CC BY
38
южный регион
как пространство стратегического
программирования*
и. в. Митрофанова,
кандидат экономических наук, заведующая лабораторией стратегических экономических исследований Южного научного центра РАН,
доцент Волгоградского государственного университета
Переходу к современному этапу стратегического управления и планирования трансформационных процессов в округах России предшествовало создание и апробация в 2001-2007 гг. региональных и первых федеральных целевых программ (ФЦП), Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), Федерального фонда регионального развития (ФФРР).
При всем многообразии конкретных действий в сфере государственного регулирования территориального развития, отмечают В. Н. Лексин и А. Н. Швецов, все они могут быть сведены в три основных инструментальных блока: ФЦП развития проблемных территорий; бюджетное регулирование отношений между РФ, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; установление на территориях отдельных субъектов федерации или муниципальных образований временных особых правовых режимов регулирования определенных видов деятельности, осуществляемых на этих территориях [1].
Несмотря на появление в связи с принятием Федерального закона № 116-ФЗ от 22.07.2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» новых инструментов государственной политики, способных оказывать заметное влияние на экономическое развитие отдельных территорий, в настоящее время, считает Р. М. Мельников, ФЦП остаются основным механизмом федеральной терри-
* Статья подготовлена в рамках проекта «Возрождение аграрного производства и социальное развитие села на Юге России» Подпрограммы фундаментальных исследований президиума РАН «Проблемы социально-экономического и этнополитического развития южного макрорегиона» Программы «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез» на 2009-2011 гг.
ториальной экономической политики, обеспечивающим решение проблем стратегического характера. Их особая роль определяется тем, что в силу своего инвестиционного характера ФЦП способны оказывать реальное позитивное влияние на структурную перестройку социохозяйственных систем слаборазвитых и депрессивных регионов при условии оптимального выбора направлений использования выделенных на их реализацию финансовых ресурсов [2].
В 2001 г. на макроуровне концептуально изменился подход к разработке и реализации территориальных целевых программ. Так, количество ФЦП развития регионов, включенных в федеральный бюджет, было сокращено до 9. Помимо ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (20022010 г. и до 2015 г.)», в 2002-2006 гг. в блоке «Региональный паритет» МЭР (ранее — МЭРТ) РФ реали-зовывались две окружные программы (по Дальнему Востоку и Забайкалью и ЮФО) и четыре региональные программы (по Калининградской области, республикам Татарстан, Башкортостан и Чечне).
Отбор макрорегионов (МР) для разработки окружных ФЦП не вызывал серьезных возражений, особенно если положить в основу анализа сетку федеральных округов, считает Р. М. Мельников. Так, Дальневосточный МР испытывает наибольшие сложности вследствие своего периферийного положения, характеризуется отрицательным сальдо миграционного прироста численности населения, заметно отстает по уровню ВРП на душу населения от среднероссийского уровня и имеет важное геополитическое значение, что делает вполне логичным разработку соответствующей крупной программы развития.
Отличительными особенностями Южного МР (ЮМР) являются доминирующая приграничность его территории; контрастная многонациональность и многоконфессиональность; глубокая неоднородность экономического пространства, значительная социально-политическая конфликтность; низкие темпы развития промышленности, невысокая технологичность и наукоемкость производства, сосредоточение транспортно-коммуникационных связей и товарных потоков по линии «Север — Юг»; высокая концентрация и разнообразная специализация предприятий АПК; привлекательность для переселения мигрантов [3].
Кроме того, ЮМР, как отмечает О. В. Иншаков, — это пока слабоинтегрированная социохозяйствен-ная система, охватывающая Северо-Кавказский экономический район и Нижнее Поволжье, объ-
единяющая экономики расположенных на данной территории субъектов Федерации с сопредельными границами, на основе общности кооперационных связей в системе регионального разделения труда и специализации производства, ассоциированных интересов субъектов и форм их осуществления. Наряду со стабильными, в экономическом пространстве ЮФО функционируют регионы бедствия, которые являются финансово несостоятельными и создают угрозы безопасности соседям. Достаточно высока агрессивность, провокационность и нестабильность приграничного окружения, что накладывает дополнительную ответственность на выбор параметров и направлений стратегии внутренней консолидации в границах России [4].
