CC BY
48
ВОЗМОЖНЫЕ СЦЕНАРИИ ПОЛИТИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА В ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ. ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЮГА РОССИИ
Сулайман РЕШИЕВ
кандидат экономических наук, доцент, докторант экономического факультета МГУ им. Ломоносова
(Москва, Россия)
Сегодня крайне важно оценить политику руководства России в Чеченской Республике (ЧР) и попытаться определить возможные сценарии этой политики в перспективном плане, а также их последствия для Юга России. Но прежде всего необходимо вкратце проанализировать ее характер с 2000 по 2004 годы. В 2000 году в республике восстановлена власть Центра, создана комендантская система на всей ее территории, сформирована национальная администрация, Чечня подключена к федеральной бюджетной системе. Однако наряду со всеми этими мероприятиями в республике до сих пор проводится контртеррористическая операция.
В феврале 2001 года правительство РФ приняло Федеральную целевую программу восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики на текущий год (постановление № 96). Однако она, по экспертным оценкам, была выполнена лишь на 15%, прежде всего из-за отсутствия должной координации и ответственности федеральных ведомств, принимавших участие в ее реализации. Как это ни парадоксально, причины случившегося можно объяснить не сложностью ситуации на территории республики в то время, а общей культурой и практикой разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ развития регионов РФ, принимаемых руководством страны с 1990-х. (Все они характеризуются весьма низким процентом выполнения.) Это свидетельствует о том, что многие высокопоставленные чиновники федерального уровня не осознают свою ответственность за успех (или провал) принимаемых правительством программ. Например, в странах ЕС аналогичные программы развития проблемных территорий занимают особое место в региональной политике государства, поэтому отклонения от графика и адресности их реализации случаются крайне редко, а результаты выполне-
ния выражаются в реальном повышении уровня жизни людей и сокращении безработицы среди экономически активного населения таких регионов.
В отличие от европейских государств в РФ целевые программы еще не стали действенным инструментом региональной политики, а продолжают носить декларативный характер. Так, статистические данные о политическом и социально-экономическом развитии Чеченской Республики за последние годы носят фрагментарный характер. В графах, характеризующих положение дел по многим социально-экономическим показателям развития регионов РФ, напротив Чечни до сих пор стоят прочерки, то есть данные о ней или не поступают в Центр, или их в республике вообще не собирают. Но ведь еще в 2002 году соответствующая служба ЧР приступила к сбору и сводке воедино необходимых данных. Однако сама эта служба далека от должного уровня самостоятельности и ответственности. Достаточно сказать, что в сводном статистическом материале «О социально-экономическом положении и ходе восстановительных работ в Чеченской Республике» за 2003 год раздел «Строительство — восстановительные работы», подготовлен со... ссылкой на бюллетень Госкомстата по данным федеральных министерств и ведомств РФ. Этот раздел вызывает большие сомнения не по «освоенным денежным суммам — 4 234,9 млн руб.», а по поводу объективности приводимых показателей по восстановленным объектам (с учетом оценок независимых экспертов на базе эмпирических наблюдений). Все эти факты свидетельствуют о необходимости повысить статус и ответственность данной службы ЧР по сбору и сводке уточненной статистики и ее оперативному представлению в Госкомстат России.
Перспективы Чечни, ее реальной интеграции в единую политическую и социальноэкономическую систему страны зависят и определяются федеральной политикой как в республике, так и в Южном федеральном округе (ЮФО) в целом. Сегодня только Центр может установить реальный мир и стабильность на территории ЧР, это — необходимое условие успешного ее развития. В такой связи возникает объективная необходимость в прогнозировании возможных сценариев федеральной политики в республике. Сегодня это направление исследований становится более приоритетным, чем прогнозирование развития на базе эндогенных факторов и потенциала Чечни. Ведь процессы ее политического устройства и реальной интеграции в единую политическую систему страны проходят сложно и болезненно. Обеспечение правопорядка, соблюдения прав человека, стабильности общества и безопасности людей на территории республики до сих пор находятся на недопустимо низком уровне — можно сказать, лишь на стадии становления. В этих сферах в республике явно не хватает элементарного уважения конституционных прав граждан.
Согласно оценке Министерства экономического развития и торговли РФ, по уровню социально-экономического развития территория страны условно разделена на пять групп (по значению интегральной оценки): регионы с уровнем развития выше среднего (14 субъектов), со средним уровнем — 24, с уровнем ниже среднего — 16, с низким уровнем — 23, с крайне низким уровнем развития — 12. В этом плане Чеченская Республика не только относится к последней группе, но и занимает в ней последнее место1.
