CC BY
41
ОТ ОКРУЖНОЙ ФЦП - К ПРИОРИТЕТНОМУ МЕГАПРОЕКТУ РАЗВИТИЯ ЮЖНОГО МАКРОРЕГИОНА РОССИИ*
И.В. МИТРОФАНОВА,
кандидат экономических наук,
заведующая лабораторией стратегических
экономических исследований Южного
научного центра РАН,
доцент кафедры экономической теории
и экономической политики
Волгоградского государственного университета Г.И. СТАРОКОЖЕВА, кандидат экономических наук, доцент Волгоградский государственный университет
На основе анализа формирования и реализации в субъектах южного макрорегиона России в 2002-2007гг. федеральной целевой программы «Юг России», «Стратегии развития Южного федерального округа на период до 2025г.» выявлены общие организационно-методологические недостатки применения программно-целевого подхода в системе стратегического управления южным макрорегионом. Это позволило автору статьи сделать вывод о необходимости разработки реалистичной стратегии развития для Юга России в формате национального мегапроекта, который должен стать новым видом стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении. Этот мегапроект следует рассматривать как интегральную адресную целевую программу межрегионального масштаба, макроэкономического значения и глобального характера, включающую множество взаимосвязанных проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и определенным для ее исполнения временем.
* Статья подготовлена в рамках проекта «Возрождение аграрного производства и социальное развитие села на Юге России» подпрограммы фундаментальных исследований президиума РАН «Проблемы социально-экономического и этнополитичес-кого развития южного макрорегиона» программы «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез» на 2009 — 2011 гг. Статья является продолжением серии материалов, опубликованных автором в 2005 — 2009 гг. в журналах «Региональная экономика: теория и практика», «Национальные интересы: приоритеты и безопасность».
Ключевые слова: программно-целевой подход, целевая программа, макрорегион, стратегия, мегапроект.
В 2001 — 2008 гг. вектор развития социоприро-дохозяйственного комплекса Южного макрорегиона (ЮМР) России определялся целевыми программами федерального и регионального статуса и значения (около 30). Наиболее масштабными из них являлись ФЦП «Юг России» (2002—2007 гг., 2008 — 2012 гг.), ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 — 2007 гг.)», «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008—2011 гг.», ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002—2010 гг. и до 2015 г.)». В ЮФО реализуются мероприятия ряда отраслевых ФЦП, направленных на развитие транспортной инфраструктуры и ключевых секторов экономики (например, ФЦП «Модернизация транспортной системы России»), подпрограммы в рамках национальных проектов, а также мероприятия ведомственных программ.
ФЦП «Юг России» (2002—2006 гг.) изначально отводилась роль катализатора экономического роста на Юге России, средства «торможения» нежелательных структурных деформаций в хозяйственном комплексе макрорегиона, особенно отчетливо проявляющихся в республиках Север- 25
Таблица 1
Структура источников финансирования ФЦП «Юг России» в 2002 — 2012 гг.
Источники финансирования ФЦП «Юг России» (2002-2006 гг.)** ФЦП «Юг России» (2008-2012 гг.)
Млрд руб. (факт.) Доля в общем объеме финансирования, % Млрд руб., (план) Доля в общем объеме финансирования,%
Всего, 72,1 100,0 146,4 100,0
в том числе: (109,0*)
федеральный бюджет 11,0 15,3 52,1 35,6
средства бюджетов субъектов ЮФО 9,2 14,5 11,9 8,1
внебюджетные средства 51,9 70,2 82,4 56,3
* — по плану после многочисленных корректировок.
** — согласно Постановлению Правительства РФ от 21 августа 2006 г. № 511 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 8 августа 2001 г. № 581 о «ФЦП «Юг России» на завершение объектов незавершенного строительства в 2007 г. было выделено по программе дополнительно 4,96 млрд руб. из федерального бюджета и 1,96 млрд руб. из региональных бюджетов.
ного Кавказа. Однако в процессе многочисленных корректировок и «урезаний» из нее один за другим «вымывались» крупные инфраструктурные проекты межрегионального статуса при постепенном их замещении объектами локального статуса и значения. И хотя скорость нежелательных структурно-экономических деформаций в субъектах ЮФО к началу 2008 г. замедлилась, возведенные за счет средств программы преимущественно объекты социальной инфраструктуры никак не могли претендовать на роль «полюсов роста» в этом сложном макрорегионе.