ЮМР остается наиболее неоднородным, слаборазвитым (табл. 1, 2) и трудоизбыточным мак-
Таблица 1
Динамика маргинальных региональных кластеров в Российской Федерации* в 2001-2009 гг. [5]
Период Регионы
Лидеры
2001 Тюменская обл. (244,2), Республика Татарстан (167,7), г. Москва (166,0), Липецкая обл. (142,3), Республика Саха (Якутия) (133,9), Белгородская обл. (127,7), Краснодарский край (126,8), Республика Башкортостан (125,6), Оренбургская обл. (125,4), Республика Коми (121,5), Пермский край (121,3), Самарская обл. (114,9), Ростовская обл. (114,7), Орловская обл. (112,4), г. Санкт-Петербург (112,1), Вологодская обл. (110,8), Московская обл. (106,5), Ленинградская обл. (104,7), Красноярский край (103,8), Новосибирская обл. (103,2)
2006 Тюменская обл. (189,1), г. Москва (181,5), Липецкая обл. (142,3), (158,5), (150,4), г. Санкт-Петербург (141,3), Белгородская обл. (131,3), Ленинградская обл. (128,5), Краснодарский край (126,7), Сахалинская обл. (126,5), Республика Башкортостан (126,1), Омская обл. (118,3), Оренбургская обл. (116,9), Нижегородская обл. (114,2), Самарская обл. (113,2), Вологодская обл. (109,4), Пермский край (109,3), Чувашская Республика (108,7), Курская обл. (107,0), Калужская обл. (106,4)
2009 г. Москва (203,3), Липецкая обл. (179,9), Республика Татарстан (170,1), Московская обл. (162,2), Тюменская обл. (153,3), г. Санкт-Петербург (152,3), Белгородская обл. (148,2), Ленинградская обл. (147,8), Республика Башкортостан (133,0), Краснодарский край (127,6), Нижегородская обл. (127,4), Оренбургская обл. (125,6), Вологодская обл. (125,1), Калужская обл. (122,5), Омская обл. (121,6), Орловская обл. (120,5), Пермский край (118,9), Самарская обл. (117,6), Республика Мордовия (116,1), Чувашская Республика (114,7)
Аутсайдеры
2001 Брянская обл. (75,4), Карачаево-Черкесская Республика (75,4), Республика Хакасия (74,7), Кировская обл. (74,1), Камчатский край (73,7), Республика Бурятия (72,7), Курганская обл. (71,8), Республика Адыгея (71,1), Псковская обл. (70,6), Пензенская обл. (70,4), Республика Марий Эл (68,3), Владимирская обл. (66,5), Еврейская авт. обл. (64,8), Республика Алтай (64,4), Приморский край (64,0), Ивановская обл. (60,9), Читинская обл. (52,2), Республика Дагестан (49,3), Республика Тыва (48,5), Республика Ингушетия (34,5)
2006 Кабардино-Балкарская Республика (71,5), Республика Северная Осетия-Алания (71,4), Ивановская обл. (69,5), Хабаровский край (69,4), Карачаево-Черкесская Республика (69,4), Республика Дагестан (69,3), Мурманская обл. (69,3), Псковская обл. (65,1), Еврейская авт. обл. (65,0), Республика Алтай (64,8), Республика Бурятия (64,4), Амурская обл. (63,1), Приморский край (61,3), Республика Калмыкия (58,2), Камчатский край (58,1), Читинская обл. (56,4), Чукотский АО (55,3), Республика Адыгея (50,9), Республика Тыва (48,1), Республика Ингушетия (26,0)
2009 Республика Северная Осетия-Алания (70,8), Республика Дагестан (69,8), Алтайский край (69,6), Карачаево-Черкесская Республика (69,2), Республика Алтай (68,3), Еврейская авт. обл. (67,9), Псковская обл. (67,6), Сахалинская обл. (66,2), Республика Бурятия (63,1), Приморский край (58,1), Читинская обл. (58,0), Хабаровский край (57,9), Республика Калмыкия (57,4), Чукотский АО (52,3), Республика Тыва (51,4), Амурская обл. (50,9), Камчатский край (47,2), Магаданская обл. (45,7), Республика Ингушетия (26,4)
* Первых и последних 20 регионов по сводным индексам развития для 2001, 2006 и 2009 гг.
Таблица 2
Распределение субъектов Российской Федерации по уровню инвестиционного потенциала и степени эффективности региональной инвестиционной политики (2006 г.) [6]
Инвестиционный потенциал Эффективная инвестиционная политика (е>0,75) Нормальная инвестиционная политика (0,5 е 0,75) Неэффективная инвестиционная политика (е<0,5)
Высокий Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО, Московская обл., Свердловская обл. — оценка эффективности сравнительным методом невозможна
Средний Ямало-Ненецкий АО (1,00), Республика Саха (Якутия) (1,00) Ленинградская обл. (0,67), Республика Татарстан (0,65), Нижегородская обл. (0,65), Самарская обл. (0,64), Красноярский край (0,63), Челябинская обл. (0,58), Новосибирская обл. (0,57), Краснодарский край (0,56), Республика Башкортостан (0,56), Кемеровская обл. (0,55), Ростовская обл. (0,54), Волгоградская обл. (0,52), Саратовская обл. (0,51) Пермская обл. (0,45), Иркутская обл. (0,44), Хабаровский край (0,34)
Пониженный Липецкая обл. (1,00), Вологодская обл. (1,00), Чувашская Республика (1,00), Тюменская обл. (1,00), Ярославская обл. (0,97), Омская обл. (0,89), Белгородская обл. (0,87), Республика Дагестан (0,86), Тверская обл. (0,76) Калужская обл. (0,70), Смоленская обл. (0,69), Читинская обл. (0,64), Оренбургская обл. (0,63), Томская обл. (0,61), Архангельская обл. (0,60), Пензенская обл. (0,58), Рязанская обл. (0,57), Брянская обл. (0,57), Калининградская обл. (0,56), Курская обл. (0,55), Амурская обл. (0,54), Ставропольский край (0,53), Республика Коми (0,53), Мурманская обл. (0,52), Удмуртская Республика (0,52) Алтайский край (0,49), Воронежская обл. (0,48), Тульская обл. (0,48), Ульяновская обл. (0,48), Владимирская обл. (0,47), Приморский край (0,42)
Незначительный Ненецкий АО (1,00), Таймырский (Долгано-Ненецкий АО) (1,00), Эвенкийский АО (1,00), Усть-Ордынский Бурятский АО (1,00), Агинский Бурятский АО (1,00), Ивановская обл. (0,99), Республика Мордовия (0,98), Республика Адыгея (0,85), Новгородская обл. (0,84), Коми-Пермяцкий АО (0,79), Костромская обл. (0,76) Тамбовская обл. (0,72), Республика Тыва (0,67), Сахалинская обл. (0,65), Чукотский АО (0,62), Псковская обл. (0,60), Республика Марий Эл (0,58), Орловская обл. (0,55), Астраханская обл. (0,55), Кировская обл. (0,54), Республика Калмыкия (0,54), Республика Алтай (0,53), Еврейская авт. обл. (0,53), Карачаево-Черкесская Республика (0,51) Курганская обл. (0,49), Кабардино-Балкарская Республика (0,49), Республика Северная Осетия-Алания (0,48), Республика Бурятия (0,47), Республика Хакасия (0,42), Камчатская обл. (0,37), Республика Карелия (0,36), Магаданская обл. (0,28)
Низкий Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Корякский АО — оценка эфе сравнительным методом невозможна зективности
рорегионом страны; прогнозируемые темпы роста основных экономических показателей при инерционном развитии невысоки (см. рисунок), что делает объективно необходимой разработку и реализацию специальной программы его развития на основе принятой всем сообществом стратегии.
