CC BY
11DOI: 10.24412/2076-1503-2023-4-303-308 NIION: 2018-0076-4/23-273 MOSURED: 77/27-023-2023-4-273
ЧЕЧЕНОВА Ляна Залимовна,
адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии права и управления ФСИН России, e-mail: chechenova. lin-ka@mail.ru
ВЕРХОВЕНСТВО ЗАКОНА КАК ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В УСЛОВИЯХ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
Аннотация. Статья затрагивает вопросы, касающейся соблюдения основополагающих принципов права, в том числе и принципа законности в условиях специальных административно-правовых режимом в пенитенциарной системы России. Автор указывает на сложности соблюдения принципа законности при организации функционирования учреждений и органов, деятельность которых связана с исполнением наказаний как связанных с изоляцией от общества, так и не связанных с лишением свободы. Обращается внимание на необходимость разработки соответствующей нормативной правовой базы, которая регламентировала бы порядок действий сотрудников при введении специальных административно-правовых режимов на территории пенитенциарного учреждения.
Ключевые слова: специальный административно-правовой режим, безопасность, уголовно-исполнительная система, принципы, законность.
CHECHENOVA L.Z.,
post-graduate student of the f Law and Management of the Federal Penal Service of Russia
THE RULE OF LAW AS THE BASIS FOR ORGANIZING THE ACTIVITIES OF PENITENTIARY INSTITUTIONS UNDER SPECIAL ADMINISTRATIVE
AND LEGAL REGIMES
Annotation. The article touches upon issues related to the observance of the fundamental principles of law, including the principle of legality in the conditions of special administrative and legal regimes in the penitentiary system of Russia. The author points out the difficulties of observing the principle of legality in organizing the functioning of institutions and bodies whose activities are related to the execution of punishments both related to isolation from society and not related to deprivation of liberty. Attention is drawn to the need to develop an appropriate regulatory legal framework that would regulate the procedure for the actions of employees when introducing special administrative and legal regimes on the territory of a penitentiary institution.
Key words: special administrative and legal regime, security, penal enforcement system, principles, legality.
Актуальность исследования специальных административно-правовых режимов в пенитенциарной системе Российской Федерации на сегодняшний день не вызывает каких-либо сомнений. При этом одним из наиболее важных вопросов является соблюдение принципа законности в условиях специальных административно-правовых режимов в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания. Сложность реализации данного принципа заключается в особенностях специфики пенитенциарных учреждений, например, в их закрытости, в отличие от других органов государственного управления.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
Принцип законности специальных административно-правовых режимов в рамках пенитенциарной системы предполагает, что введение и реализация данных режимов должны осуществляться исключительно на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов (в том числе и ведомственных нормативных правовых актов). Действующее законодательство Российской Федерации устанавливает субъектов, имеющих право вводить режимы, определяет обстоятельства, которые выступают основанием для введения специальных административно-правовых
режимов, определяет перечень органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управления в условиях специальных административно-правовых режимов.
Принцип законности в обществе выполняет роль социального ориентира, основополагающего позитивного начала, с которым каждый гражданин, общественная организация, государственный или муниципальный орган должны постоянно сверять свою профессиональную деятельность, чтобы обеспечить ей высокое правовое качество, последовательно демократическое содержание, достижение высоких и социально-экономических результатов [4, а 28]. Принцип законности представляет собой определенные основы и положения, которые определяют структуру законности. Соблюдение данного принципа помогает обосновать (незаконные на первый взгляд) действия сотрудников пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов. Принцип законности в рамках пенитенциарной системы включает в себя верховенство закона, единство законности, верховенство прав и свобод личности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, реальность законности.
Верховенство закона в условиях специальных административно-правовых режимов в пенитенциарной системе России предполагает главенство закона в системе нормативных правовых актов. Законность основывается на законодательных актах как основных источниках права. Вопросы обеспечения безопасности субъектов уголовно-исполнительной системы России в условиях специальных административно-правовых режимов должны полностью регулироваться законодательством. Нормы права, содержащиеся в иных подзаконных актах, должны устанавливать способы реализации законов в условиях специальных административно-правовых режимов, а соответственно не должны нарушать требования верховенства закона. Ограничения, вводимые в условиях специальных административно-правовых режимов подзаконными актами, нарушают принцип законности. Вообще же если мы обратимся к нормам Конституции, то станет очевидно, что ограничения в данных условиях допустимы. Так, ее часть 3 статьи 55 закрепляет следующее: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Это свидетельствует о том, что если ограничения направлены на обеспечение безо-
пасности определенного субъекта, то они имеют место быть, но должны устанавливаться законом.