Новая ФЦП «Юг России», рассчитанная на период до 2012 г., предполагает увеличение объемов бюджетного финансирования, избавление от так называемых «прочих расходов» (за счет чего раньше осуществлялась в основном текущая деятельность региональных админист-
Таблица 3
Объемы финансирования по основным направлениям федеральной целевой программы «Юг России (2008—2012 годы)»1 (млн руб., в ценах соответствующих лет)
Основные направления Объемы В том числе за счет средств...
финансирования, всего федерального бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации привлекаемых внебюджетных источников
Снятие инфраструктурных ограни- 51969,6 5615,4 1505,1 44849,1
чений для развития экономики
Развитие туристско-рекреационно- 57258,1 18040,7 3572,9 35644,5
го комплекса
Развитие сельскохозяйственного 8561,2 5310,8 1587,7 1662,7
производства, рыбохозяйственного
комплекса и инженерной инфра-
структуры сельских территорий
Мероприятия, направленные на 17962,4 14766,6 3148,7 47,1
решение острых проблем в соци-
альной сфере в отдельных регионах
и муниципальных образованиях
Мероприятия регионального значе- 10628,1 8366,5 2061,6 200,0
ния по развитию систем жизнеобес-
печения населения
Итого: 146379,4 52100,0 11876,0 82403,4
Таблица 2
Предельные (прогнозные) объемы финансирования ФЦП «Юг России (2008 — 2012 гг.)» (по источникам финансирования и видам расходов, млн руб.)
Всего, в том числе: Объем финансирования, всего
Федеральный бюджет, в том числе: 146379,4
капитальные вложения 52100,0
НИОКР -
прочие -
Бюджеты субъектов ЮФО, в том числе: 11876,0
капитальные вложения 11876,0
НИОКР -
прочие -
Внебюджетные источники, в том числе: 82403,4
капитальные вложения 82403,4
НИОКР -
прочие -
1 См.: Приложение № 4 к Паспорту федеральной целевой программы «Юг России» (2008—2012 гг.).
' НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
Таблица 4
Прогнозируемое влияние реализации мероприятий ФЦП «Юг России (2008—2012 гг.)» на темпы роста основных показателей социально-экономического развития регионов ЮМР2
Показатели Годы
2008 2009 2010 2011 2012
Темпы роста ВРП, % + 0,71 + 0,92 + 0,6 + 0,51 + 0,7
Общий объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения, тыс. руб. + 6,24 + 2,6 + 1,1 + 1,1 + 1,11
Уровень безработицы, % - 0,4 - 0,36 - 0,31 - 0,25 - 0,17
Таблица 5
Прогнозируемые целевые индикаторы и показатели эффективности реализации мероприятий ФЦП «Юг России (2008 — 2012 гг.)»3
Показатели Единица измерения Базовые данные (2006 г.) Целевой индикатор/годы
2008 2009 2010 2011 2012
Годовые денежные доходы на душу населения тыс. руб. 61,1 88,9 98,2 112,4 119,2 129,5
Среднемесячная номинальная заработная плата руб. 6265,69 10131,89 11637,46 13769,61 16191,68 19218,81
ВРП млрд руб. 267,0 376,6 458,3 542,4 640,0 769,6
Созданные промышленные предприятия единиц - - 3 2 10 23
Прирост объема производства мяса тыс. т - - - - 26,7 27,3
Доходы консолидированного бюджета на душу населения тыс. руб. 13,8 18,8 21,2 24,4 27,1 30,9
Общий объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения тыс. руб. 8416,39 15088,35 16727,26 18193,56 19316,15 20740,26
Уровень безработицы % 24,01 21,09 20,6 19,94 20,05 19,47
Количество отдыхающих, всего тыс. чел. 707,5 1057,5 1270,3 1464,1 1692,6 1946,7
Строительство учреждений здравоохранения ввод койко-мест 245 - 906 290 100 1623
Строительство и реконструкция образовательных учреждений ввод ученических мест 1815 - 4202 1360 2088 12200
раций), по сравнению с ФЦП «Юг России» (2002 — 2007 гг.) (табл. 1—5), однако она унаследовала большинство организационно-методических недостатков от своей «предшественницы»: игнорирование необходимости НИОКР и серьезных предпрограммных исследований, слабое правовое и научное сопровождение, отсутствие организационной структуры по управлению
2 См. Приложение № 1 к Концепции федеральной целевой программы «Юг России (2008 — 2012 гг.)».
3 См. Приложение № 2 к Концепции федеральной целевой программы «Юг России (2008 — 2012 гг.)».