В 2001 — 2007 гг. на территории ЮФО действовало 28 федеральных целевых программ и подпрограмм. Самыми крупными из них были, наряду с ФЦП «Юг России» (2002—2006 гг.) 1, ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 г. и после-
1 Согласно Постановлению Правительства РФ от 21 августа 2006 г.
№ 511 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 8 августа 2001 г. № 581», сроки реализации ФЦП «Юг России», рассчитанной на период 2002-2006 гг., продлены до конца 2007 г.
дующие годы)»2, ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг. и до 2015 г.)». В ЮФО реализуются мероприятия ряда отраслевых ФЦП, направленных на развитие транспортной инфраструктуры и ключевых секторов экономики. Например, ФЦП «Модернизация транспортной системы России».
Кроме того, в ЮФО реализуются и планируются ведомственные ЦП (ВЦП), такие как: «Создание институтов регионального развития», «Создание условий для свободного перемещения людей в стратегически важные регионы России», «Исследование инфраструктурных ограничений социаль-
2 Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2008 г. № 537 уже утверждена новая ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 гг.» стоимостью 120, 6 млрд руб.
- 49
Краснодарский край Ростовская обл. Астраханская обл. Волгоградская обл. Ставропольский край Кабардино-Балкарская Республика Республика Сев. Осетия-Алания Карачаево-Черкесская Республика Республика Дагестан Республика Калмыкия Республика Адыгея Республика Ингушетия
1 1
1 1
□ 2009
□ 2006
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
Сводные индексы регионов Южного федерального округа в 2006-2009 гг. 3 [7]
но-экономического развития регионов Российской Федерации», «Методическое и методологическое содействие внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс на уровне субъектов Российской Федерации. Обобщение и распространение лучшей практики», «Мониторинг миграционных потоков и трансформации процесса расселения в Российской Федерации», «Мониторинг хода социально-экономических реформ и пороговых индикаторов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другие. Проблемы развития Юга страны разрешаются и за счет дополнительных средств финансирования ФАИП, ФФРР, а также инвестиционных средств РАО «ЕЭС России», ОАО «Рос-
3 На протяжении 2003—2008 гг. проводятся межрегиональные сравнения социально-экономического развития регионов РФ на основе построения и анализа сводных региональных индексов, представляемые в специальной рубрике журнала «Регион: экономика и социология». Сводные индексы интегрируют 10 частных региональных индикаторов: плотность (на душу) инвестиций в основной капитал; объемы промышленного и сельскохозяйственного производства; оборот розничной торговли и объем платных услуг; показатели безработицы; бюджетная обеспеченность; реальные душевые доходы и заработная плата. На рис. приведены прогнозные индексы до 2009 г., рассчитанные С. А. Суспицыным по одной из методик структурного прогнозирования с целью выявить, как проявится в среднесрочной перспективе тот потенциал развития, который в разной мере был накоплен за период 2000-2006 гг. различными регионами при условии сохранения общих тенденций развития. Первичные региональные индикаторы рассчитывались по данным оперативной статистики Федеральной службы государственной статистики за 2000-2006 гг., которые приведены к условиям 2000 г. и нормированы к среднероссийскому уровню. Региональные удорожания были частично элиминированы с использованием стоимостных оценок фиксированных потребительских наборов.
сийские железные дороги», ОАО «Газпром» и других источников [8].
Окружные ФЦП имеют особый статус и значение среди программ территориальной привязки. К ним по первоначальному замыслу относилась и реализуемая на территории ЮФО (в состав которого входят три региона Поволжского и 10 регионов Северо-Кавказского экономических районов) ФЦП «Юг России», изначально рассчитанная на период 2002—2006 гг. и пролонгированная по решению Правительства РФ на период до 2007 г.