В территориальном контексте Чечня до сих пор не размежевалась с Ингушетией (их общая площадь составляет 19,3 тыс. кв. км). Определение границ между этими двумя республиками остается нерешенной, но требующей своего решения проблемой, что, разумеется, опять же зависит от Центра.
Развернутого перечня основных показателей по демографической ситуации республики за последние годы нет, поэтому ограничимся лишь некоторыми данными из него (см. табл.).
1 См.: Экономика России: итоги и перспективы роста. М., 2004.
Таблица
Численность населения — всего (тыс. человек)
в том числе:
городское
сельское
1 104 373 731 26 594
1 105 373 732 27 774
1 121 378 743 28 496
Родившихся
Умерших
в том числе детей в возрасте до 1 года
Естественный прирост, убыль (-) населения
7 253 297
19 341
7 194 282
6 347 331
20 580 22 139
\
* По данным Федеральной службы государственной статистики. Российский статисти ' ческий ежегодник. 2004.
** По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики поЧеченскойРеспублике^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^//
Из приведенной таблицы видны расхождения между материалами Федеральной службы государственной статистики и органа по ЧР (с учетом показателей по миграции за эти годы): соответственно в 2002 году миграционный прирост составил 474 чел., в 2003-м — 1 555, в 2004-м — 795. Выше мы говорили о фрагментарном характере статистики и сомнительности ее данных по республике, о чем свидетельствует и приведенная нами таблица.
Однако в любом случае за последние годы в республике наблюдается стабильный прирост населения, что, безусловно, позитивный фактор в условиях демографического кризиса в стране. В 2003 году на 1 000 чел. жителей ЧР естественный прирост составлял 18,4 человека — самый высокий показатель среди субъектов Южного федерального округа2. Вместе с тем уровень безработицы в 2002 году был равен 57,8%, в 2003-м — 70,9% — самый высокий показатель за соответствующие годы среди субъектов ЮФО и РФ в це-лом3. По денежным доходам населения данных по республике нет ни в Российском статистическом ежегоднике за 2004 год, ни в соответствующих материалах территориального органа. Однако можно предположить, что по этому показателю, характеризующему уровень жизни населения, ЧР занимает одно из последних мест среди субъектов ЮФО. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в республике за 2003 год составила 3 807,8 руб. (четвертое место среди субъектов ЮФО за указанный год — после Астраханской области, Краснодарского края и Волгоградской области)4. Средний размер назначенных месячных пенсий в республике за 2003 год составил 1 339 руб. — самый низкий среди субъектов ЮФО5. А прожиточный минимум, установленный в республике на
2 См.: Российский статистический ежегодник. 2004.
3 Там же.
4 Там же.
5 Там же.
IV квартал 2003 года, был равен 2 183 руб. в месяц — самый высокий среди субъектов ЮФО за этот год6.
По численности населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума статистических данных по республике нет как в Российском статистическом ежегоднике за 2004 год, так и в аналогичных материалах территориального органа по Чеченской Республике за 2002—2004 годы. Однако можно предположить, что и по этому показателю ЧР занимает одно из последних мест (если не последнее) среди субъектов ЮФО.
Статистические данные по республике по таким важным показателям, как жилая площадь, приходящаяся в среднем на одного жителя, валовой региональный продукт, основные фонды, отсутствуют.
Производство промышленной продукции по отраслям в республике за 2004 год составляет 10 750,7 млн руб. По отраслям эти показатели выглядят следующим образом (в млн руб.): электроэнергетика — 10,6; нефтедобывающая — 10 580,1; машиностроение и металлообработка — 12,8; лесная и деревообрабатывающая — 0,2; промышленность строительных материалов — 63,9; легкая — 2,6; пищевая — 52,2; медицинская — 7,2; полиграфическая — 21,27. Как видим, удельный вес нефтедобывающей сферы в производстве промышленной продукции составляет 98,6%. Это говорит о том, что нефтедобыча — двигатель всей экономики республики, а также о крайней зависимости ЧР от положения дел в этой отрасли.
За период 2002—2004 годов наблюдается сокращение посевных площадей в сельскохозяйственных организациях. В 2002 году они составляли 155,2 тыс. га, в 2003-м — 148,2 тыс. га, в 2004-м — 131,5 тыс. га8. Урожайность основных культур в этих организациях в 2004 году составила (центнеров с гектара убранной площади): зерновые — 13,0, подсолнечник — 2,3, сахарная свекла (фабричная) — 133,7, овощи — 20,99. В странах Евросоюза соответствующие показатели выше во много раз. Следовательно (с учетом опыта успешных зарубежных аналогов) в республике есть потенциал для модернизации сельского хозяйства.