4 Подробнее см. об этом: Митрофанова И. В. ФЦП межрегионального класса как инструмент управления макрорегионом: реалии и перспективы модернизации //Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 3; Митрофанова И. В. Южный макрорегион как пространство стратегического программирования //Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 8; Иншаков О. В., Митрофанова И. В. Практика целевого программирования развития ЮФО в 2002 — 2006 гг. //В кн. «Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты» /Отв. ред О. В. Иншаков; Южный научный центр РАН. - М.: Наука, 2008. Гл. 2.1. и др.
программой аутсорсингового типа, информационный вакуум, нетранспарентность, влияние региональных элит при отсутствии института гражданского участия и др.4
Геополитический и социально-экономический потенциал ЮМР, столкновение интересов вокруг него и в нем самом, последствия финансового кризиса обострили задачу его скорейшей модернизации на основе создания и развития новых ответвлений и сетей действующих МТК. Игнорирование этого вызова времени при усилении глобализации хозяйственного пространства ЮМР приведет к созданию здесь «мертвой зоны», которую будут обходить основные международные потоки товаров и услуг евразийского континента. Это приведет к потере перспектив создания предприятий и многих тысяч рабочих мест, привлечения инвестиций и расширения инфраструктуры, к сворачиванию основных кластеров промышленности и АПК, сдерживанию роста доходов и уровня жизни, наконец, к стагнации и распаду имеющегося экономичес-
- 27
кого потенциала на фоне внутренней и внешней социально-политической дестабилизации [1].
Существенного улучшения социально-экономического положения как на всем Юге России, так и на Северном Кавказе без ориентированного на развитие инфраструктуры экономического роста обеспечить невозможно. Именно инфраструктура, в первую очередь транспортная, может стать тем звеном, за которое можно «вытянуть» всю цепь модернизации ЮМР. Однако в новой ФЦП развития Юга основной акцент сделан на быстро окупаемые проекты сферы туризма и рекреации, что во многом лишает ее роли и значения компонента стратегии.
По прогнозам Агентства инвестиций и развития Юга России, при сохранении существующих подходов регионы ЮФО в ближайшее время могут столкнуться со следующими проблемами: дефицитом квалифицированной рабочей силы (особенно со средним и начальным профессиональным образованием), который может достичь 237-853 тыс. чел. В энергетике разность между потребностями и существующими мощностями может достигнуть 50 %. При прогнозируемом росте объемов грузовых перевозок в 3-5 раз (транзитных - в 4-6 раз, пассажирских - в 2 раза) перегруженными окажутся трассы и узлы коммуникаций. Пропускная способность автодорог может быть превышена в 3-4 раза, дефицит портовых мощностей уже на уровне 40 млн т, пропускная способность аэропортов на 40 % меньше спроса. Базовые отрасли экономики Юга - сельское хозяйство, туризм, транспорт - не смогут обеспечить рост в долгосрочной перспективе вследствие неэффективной структуры и низкой производительности труда. Необходимо интенсифицировать прогрессивные структурные сдвиги в составе факторов и организации производства, обеспечить акселерацию и кластеризацию межотраслевых комплексов [2].
Сохраняет свою экономическую остроту проблема «исхода русских» из регионов Северного Кавказа. Закрытость национальных республик, клановый национализм и феодальное местничество - «бомба, заложенная под единство России» [3]. Снижение уровня компетентности и активности человеческого капитала, уход финансового капитала из реального сектора экономики ведут к воспроизводству отсталости и бедности. Равные возможности для граждан - жить, работать или вести бизнес в любом регионе страны - одно из главных условий экономического роста. Это также условие общности и единства конкурентоспособного, устойчиво развивающегося и безопасного экономического пространства.
28 -
Исследования ученых Северо-Кавсказско-го НИИ экономических и социальных проблем (В.Н. Овчинников, Ю. С. Колесников, Н. П. Кетова и др.) убедительно доказывают, что для накопления ресурсов модернизации за счет собственных источников (прибыль и т. д.) республикам Северного Кавказа потребуются при благоприятных условиях развития десятилетия. А поскольку крупными собственными ресусами федерального значения Северный Кавказ не располагает, основой модернизации его экономики могут стать лишь ресурсы федерального бюджета и инорегиональные ресурсы крупных корпораций и сетевых структур, ТНК [4].
Стратегия их привлечения, считает Ю. С. Колесников, предполагает развитие рыночной инфраструктуры и финансовой системы; наращивание производства с опорой на внутренний спрос и развитие форм внутриотраслевой координации; создание условий для капитализации ресурсов мелкотоварного сектора экономики, расширение возможностей импортозамещения и экспорта; использование потенциала ЮМР как трансграничного и развитие транспортно-логистических сетей; использование эффекта монопольного положения по ряду товаров и услуг; «точечные инвестиции» в капитализацию рентных ресурсов [5].