Основными методологическими и организационными недостатками формирования и управления ФЦП «Юг России», которые, как показывает практика, оказались типичными для подавляющего большинства территориальных программ такого класса в силу их хронического характера, являются:
1) нарушение логики научного предвидения, когда разработка программы осуществляется при отсутствии стратегии;
2) неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках, что приводит к признанию «программными» проблем, которые вполне могли быть решены на внепрограммной основе; лоббирование интересов региональных властей;
3) низкий уровень обоснования стратегических целей и задач программы; формулировка целей, не поддающихся количественному измерению, отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании основных проектов и мероприятий;
4) стратегические объекты в ФЦП институционально не выделены, а массово фигурируют объекты локального значения и статуса, что приводит к распылению средств;
5) крайне слабое научное и юридическое сопровождение процесса целевого программирования;
6) принятые МЭР РФ методики разработки ФЦП зачастую позволяют не закладывать в программы четко сформулированных показателей эффективности и целевых индикаторов; механизм вневедомственной экспертизы бизнес-планов проектов, включаемых в программу, несовершенен и неэффективен; контроль за реализацией программ
нацелен исключительно на мониторинг фактического расходования средств при отсутствии реальной ответственности конкретных лиц;
7) информационный вакуум, практически полная неосведомленность населения о реализуемых на территории их регионов ФЦП;
8) Правительство РФ и федеральные ведомства определяют перечни объектов, необходимых для исполнения полномочий субъектов РФ, участие же самих субъектов при формировании ФЦП сведено к минимуму;
9) процедуры утверждения и корректировки ФЦП в МЭР РФ громоздки и сопровождаются огромным количеством обязательных согласований, при этом за устаревание и снижение качества ФЦП в результате усечения в ходе согласований МЭР РФ не несет никакой ответственности.
Тем не менее, несмотря на организационные трудности, некомпетентность и несогласованность действий на начальном этапе, в ходе реализации программных мер удалось частично преодолеть спад в экономике ряда республик Северного Кавказа, достичь некоторых положительных результатов по основным макроэкономическим показателям развития ЮФО. Здесь за 2002—2005 гг. прирост объема промышленной продукции составил 25 %, продукции сельского хозяйства — 18 %, доходов консолидированного бюджета — 56 %, собственных доходов субъектов РФ в округе — 35 %, денежных доходов населения — 49 % [9].
За период действия ФЦП (2002—2007 гг.) в регионах ЮФО введены в эксплуатацию 281 объект и пусковой комплекс. Среди них: 366,8 км водоводов, что позволило обеспечить качественной питьевой водой больше населения, увеличить мощности и надежность систем водоснабжения; проложено 115,8 км трубопроводов, построено более 2483 км газопроводов и газораспределительных сетей для обеспечения газом жителей сельской местности; введено в эксплуатацию и реконструировано 26,8 км канализационных коммуникаций; построено 38 школ, 29 объектов здравоохранения, 8 спортзалов; введено в эксплуатацию 7,44 км ЛЭП 10 кВ, смонтировано 39 АТС в 24 сельских районах; построена подъездная железная дорога протяженностью 48,4 км к порту Оля в Астраханской области.
Однако при всей социальной значимости названных объектов, строительство которых было профинансировано преимущественно за счет средств федерального бюджета, следует констатировать, что в ЮФО в 2002—2007 гг. в рамках ФЦП «Юг России» фактически не было реализовано ни одного крупного стратегического проекта ин-
фраструктурного и инновационного характера. Приобретенный опыт показал как недостаточную обоснованность их средств и функций, так и необходимость выявления истинных приоритетов, ориентиров и императивов развития ЮМР, их координации с вектором экономической динамики страны.
Между тем, в современных условиях сохраняют свою актуальность общие предпосылки применения стратегического программирования развития крупных территорий, такие как: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных ведомств и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства, а также появление ряда новых факторов, обусловленных особенностями самого процесса системных, кардинальных преобразований в экономическом базисе российского общества. Необходимость поддержки как позитивных проявлений в кризисных условиях (например, конструктивных структурных сдвигов), так и смягчение негативных социально-экономических явлений актуализировали целесообразность использования программно-целевого подхода для решения крупномасштабных проблем, не устраняемых в процессе инерционного развития хозяйственных систем на мезоуровне национального экономического пространства.
Необходимость использования в практике стратегического территориального управления такого инструмента, как окружные федеральные целевые программы (ФЦП) межрегионального статуса, распространяющие свое действие на регионы из 2-3 смежных экономических районов, обусловлена тем, что в ходе их реализации решаются стратегические задачи, например, такие как: совместное освоение и использование масштабных природных ресурсов; формирование, модернизация транспортной и производственной инфраструктуры; развитие региональных товарных рынков и информационных структур; скоординированное развитие научно-производственных и производственно-технологических комплексов; инновационное обновление отраслей локализации; создание условий для обеспечения конкурентоспособности, устойчивости и экономической безопасности как МР, так и входящих в него субъектов; интеграционное взаимодействие субъектов округов; повышение прозрачности экономических отношений и снижения доли теневой экономики. Кумулятивным эффектом решения этих задач должен стать рост уровня и качества жизни населения ЮМР.
- 51
В 2007 г. Министерством регионального развития РФ (МРР РФ) был предложен новый вариант ФЦП «Юг России» (2008—2012гг,) уже утвержденный Постановлением Правительства РФ № 10 от 14.01.2008 г. Ключевая цель новой окружной программы развития Юга России заявлена как повышение благосостояния и качества жизни населения республик, входящих в состав ЮФО, обеспечивающее сокращение их отставания от среднего российского уровня.
Объем финансирования программных мероприятий составляет порядка 146, 4 млрд руб., в том числе 52,1 млрд руб. — это средства федерального бюджета, что, следует отметить, существенно выше, чем в предыдущей ФЦП. Выделяемые средства планируется распределить по следующим приоритетным направлениям (в % от общего объема финансирования): 1) снятие инфраструктурных ограничений для развития экономики регионов Юга России — 33 %; 2) развитие туристического и рекреационного комплексов — 37,3 %; 3) реализация проектов, направленных на смягчение социальной напряженности — 13,4 %; 4) улучшение обеспечения населения регионов Юга коммунальными услугами — 12,5 %; 5) развитие АПК — 3,8 % [10].