Что касается других важных социально-экономических показателей, то по ним относительно ЧР статистических данных нет.
С учетом обозначенного выше состояния и развития Чеченской Республики можно выделить круг проблем, от правильного решения (или нерешения) которого будет в определяющей степени зависеть, на наш взгляд, успех (или полный провал) процесса реальной интеграции всего Юга России в единую социально-экономическую и политическую систему страны.
Главная проблема этого круга — продолжающийся военный конфликт на территории республики. Центр до сих пор не нашел его Парето-оптимального решения, что непременно сказывается на характере развития не только ЧР, но и всего макрорегиона. Хотя конкретных количественных расчетов косвенных убытков субъектов ЮФО (в виде издержек упущенных возможностей из-за сложившейся ситуации в Чечне) нет, но нет и сомнений в отрицательном влиянии этого фактора на социально-экономическое и политическое положение территорий данного округа в условиях рыночных отношений.
Вторая важная проблема ЮФО — искусственные барьеры между территориями округа, препятствующие созданию единого интегрированного рынка на Юге России. Конечно, есть связь между известными событиями в ЧР и этой проблемой. Разумеется, эти барьеры антиконституционны, противоречат законам РФ, ограничивают права граждан
6 См.: Российский статистический ежегодник. 2004.
7 По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Чеченской Республике за 2004 год.
8 Там же.
9 Там же.
на свободу миграции по стране, усложняют процессы свободного движения товаров, капиталов, инвестиций, трудовых ресурсов, рыночных услуг и т.д. Из-за этого все территории округа несут косвенные убытки в виде издержек упущенных возможностей, ограничения потенциала внутреннего рынка каждой территории в условиях замкнутости, прежде всего из-за недостаточной численности населения территорий ЮФО для автономного развития. Так, по показателям количества и плотности населения этот округ на несколько порядков уступает «старым» членам Европейского союза. Более того, искусственных барьеров между странами ЕС меньше, нежели между территориями ЮФО.
Третья проблема — низкая эффективность деятельности государственных органов власти (на уровне федерального округа и его территорий) по решению острых социальноэкономических и политических проблем этих территорий. Хотя создание федеральных округов было задумано для приближения власти РФ к непосредственным проблемам макрорегионов и их территорий, а также для совместной выработки и реализации комплексных и целевых программ развития, к сожалению, эти программы до сих пор остаются лишь декларациями о намерениях. Ответственности за их провал на стадии реализации никто не несет. Примеры тому — упомянутая выше Федеральная целевая программа восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики в 2001 году и Федеральная целевая программа «Юг России», принятая правительством РФ (соответствующее постановление от 8 августа 2001 г., № 581). Критический уровень коррумпированности и клановости государственной машины на территориях округа особенно сказывается в национальных республиках Юга страны.
Четвертая острая проблема — низкая производительность труда и мизерные среднедушевые доходы. По показателям валового регионального продукта и валового регионального продукта на душу населения территории ЮФО в десятки раз уступают странам ЕС. Среднедушевые денежные доходы по многим территориям округа ниже прожиточного минимума. Наряду с высоким уровнем безработицы все это свидетельствует о том, что в макрорегионе до сих пор не созданы условия для оптимального развития и размещения производительных сил, раскрепощения предпринимательской инициативы, мобилизации природного и человеческого потенциала.
Пятая проблема — неэффективная структура экономики как в целом ЮФО, так и его территорий в отдельности, не определена политика диверсификации их экономики с учетом опыта развитых стран. Слабо развита промышленность, ее доля в промышленности РФ составляет лишь 6,2%. При этом развитие промышленности национальных республик в составе ЮФО крайне низкое, их доли в промышленности страны ниже уровня статистической погрешности. Структура занятости в экономике показывает необходимость соответствующей диверсификации с учетом опыта развитых государств и мировых тенденций. Так, численность занятых в промышленности округа составляет 17,7%, в сельском хозяйстве — 21,6%, в сфере услуг — 46,4%. Эти показатели весьма отличаются от аналогичных данных развитых стран мира, где доля занятых в сфере услуг составляет 55—60% от общего числа работающих.
Шестая проблема — крайне слабое развитие внешнеэкономической деятельности. По таким показателям, как экспорт и импорт, удельный вес округа составляет соответственно лишь 4% и 5% от общего объема по РФ, а удельный вес национальных республик в его составе находится практически на нулевой отметке. Руководство многих территорий округа до сих пор не создало институциональные и инфраструктурные базы развития внешнеэкономической деятельности в условиях рыночных отношений. В результате остается законсервированным огромный внешнеэкономический потенциал ЮФО и его территорий и последние несут большие убытки (в виде издержек упущенных возможностей).