Следующим элементом принципа законности является единство законности. Рушайло В.Б. под данным принципом понимает «единую направленность правотворчества и правореали-зации на всей территории действия соответствующего нормативного правового акта»[4, а 37]. В рамках пенитенциарной системы данный принцип предполагает, что нормы права, регламентирующие порядок действий сотрудников при введении тех или иных видов специальных административно-правовых режимов, должны соблюдаться не каким-то конкретно одним исправительным учреждением, а всеми субъектами, которые относятся к пенитенциарной системе России. Так, алгоритм действий сотрудников следственных изоляторов в условиях специальных административно-правовых режимов предусмотрен Инструкцией об организации службы по обеспечению надзора за подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах УИС. Действие данного ведомственного нормативного правового акта распространяется на все следственные изоляторы России, а не только на один субъект уголовно-исполнительной системы.
Верховенство прав и свобод личности в период введения специальных административно-правовых режимов в рамках пенитенциарных учреждений предполагает недопущение нарушения прав и свобод осужденных, содержащихся в исправительных учреждениях. Введение любого вида специального административно-правового режима предполагает появление правоограниче-ний. Такие правоограничения не охватываются содержанием исполнения лишения свободы, они возникают в силу объективных обстоятельств, сопутствующих специальным режимам функционирования государственных органов, а также служат средством обеспечения безопасности [5, а47]. В период введения специальных административно-правовых режимов могут быть ограничены некоторые права осужденных. Ограничения в правах являются вынужденными мерами, направленными на обеспечения безопасности пенитенциарной системы Российской Федерации. Приведем пример подобных ограничений. Например, с 2019 года на территории большинства пенитенциарных учреждений были введены карантинные меры ввиду распространения новой короновирусной инфекции (COVID-19), что повлекло за собой ограничение некоторых прав осужденных. Так, в адрес территориальных органов ФСИН России было направлено Постановление № 413 главного санитарного врача ФСИН России от 2 мая 2020 г., приостанавливающее прием
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
посылок и передач, а также предоставление длительных и краткосрочных свиданий осужденным, отбывающим наказания в исправительных учреждениях данного территориального органа. Также были приостановлены посещения осуждённых, категорически запрещался допуск посетителей и сотрудников УИС с повышенной температурой тела и лиц, прибывших в течение последних 14 дней из иностранных государств [1, с.188]. (В соответствии с Информацией Федеральной службы исполнения наказания от 30 марта 2020 г. «О предупреждении распространении заболеваемости короновирусной инфекцией среди подозреваемых, обвиняемых и осужденных, а также работников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации»). Данные ограничения имеют временный характер. Так как после уменьшения числа инфицированных данные ограничения были сняты. В данном случае мы можем говорить об обоснованности введения данных ограничений. Надо признать, что исправительные учреждения ущемляют права осужденных (права, закрепленные в уголовно-исполнительном кодексе) в условиях специальных административно-правовых режимов, но делают это на основании Конституции Российской Федерации (ст. ст. 55-56).
Также принцип законности включает в себя недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Он предполагает возможность выбора в соответствие с законом наиболее подходящих вариантов действий сотрудников пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов. Например, действия сотрудников в экстремальных ситуациях могут быть различными, в зависимости от причин возникновения ситуаций. Алгоритм действий сотрудников при возникновении массовых беспорядков и при введении карантинных мер на территории исправительного учреждения будет различной, а соответственно и нормативно-правовое регулирование будет отличаться друг от друга. При возникновении массовых беспорядков сотрудник имеет право применять специальные средства, физическую силу и огнестрельное оружие в отдельных случаях в соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации». (ст. 28.1) Введение карантинных мер на территории исправительного учреждения не предполагает применение вышеупомянутого закона, но это в свою очередь не говорит о бессмысленности его применения в иных экстремальных случаях. Таким образом, в зависимости от вида специального административ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
но-правового режима ситуация регулируется разными административно-правовыми актами, различна и правоприменительная практика.