Более 90 % средств из внебюджетных источников в новой ФЦП развития ЮМР составляют инвестиции в коммерческие проекты высокой доходности, в основном в сфере туризма и отдыха. Туристско-рекреационные комплексы Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии стали главными направлениями новой ФЦП развития ЮМР. Государственные средства с последующим привлечением частных инвестиций (около 3 руб. частных инвестиций на 1 рубль средств федерального бюджета) предполагается направить на создание инфраструктуры трех туристических комплексов — Приэльбрусья, Мамисона и Домбая-Архыза.
По предварительной оценке разработчиков, реализация новой ФЦП позволит: сократить уровень бедности в регионах ЮФО, сблизить уровни доходов населения Юга России со средним российским показателем; увеличить денежные доходы населения в 1,8 раза по сравнению с уровнем 2007 г.; снизить безработицу на 4,5 %; обеспечить рост уровня бюджетной обеспеченности регионов ЮФО; увеличить налоговую базу бюджетов муниципального уровня, сократив их дотацион-ность из бюджетов государства; увеличить доходы консолидированных бюджетов субъектов ЮФО на душу населения к 2012 г. в 2 раза по сравнению с уровнем 2007 г.; увеличить рост инвестиций в основной капитал не менее чем на 25-30 % ежегодно; обеспечить увеличение общего объема инвестиций
52 -
в основной капитал в расчете на душу населения субъектов ЮФО к 2012 г. в 2,1 раза по сравнению с уровнем 2007 г. [11].
Однако до создания ФЦП «Юг России» (2002—2007 гг., 2008—2012 гг.) не было утвержденной стратегии, определяющей роль и место данной программы в процессе стратегического программирования развития ЮМР на долгосрочный период, а потому нет достаточной согласованности между этапами в различных отраслевых и территориальных ФЦП в ЮМР.
В регионах Юга уже накоплен определенный опыт разработки стратегий территориального развития. Данные табл. 3 доказывают, что пока не достигнуто обязательное, обоснованное и своевременное формирование всеми хозяйственными субъектами ЮМР собственных стратегий развития, координации и субординации их композиции в рамках единой многоуровневой системы стратегического планирования ЮМР. Недостаточно идеологическое, правовое и политическое обеспечение разрабатываемой стратегии, осуществляемое органами управления и власти в ЮФО с помощью приданного им аппарата.
В 2007 г. для ЮФО одновременно с ФЦП «Юг России (2008—2012 гг.)» разрабатывался другой стратегический документ — «Стратегия развития Юга России на период 2008—2025 гг.» [13]. Разработчики этого документа (далее — Стратегии) пришли к выводу, что производительность труда в основных отраслях Юга, таких как АПК, отстает от среднероссийской на 25-60 %. ЮМР, обладающий схожими природными возможностями с Флоридой и Калифорнией, отстает от них по ВВП на душу населения почти в 20 раз.
На Юге России предлагается развивать отрасли с максимальной производительностью труда и добавленной стоимостью: туризм, машиностроение, металлургию, химическую и лесную промышленность, информационные технологии. Туристов могут привлечь почти все южные регионы (кроме Чечни, Ингушетии и Дагестана), металлургия могла бы обеспечить рост в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии, а специалистов обеспечит Краснодарский край. На Юге колоссальные возможности для развития гидроэнергетики, поскольку не используется 80 % ресурсов.
Однако создатели Стратегии подчеркивают, что «экономического рывка» не получится, если государство не обеспечит поддержку по трем основным направлениям: подготовка кадров, дополнительные энергомощности и транспортная инфраструктура. Иначе к 2025 г. нехватка специалистов может достичь 853 000 человек, недостаток мощ-
Таблица 3
Южный макрорегион как «пространство стратегирования» [12]
Субъект ЮФО Стратегия Приоритеты
Астраханская область Стратегия представлена и получила одобрение на заседании Правительства РФ в 2006 г. Формирование на Каспии центра культурного, экономического и политического влияния федерального значения. Добыча газа и нефти в Волго-Каспийском бассейне. Транспортная инфраструктура. Модернизация АПК и рыбопромышленного комплекса, развитие аквакультуры. Туристическая отрасль. Судостроение.
Краснодарский край Стратегия развития до 2020 г. разработана и одобрена в МРР РФ в 2006 г. Транспорт. Туристско-рекреационный комплекс. АПК.
Волгоградская область Защищена в МРР РФ концепция развития региона до 2025 г. В 2008 г. разработана стратегия развития области до 2025 г. Демография и социальная политика. Энергетика. Транспортная инфраструктура (в том числе создание трансконтинентальных транспортных коридоров). АПК.
Республика Северная Осетия-Алания Прошла защита стратегии социально-экономического развития до 2030 г. в МРР РФ. Транспортная инфраструктура. Создание гидроэнергетики. Курортно-рекреационный комплекс. Переработка сельхозпродукции. Техническое перевооружение и реконструкция промышленных предприятий. Строительная индустрия.
Республика Калмыкия Прошла защита стратегии развития до 2025 г. в МРР РФ. Нефте- и газопереработка. Альтернативные источники электроэнергии. Транспортная инфраструктура.
Ростовская область Разработан проект стратегии развития региона до 2020 г. Проект прошел все стадии согласования и представлен на рассмотрение Законодательному собранию области. Развитие и обновление инфраструктуры области (транспортной, энергетической, коммунальной).
Кабардино-Балкарская Республика Разработан проект стратегии до 2022 г. АПК. Туристическая отрасль. Промышленность и производство строительных материалов.