С учетом вышеперечисленных проблем возможны два сценария политики Центра в Чеченской Республике и в Южном федеральном округе в целом.
При первом сценарии эта политика в ЧР и на Юге России в целом будет реализовываться в рамках инерционной динамики, а в их социально-экономическом развитии проявится тенденция дальнейшего отставания от среднероссийского уровня. Особенно это касается национальных республик в составе округа, которые по большинству социальноэкономических показателей и сегодня занимают худшее положение среди регионов России. При этом вряд ли следует ожидать значительных структурных изменений в экономике округа и его территорий. Таким образом, вместо диверсификации и оптимизации экономики макрорегиона, ее структуры и численности занятых в секторах (с учетом опыта развитых стран) сохранится нынешнее положение, при котором доминирующий сектор — малорентабельное сельское хозяйство.
Инерционный подход в политике Центра законсервирует как нынешние диспропорции в развитии между территориями округа, так и искусственные барьеры на пути их взаимодействия и интеграции. Деятельность государственных органов власти на уровне округа и его территорий будет малоэффективна с точки зрения реального улучшения жизни людей. В макрорегионе не удастся эффективно решить нынешние проблемы производительности труда, среднедушевого дохода, безработицы. Внешнеэкономическая деятельность, как и прежде, не окажет особого влияния на экономику округа, а ее динамика будет намного ниже оптимального уровня. «Чеченская страница» не будет до конца перевернута, что отрицательно повлияет на развитие всего макрорегиона. Инерционность в подходе к развитию округа со стороны Центра (наряду с отсутствием прочного всеобъемлющего мира в ЧР) фактически закрепит за многими тамошними национальными территориями отсталость. В результате в ЮФО постепенно расширится зона социально-политической нестабильности, готовая превратиться в очаг напряженности при любом кризисе на федеральном уровне. В условиях открытости информации о ситуации на Юге России этим не преминут воспользоваться как страны, имеющие геополитические интересы на Кавказе, так и всевозможные политические движения, в том числе экстремистского толка. В этом случае есть реальная опасность потерять Юг России — наиболее слабое звено в единой системе административно-территориального устройства страны.
При втором сценарии социально-экономические, политические и межнациональные процессы в макрорегионе будут проходить согласно стратегии, разработанной Центром (в лице полномочного представителя президента РФ в ЮФО) совместно со всеми территориями округа, — с учетом успешного опыта развития федерализма.
Необходимое условие успешной реализации этой стратегии — объективное и реальное решение проблемы взаимоотношений между Центром и Чеченской Республикой. В истинных интересах России и населения ЧР — принятие Парето-оптимального решения этой проблемы. В данном случае республика могла бы стать демилитаризованной зоной, и тогда в ЧР вернется мирная жизнь в полном объеме, а также дух сотрудничества с другими регионами РФ и внешним миром на взаимовыгодных началах.
Согласно этой стратегии, для создания единого рынка ЮФО (в интересах всех его территорий и страны в целом) при непосредственном участии полномочного представителя президента будут ликвидированы все искусственные барьеры, созданные между территориями округа. На уровне округа будет организован постоянный мониторинг за состоянием дел в этой сфере, а на базе полученных данных будут приниматься оперативные меры по искоренению нарушений. В результате заметно повысятся экономическая активность в ЮФО, интеграция его территорий в единый региональный рынок, эффективней будут использоваться ресурсы производства и в целом потенциал макрорегиона.
Руководство страны откажется от порочной практики поддержки региональных руководителей (в случаях нарушения ими на своих территориях конституционных прав
граждан и федеральных законов) в обмен на их лояльность Центру. На уровне округа будет организован объективный мониторинг за состоянием дел на всех его территориях в таких сферах, как соблюдение прав человека, степень коррумпированности и клановости власти, монополизация рынка. Результаты наблюдений будут публиковаться в периодических изданиях округа, ранжируя территории в соответствии со значениями этих показателей. Центр последовательно поддерживает демократически избранную власть на территориях округа и обеспечивает ее демократическую преемственность. На уровне ЮФО (с участием представителей всех территорий) будут разрабатывать и реализовывать комплексные целевые программы его развития и целевые программы развития отдельных территорий (с конкретными сроками и этапами выполнения, источниками финансирования и ответственными за выполнение). С учетом опыта стран с развитым федерализмом на уровне округа (с участием всех его территорий) будут разработаны и предложены эффективные механизмы по выравниванию уровней жизни людей, наполняющие смыслом создание таких округов в стране. Для того чтобы эти механизмы работали должным образом, будут внесены необходимые изменения и поправки в соответствующие законодательные акты РФ.