Реальность законности при введении специальных административно-правовых режимов заключается в исполнении сотрудниками пенитенциарных учреждений требований норм права и привлечении к ответственности при их нарушении. Законность предполагает, что каждый сотрудник обязан строго соблюдать юридически установленный процессуальный порядок действий, который в свою очередь помогает обеспечить реализацию определенной нормы права. При неисполнении сотрудником пенитенциарного учреждения установленных законом действий при введении специального административно-правового режима может понести за собой привлечение к одному из видов юридической ответственности (например, к дисциплинарной ответственности). Приказ Минюста России от 11 июля 2006 г. № 250 «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях» в главе 5 («Контроль за соблюдением порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и происшествиях») определяет порядок регистрации сообщений о происшествиях. В данной Инструкции урегулирован вопрос о последствиях несоблюдения регистрации и проверки сообщений о преступлениях и происшествиях. Своевременное сообщение о возникновении экстремальных ситуаций в исправительном учреждении можно отнести к одному из пунктов алгоритма действий сотрудников пенитенциарных учреждений.
Соблюдение принципа законности в условиях специальных административно-правовых режимов является немаловажным вопросом, так как он предполагает, как уже выше говорилось, различного рода правоограничения. Но при этом мы можем говорить об обоснованности данных правоограничений. Данный аспект является наиболее проблемным вопросом, возникающим при реализации принципа законности в условиях специальных административно-правовых режимов в пенитенциарной системе России.
При реализации принципа законности в условиях специальных административно-правовых режимов (например, при введении чрезвычайного и военного положения в пределах пенитенциарных учреждений) возникает следующего рода вопросы.
1. Специальный административно-правовой режим в пенитенциарной системе - это форма деятельности исправительных учреждений при возникновении ситуаций, обстоятельств, наруша-
ющих нормальную деятельность учреждений и мешающих реализации целей и задач по исполнению наказания. Главной целью введения любого специального административно-правового режима является обеспечения безопасности того или иного субъекта. Безопасность в рамках специфики пенитенциарной системы представляет собой защиту от угроз и обеспечение защищенности ее структурных компонентов [2, с. 95]. Анализ законодательства дает нам право говорить о том, что специальные административно-правовые режимы ограничивают права и свободы лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, тем самым нарушая принцип законности. Но данные нарушения носят обоснованный характер. В статье 56 Конституции Российской Федерации закреплена возможность в условиях чрезвычайного положения введение отдельных ограничений прав и свобод граждан на территории государства. При этом данная же статья также содержит перечень прав и свобод, на которые эти ограничения не распространяются (то есть данных прав не могут быть лишены не только законопослушные
граждане, но и лица с «особым» правовым статусом - осужденные).
2. Анализ действующего законодательства позволяет нам сделать вывод о том, что некоторые ведомственные нормативные правовые акты не в полной мере регламентируют порядок работы пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов. Алгоритмы действий сотрудников пенитенциарных учреждений (хотя далеко не всех) при ряде чрезвычайных ситуаций содержатся в ведомственных законодательных актах. Например, Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в воспитательных колониях Федеральной службы исполнения наказаний регламентирует действия только дежурного помощника начальника колонии. Действия иных сотрудников при чрезвычайных обстоятельствах данный документ не регламентирует. Опрос сотрудников ряда пенитенциарных учреждений говорит об необходимости внесения изменений и дополнений в действующее федеральное и ведомственное законодательство.
Рис. 1.
Рис. 2.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
Рис.3.
Любое пенитенциарное учреждение (независимо исполняет ли данное учреждения наказания в виде лишения свободы, либо, наоборот, не связано с изоляцией от общества) может стать субъектом специального административно-правового режима. С одной стороны, сотрудники пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов следуют установленным законом алгоритмам, с другой стороны, нарушают самый главный принцип -принцип законности, который должен соблюдаться при введении любого вида режима. Но, как мы уже отмечали выше, данные ограничения обоснованы, так как направлены на обеспечения безопасности осужденных, то есть правоограничения носят временный характер. На сегодняшний день отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, который регламентировал бы деятельность пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов. Частично данный процесс регулируют федеральные конституционные законы (Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N З-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2017) «О военном положении»), ведомственные нормативные правовые акты Приказ Минюста России от 16 декабря 2016 г. № 295 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» и иные.