Республика Ингушетия Разработан проект стратегии до 2015 г. Системы образования и здравоохранения. Малый бизнес. Сфера услуг. Связь.
Республика Адыгея Концепция стратегии рассмотрена в МРР РФ. Стратегия разработана в 2007 г. Транспортный комплекс. Туристическая отрасль. Производство сельскохозяйственной продукции. Развитие государственно-частного партнерства по строительству объектов инфраструктуры и предприятий.
Республика Дагестан Концепции нет. Разрабатывается стратегия развития до 2020 г. Транспортный комплекс, топливно-энергетический комплекс. АПК. Рекреация. Добыча полезных ископаемых.
Карачаево-Черкесская Республика Концепции нет. Планируется разработка стратегии. Приоритетные направления определены предварительно: туристско-рекреационный комплекс. Малая энергетика. Стройиндустрия.
Чеченская Республика Разработана концепция развития на 2008-2011 гг. Строительство и восстановление объектов социальной сферы. Стройиндустрия. АПК.
Ставропольский край Концепции нет. Разрабатывается стратегия развития региона до 2025 г. Курортный комплекс. АПК (переработка сельскохозяйственной продукции). Разведка и разработка месторождений полезных ископаемых.
ЮФО Разработана стратегия до 2025 г. Публично презентована в январе 2008 г., но одобрения Правительства РФ пока не получила. Рассматривается Общественным советом при МРР РФ, затем — специальной комиссией по ЮФО Развитие отраслей с максимальной производительностью труда и добавленной стоимостью: туризм, машиностроение, металлургию, химическую и лесную промышленность, информационные технологии. Предполагает инвестиции в сумме 26 млрд долл. ежегодно.
ностей — 44 %, а дефицит пропускной способности (например, аэропортов) — 40 %.
Разработчики полагают, что до 2025 г. в ЮФО необходимо ежегодно инвестировать 26 млрд долл. (сегодня — порядка 11 млрд долл. Половину из
442 млрд долл. в 2009—2025 гг. должно вложить государство. Для этого необходимо использовать ресурсы Инвестиционного фонда РФ, государственных корпораций, а также координировать действия российских и западных инвесторов.
- 53
Переориентация экономики ЮМР и поддержка эффективных отраслей позволят повысить ВРП в шесть раз, зарплаты вырастут в 4-6 раз (в ценах 2005 г.), а по темпам роста южный макрорегион догонит экономику Польши, Венгрии и Чехии (сейчас соответствует уровню Кении и Никарагуа). Налоговые поступления увеличатся к 2025 г. на 560 % и превысят 1 трлн руб., считают разработчики Стратегии [14].
Анализ процессов разработки этих двух главных стратегических документов позволил выявить их следующие системные недостатки. Во-первых, нелогично само параллельное протекание процессов разработки ФЦП «Юг России» (2008-2010 гг) и «Стратегии развития ЮФО до 2025 г.». Первое обсуждение Концепции Стратегии, на которое были приглашены представители региональных органов власти и небольшая группа ученых Юга России, состоялось 23 августа 2007 г. в Представительстве Президента РФ в ЮФО. В сентябре 2007 г. основные направления Стратегии были представлены Д. Н. Козаком на экономическом форуме «Кубань-2007» в г. Сочи, а 31 января 2008 г. докладывались на Всероссийском форуме промышленников и предпринимателей в г. Краснодаре. Однако представленная Стратегия до сих пор не получила одобрения со стороны Правительства РФ.
В то же время, уже 14 января 2008 г. Правительством РФ была утверждена новая ФЦП «Юг России», принятие которой при отсутствии утвержденной Стратегии лишает первую смысла и статуса способа реализации второй, что не соответствует логике, структуре и алгоритмам СУ и планирования, размывает системность осмысления перспектив ЮМР.
В связи с этим возникает вопрос об объемах и структуре финансирования будущих мероприятий Стратегии, при условии, если она будет утверждена. Суммы, заложенные Стратегией, кажутся весьма масштабными (порядка 440 — 520 млрд долл.), что сопоставимо, пожалуй, с величиной всего межбюджетного трансфертного фонда (около 600 млрд. руб.). Если же Стратегия учитывает в том числе и все средства, которые государство выделяет уже сегодня, например, по линии ФЦП «Юг России» (146,4 млрд руб.), на подготовку Олимпиады в Сочи (195 млрд руб.), отраслевые стратегии и т. д., то тогда это вполне оправданно [15]. Но в любом случае потребуется пересмотр состава проектов и мероприятий ФЦП «Юг России» в соответствии с новыми стратегическими приоритетами развития ЮМР.
Во-вторых, в ЮФО недавно были созданы такие институты, как: Координационный Совет промышленников и предпринимателей ЮФО, призванный содействовать росту деловой активности
54 -
и притоку инвестиций в южные регионы страны; Совет по разработке долгосрочной Стратегии социально-экономического развития Юга России [16], с учетом которой предполагалось вносить корректировки в действующие федеральные и региональные целевые программы, инвестиционные программы естественных монополий, реализуемые в округе. Но эти институциональные органы не были востребованы в полной мере реальными разработчиками Стратегии, в числе которых: Национальное агентство прямых инвестиций (НАПИ), Центр стратегических разработок, консалтинговые компании Стратеджи Партнерс и Бауман Инновейшн, при участии Российского совета промышленников и предпринимателей, Агентства инвестиций и развития Юга России, а также ООО Банк ВТБ, РАО ЕЭС, ГидроОКГ и др.
