valen-tinovich; Krasnodar, 2016. 40 p.
8. Vlasov D.M. Legal and organizational foundations of the state of emergency: dissertation... Candidate of Legal Sciences : 12.00.14. - Moscow, 2002. - 135 p
9. Pchelintsev S.V. Legal regulation of martial law in the Russian Federation : abstract of the dissertation of the Candidate of Legal Sciences: 02/20/03 / Military Univ. M., 1998. 24 p.
10. Chechenova L. Z. The principle of legality in the implementation of special administrative and legal regimes that ensure security in the penitentiary system of Russia / L. Z. Chechenova // Administrative law and process. - 2022. - No. 4. - pp. 70-73.