Как правило, говоря о пенитенциарных учреждениях, подразумеваются учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы, при этом редко упоминается об учреждениях, которые исполняют наказания, не связанные с изоляцией от общества. Например,это исправительные центры, деятельность которых на сегодняшний день наиболее актуальна. Если алгоритм действий сотрудников при введении
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
специальных административно-правовых режимов в закрытых от общества учреждениях частичном регламентирован определенными нормативными правовыми актам, то деятельность учреждений, исполняющих наказания, не связанные с изоляцией от общества, не имеют никакого законодательного закрепления в условиях специальных административно-правовых режимов. Получается, все действия данных учреждений будут иметь шаблонный характер, а, следовательно, насколько законны будут те или иные ограничения, остается под вопросом.
Таким образом, на сегодняшний день в системе нормативных правовых актов отсутствует документ, который в полном объеме регламентировал бы деятельность сотрудников пенитенциарных учреждений в условиях специальных административно-правовых режимов. На наш взгляд, данный нормативный правовой акт может быть представлен в виде Инструкции, которая будет закреплять четко организованный алгоритм действий сотрудников при возникновении ситуаций, нарушающих нормальную деятельность пенитенциарных учреждений. При этом документ должен быть разделен на две части, одна из которых регулировала бы деятельность учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, а вторая - работу учреждений, деятельность которых не связана с изоляцией от общества. Тем самым возможно решить проблему с противоречиями между нормами права, закрепленных в различных законодательных актах.
Еще одним альтернативным вариантом урегулирования вопроса о регламентировании алгоритма действий сотрудников пенитенциарных учреждений может быть внесение изменений в ст.12 (обеспечение безопасности объектов уголовно-исполнительной системы) Федерального закона от 21 июля 1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
Российской Федерации»», которая фиксировала бы условия и алгоритм действий сотрудников пенитенциарной системы в условиях специальных административно-правовых режимов. А также возможное внесение изменений в подп. 14 п.14 («Права учреждений, исполняющих наказание) указанного Федерального закона, которые регламентировали бы действия сотрудников при введении режима особых условий.
Список литературы:
[1] Грушин, Р. А. Особенности содержания заключенных во время пандемии / Р. А. Грушин, Д. А. Кравцов. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 5. С. 188-190.
[2] Дмитриев А. П. Методологические основы обшей теории национальной безопасности. Общая теория безопасности. — М. 1994. —140 с.
[3] Кулешов, М. А. Об обеспечении прав и законных интересов осужденных при режиме особых условий / М. А. Кулешов // Уголовно-исполнительное право. - 2015. - № 3(21). - С. 68-71.
[4] Рушайло В.Б. Способы обеспечения законности органами внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режи-
мов/ В.Б. Рушайло//Современное право.-2014.-№4.С.26-45
[5]Чорный В.Н., Сенатова Е.В. Административно-правовые режимы в уголовно-исполнительной системе // Административное право и процесс. 2021. № 4. С. 47-50.
Spisok literatury:
[1]Grushin, R. A. Osobennosti soderzhaniya zaklyuchennyh vo vremya pandemii / R. A. Grushin, D. A. Kravcov. — Tekst : neposredstvennyj // Molodoj uchenyj. — 2020. — № 5. S. 188-190.
[2]Dmitriev A. P. Metodologicheskie osnovy obshej teorii nacional'noj bezopasnosti. Obshchaya teoriya bezopasnosti. — M. 1994. —140 s.
[3]Kuleshov, M. A. Ob obespechenii prav i zakonnyh interesov osuzhdennyh pri rezhime osobyh uslovij / M. A. Kuleshov // Ugolovno-ispolnitel'noe pravo. - 2015. - № 3(21). - S. 68-71.
[4]Rushajlo V.B. Sposoby obespecheniya zakonnosti organami vnutrennih del v usloviyah special'nyh administrativno-pravovyh rezhimov/ V.B. Rushajlo//Sovremennoe pravo.-2014.-№4.S.26-45.
[5]Chornyj V.N., Senatova E.V. Administra-tivno-pravovye rezhimy v ugolovno-ispolnitel'noj sisteme // Administrativnoe pravo i process. 2021. № 4. S. 47-50.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