По этому поводу В. Е. Новоселов отмечает, что современные территориальные стратегии «разрабатываются на весьма скудной информационной основе. Умозрительные сценарии развития будущего территории, которые авторы этих стратегий обосновывают без серьезных балансовых расчетов, вряд ли могут составить конкуренцию прошлым разработкам, которые ныне отвергаются, но которые в своей основе имели расчеты перспективных балансов трудовых ресурсов, производственных мощностей предприятий, балансов по теплу и электроэнергии, по свободным промплощадкам и т. д. Но, увы, конъюнктура и рынок консалтинговых услуг, которыми пользуются региональные власти при разработке стратегических документов (здесь монопольное положение занимают примерно пять московских и санкт-петербургских фирм) приводят к тому, что в почете «бойкое перо» и фантазии политолога, но не скрупулезная балансовая работа экономиста. Если же в таких разработках... и приводятся сколько-нибудь серьезные прогнозные расчеты с использованием экономико-математических моделей, тут же этим разработкам навешивается ярлык «впервые» или «пионерная работа» [17].
Разработчиками произведен детальный отраслевой анализ экономики Юга России (что нашло отражение в 35-ти приложениях к Стратегии — прим. автора), выявлены «узкие места», спрогнозированы грядущие трудности и определены возможные перспективы с учетом трех сценариев развития: инерционного, экстенсивного и прогрессивного.
В то же время следует заметить, что привлечение научной общественности Юга России к участию в стратегических разработках было сведено к минимуму. Это привело к тому, что этноэкономический компонент, рельефно выделяющий ЮМР среди дру-
гих МР России, не учтен вообще, а, следовательно, и важнейшая проблема нивелирования этноэкономи-ческих рисков в проект Стратегии не нашла своего должного отражения. А ведь именно этот фактор ставит под угрозу реализацию стратегии, если она будет утверждена [18].
В-третьих, при разработке и обсуждении проекта (концепции) Стратегии и проекта ФЦП развития ЮФО вновь был нарушен главный принцип СУ территориальным развитием — прозрачность, поэтому вряд ли это обсуждение можно считать действительно демократичным. СМИ довольно кратко освещали связанные с процессами разработки программы и стратегии организационные события. Но документальные, аналитические материалы на сайте Полномочного представителя Президента РФ в ЮФО, на сайте МРР РФ и на сайте МЭР РФ о стратегии и проекте ФЦП «Юг России» 2008—2012 гг. отсутствовали. Это практически лишало общественность, представителей науки и граждан возможности хоть как-то влиять на события, вносить инициативы и коррективы. Между тем генеральная цель заявлена как рост благосостояния населения ЮФО.
Стратегия развития такого сложного МР, как Юг России, может быть разработана только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Автором уже неоднократно подчеркивалось, что попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает территориальное СУ бессмысленным. Вовлечение общественности должно происходить уже на ранних стадиях разработки Стратегии: оценка вероятных сценариев развития, выбор приоритетов и пр. Вовлечение общественности на поздних стадиях практически исключает возможность реализации принципов альтернативности и обратной связи.
Следует заметить, что только в феврале 2008 г., уже после публичной презентации Стратегии, наконец-то был создан сайт «Стратегия развития ЮФО», информация на котором постоянно обновляется. Между тем сайта ФЦП «Юг России», которая в силу своей масштабности призвана быть инструментом и способом реализации стратегии, до сих пор не существует. На наш взгляд, создание базы данных, размещенной на 1^ете^сервере (хотя бы в рамках того же сайта, где публикуются материалы по стратегии), является необходимым и эффективным инструментом накопления и обмена информацией о ходе программной реализации стратегических направлений (мероприятий, проектов и т. д.) развития ЮМР. На том же сервере должны публиковаться и аналитические отчеты о ходе стратегических разработок, программы, информация о внесении в них
корректив, аналитические отчеты, мнения экспертов и т. д., что и позволит обеспечивать соблюдение принципов прозрачности и обратной связи.
В-четвертых, возможности эффективной реализации новой ФЦП развития Юга существенно снижаются уже только по причине значительного количества государственных заказчиков. Если в рамках ФЦП «Юг России — (2002—2006 гг.), при наличии одного государственного заказчика (МЭРТ РФ) и одного координатора (МРР РФ), так и не удалось создать отлаженного организационного механизма управления программой, то в новой ФЦП, число государственных заказчиков которой выросло до 9-ти4, добиться эффективной координации программных мероприятий тем более вряд ли удастся.
Практика показала, что в окружных и межрегиональных ФЦП практически отсутствует механизм целевой концентрации и эффективного распределения потоков финансовых средств на реализацию программных мероприятий. Распыление финансовых ресурсов между многими государственными заказчиками в большинстве случаев приводит к коррупции и невозможности контроля их использования, росту нецелевых затрат. Согласно методологии ПЦП, наличие более одного государственного заказчика нежелательно для ФЦП.
В-пятых, в новой ФЦП развития ЮМР секвестру РФ подверглись Волгоградская, Ростовская, Астраханская области, Республика Калмыкия, Краснодарский и Ставропольский края. Не включенные же в программу регионы теряют инвестиции. Так, например, только Волгоградская область фактически лишилась 4,5 млрд руб. инвестиций, которые уже были запланированы (в том числе и на реализацию социальных проектов) в принятом трехлетнем бюджете.