С учетом мирового опыта, в том числе стран ЕС, следует пересмотреть структуру экономики ЮФО и его территорий. В данном случае речь идет о переходе от аграрного уклона на приоритетное развитие наукоемких отраслей промышленности и сферы услуг (в широком смысле). В результате доля промышленной продукции и услуг в валовом региональном продукте (ВРП) округа и его территорий значительно увеличится. Следовательно, численная структура занятости по отраслям существенно изменится в пользу этих отраслей. А в связи с тем, что норма прибыли в данных отраслях гораздо выше, чем в сельском хозяйстве, то намного вырастут значения показателей ВРП и ВРП на душу населения, а также среднедушевые денежные доходы. Приоритетность развития отраслей промышленности и сферы услуг обоснована и тем, что Юг России — именно та территория (с точки зрения ее географии и природно-климатических условий), которая позволяет по этим направлением конкурировать с западными странами — в отличие от других регионов России, ограниченных в возможности конкурировать с Западом из-за своих суровых природно-климатических условий. Поэтому в перспективе некоторые виды промышленного производства можно перенести с севера страны в ЮФО, что повысит их конкурентоспособность на внешнем рынке.
Сельское хозяйство округа подвергнется реформированию и модернизации (также с учетом опыта развитых государств). Тогда резко возрастет производительность труда в сельском хозяйстве, объем его продукции (в абсолютных величинах) увеличится несколько раз, а сама эта продукция сможет на конкурентных началах вытеснять с внутренних рынков страны соответствующие импортные товары. Значение показателя численности занятых в сельском хозяйстве ЮФО постепенно приблизится к среднеевропейскому аналогу.
Главным направлением в экономике ЮФО и его территорий в перспективе станет пока еще слаборазвитый сектор — сфера услуг в широком смысле, с учетом потенциала Юга России, опыта развитых стран и тенденций в мировой экономике. Особое развитие получат рекреационное хозяйство и туризм. Опережающими темпами по этим направлениям будут созданы институциональная и инфраструктурная базы (с активным участием Центра). Ведь, с одной стороны, Юг России — главная территория отдыха граждан страны (в период отпусков). С другой — эффективная политика руководства страны на этом направлении позволит аккумулировать в бюджетах разных уровней огромные денежные средства отдыхающих граждан РФ, пока предпочитающих проводить свой отпуск за рубежом (из-за более высокого качества предоставляемых там услуг), а также иностранцев. При желании реализовывать эту стратегию правительство РФ найдет необходимые фи-
нансовые ресурсы. Особое развитие получит горный туризм. С развитием сферы услуг (в соответствии с требованиями рыночной экономики) численность занятых в этом секторе намного увеличится и постепенно приблизится к среднеевропейскому уровню. Структура видов услуг качественно изменится и расширится. Продуманное и последовательное развитие этого направления позволит сократить безработицу и превратить территории-реципиенты ЮФО в доноров федерального бюджета.
Внешнеэкономическая деятельность округа и его территорий будет кардинально пересмотрена в интересах их развития. Здесь необходимо создать институциональные и инфраструктурные условия для этой деятельности, в том числе таможни, таможенные терминалы и т.д. Центр будет содействовать (методологически и организационно) налаживанию прямых внешнеэкономических связей территорий ЮФО с внешним миром (с учетом опыта цивилизованных стран). В результате увеличится удельный вес ЮФО и соответствующих территорий во внешнеэкономической деятельности РФ, это направление займет одно из ключевых мест в экономике округа.
Таким образом, при развитии ЮФО по второму сценарию политики Центра в Чеченской Республике и на Юге России в целом, руководство страны выстраивает свою региональную политику на этих территориях с учетом опыта государств с развитой системой федерализма. В результате этого многие сегодняшние проблемы будут успешно решены (к тому же за короткий срок), повысится уровень жизни людей, округ и его территории более прочно интегрируются в единую социально-экономическую систему страны, повысится вклад этих территорий в общенациональную экономику, интенсифицируются процесс межрегиональных и внешнеэкономических потоков и сотрудничество.
Из двух вышеизложенных сценариев мы выбираем и рекомендуем второй, так как он наилучшим образом учитывает современные реалии, интересы населения округа, Центра и страны в целом.