По мнению автора, ФЦП развития ЮМР должна быть нацелена не только на развитие республик Северного Кавказа. Не менее актуально развитие юго-восточных районов Ставрополья, Калмыкии, Ростовской, Волгоградской и Астраханской областей, для которых характерна малая населенность и преимущественно сельскохозяйственная ориентация экономики. Развитие малозаселенных районов ЮФО — одно из стратегических направлений пропорционального пространственного распреде-
4 В их числе: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму; Федеральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по образованию; Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; Федеральное агентство по энергетике; Федеральное агентство по рыболовству; Министерство сельского хозяйства.
ления ресурсов, факторов и капиталов, снижения напряженности в республиках Северного Кавказа и консолидированного выхода интегрированной хозяйственной системы ЮМР на общую магистраль устойчивого экономического роста.
В-шестых, новая ФЦП развития ЮМР направлена в основном на активное использование его уникальных природно-климатических условий, а производственной, торговой и транзитной составляющим экономики уделено мало внимания [19].
Исследования показывают [20], что реализация ФЦП «Юг России» и Национальных проектов в ЮФО лимитируется именно состоянием инфраструктуры воспроизводства человеческого капитала в сферах здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, а также неудовлетворительным состоянием объектов производственной, в первую очередь транспортной инфраструктуры. Наиболее эффективное решение этой проблемы лежит в плоскости увеличения занятости и доходов населения за счет стратегических зарубежных и отечественных инвестиций в инновационную модернизацию коммуникационной инфраструктуры глобального значения на базе перестройки международных транспортных коридоров (МТК). В условиях глобальной конкуренции региональных капиталов выигрывают не столько регионы-производители товаров , сколько регионы, управляющие их потоками, привлекающие инвестиции и права, технологии и квалифицированные кадры.
Основой стратегического развития ЮМР становится интеграция системы интересов как внутренних хозяйственных субъектов, так и России в целом. Долгосрочные национальные социально-экономические и геополитические интересы Российской Федерации в регионах Северного Кавказа, Каспийского и Черного морей, Средней Азии и Ближнего Востока определяют особую роль Юга в соответствии со спецификой его географического положения, наличия значительного потенциала природного, человеческого, технологического, институционального, организационного и информационного факторов производства. Это обусловливает необходимость определения и совершенствования научно обоснованных подходов к разработке стратегии развития ЮФО и моделирования адекватного механизма ее реализации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Организационно-правовые основы управления региональным развитием в России//По-литика и экономика в региональном измерении. — М.: Летний сад, 2000. С. 53.
2. Мельников Р. М. Проблемы теории и практики государственного регулирования экономического развития регионов: Монография. — М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 113.
3. Иншаков О. В. О стратегии развития Южного макрорегиона России: (Методологические и методические проблемы формирования). Научный доклад. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. С. 9.
4. Там же. С 10.
5. Суспицын С.А. Сводные индексы регионов Российской Федерации в 2001-2009 гг. //Регион: экономика и социология. № 3. 2007. С. 290.
6. Мельников Р. М. Оценка эффективности региональной инвестиционной политики методом анализа издержек и выгод //Регион: экономика и социология. № 3. 2007. С. 185.
7. См. указ. 5. С. 285-287.
8. См.: Козак Д. Н. Доклад «О федеральной целевой программе «Юг России (2008-2012 гг.)» на заседании Правительства РФ 13 декабря 2007 г. — Режим доступа: http://www. government. ru/government/governmentactivity/ rfgovernmentsession/2007/z13122007/materials/; а также: http://www. garant. ru/prime/20060825/6225495.htm. /.
9. См. указ. 8.
10. Лебедева О. Буксир не для всех: ФЦП «Юг России» на 2008-2012 гг. поможет только республикам ЮФО //Южный репортер. № 44 (131). 30 декабря 2007 г. С. 12, 20.
11. См.: Паспорт ФЦП «Юг России» (2008-2012 гг.). — Режим доступа: http://fcp. vpk. ru/npd/pp10.htm
12. Составлено по материалам сайта Координационного Совета Промышленников и Предпринимателей ЮФО. — Режим доступа: http://www. ksppvufo. ru; а также по материалам сайта: Стратегия развития ЮФО до 2025 г. — Режим доступа: http://www. strategy-south. ru.
13. См.: Стратегия развития ЮФО до 2025 г. — Режим доступа: http://www. strategy-south. ru.
14. См.: НАПИ: Без инвестиций в $520 млрд Юг России не выдержит нагрузки /Росбалт. 05.02.2008. — Режим доступа: http://www. strategy-south. ru/html/press020.html; В России разработана первая стратегия развития макрорегиона /Lenta. ru. — Режим доступа: http://www. strategy-south. ru/html/press017.html.
15. Рай за $442 млрд //Ведомости. 01.02.2008. — Режим доступа: http://www. strategy-south. ru/html/press018.html/.
16. См.: «О Совете по разработке Стратегии социально-экономического развития Юга России при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе»: Распоряжение полномочного представителя Президента РФ в ЮФО от 3 июля 2007 г. № 8. — Режим доступа: http://www. strategy-south. ru/html/upload/official_doc. pdf.
17. Селиверстов В. Е. Мифы и рифы территориального развития и региональной политики России /В. Е. Селиверстов //Регион: экономика и социология. 2008. № 2. С. 218.
18. См.: Буянова, М. Э. Риски развития макрорегио-нального хозяйства: выявление и регулирование /М.Э. Буянова. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007.
19. Иншаков О. В., Митрофанова И. В. Социально-экономические индикаторы развития южных регионов России: тенденции и прогнозы//Региональная экономика: теория и практика. 2007.. № 14 (53). С. 22-23.
20. См.: Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты: монография /Под ред. О. В. Иншакова. — М.: Наука, 2008.