Проблемы Кавказа - проблемы всего ЮМР, их успешное решение невозможно без поддержки центральной власти и вовлечения в этот процесс всех субъектов ЮФО в одном формате (табл. 6) [6].
На Северном Кавказе, по разным оценкам, находится около 400 тыс. солдат Минобороны и МВД РФ. Возможно, предпринятое в 2007 г. увеличение численности силовиков, дислоцированных на Кавказе, необходимо, но военными мерами справиться с экономической стагнацией и социальной деградацией, недовольством населения и экстремизмом невозможно. Югу России как никогда нужна эффективная программа экономико-политического взаимодействия органов власти всех уровней для реализации долгосрочной социально-экономической стратегии [7].
Назрела необходимость разработки реалистичной стратегии развития для Юга России в формате мегапроекта, который должен стать новым видом стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении. Целью мегапроекта должно стать развитие Юга России в статусе мега-региона в глобальном ЭП по типу многих мегаре-гионов других стран [8]. Мегапроект «Развитие Юга России» следует рассматривать как интегральную адресную целевую программу межрегионального масштаба, макроэкономического значения и
Таблица 6
Формат мегапроекта «Развитие Юга России»
Критерий Оценка
Предпосылки Усиление действия тенденций глобализации и регионализации
Альтернативы В расчете на худшие условия среды - политика отдельных отраслевых, региональных программ
В расчете на стандартные условия среды - национальный проект
Альтернатива-максимум - национальная стратегия
Причины Угрозы социально-экономической безопасности и целостности России
Условия Возможности внешней среды ЮФО: зона стратегических интересов России; создание МТК Север-Юг, Восток-Запад и сопряженной инфраструктуры; развитие приграничного сотрудничества и возможность привлечения частных инвестиций. Сильные стороны ЮФО: пересечение транспортных коридоров Юга; уникальные курортно-рек-реационные ресурсы; потенциал этноэкономики для создания конкурентоспособных продуктов
Цели Возрождение макрорегиона на основе модернизации экономики и социальной базы с учетом этнокультурного компонента
Источники Внутренние - собственный потенциал регионов ЮФО; внешние - стабилизационный фонд, частные и иностранные инвестиции
Приоритетные ресурсы Бюджеты развития, человеческий и природный капитал, доходы от объектов федеральной собственности; административная реформа, сокращение расходов на управление; направленная миграция, ведущая к росту человеческих ресурсов; экономическая активность, повышающая доходы и сбережения, перевод их в активный региональный капитал, привлеченные инвестиции, межхозяйственная и межрегиональная кооперация и др.
Движущие силы Расширение социальной базы процессов модернизации за счет коренного населения, привлечения мигрантов, поддержки предпринимателей, роста занятости, повышения квалификации и пр.
Методы Ограничение административных методов. Профилированная и точечная экономическая интервенционистская политика государства, перевод на бюджетный контроль, поддержка межрегиональных проектов, формирования кластеров глобального значения и инновационного малого бизнеса
Инструменты Применение социально-психологических инструментов, формирующих позитивное общественное мнение (СМИ, акции, выставки, фестивали и пр.); правовые нормы, укрепляющие полномочия представительства Президента РФ по управлению макрорегионом; экономические инструменты, повышающие эффективную занятость и рост доходов (бизнес-инкубаторы, ОЭЗ, СЭЗ, налоговые кредиты и льготы, государственные гарантии инвестиций, концессии, ипотечные кредиты, субвенции, проектное финансирование и др.)
Императивы Неразвитая инфраструктура, недостаток средств федерального бюджета для всех нужных проектов, отсутствие частных и иностранных инвестиций, экологические, этнокультурные, правовые и политические ограничения
Приоритеты Развитие транспортных коридоров, дорожных сетей, аэропортов, морских и речных портов, инфраструктуры энергообеспечения, рекреационных комплексов, приграничное сотрудничество
Срок 7-10 лет
Последствия Обновление технико-технологической базы производства в сочетании с сохранением своеобразия его природной среды и этнокультуры при расширении ресурсной базы и модернизации производства и быта
Мониторинг Рост ВРП на душу населения, выравнивание условий, уровня и качества жизни в регионах ЮФО при сохранении этнокультурных ценностей и расширении глобального обмена ими
Контроллинг Контроль за использованием стратегических ресурсов (человеческих, информационных, топливных, минеральных, энергетических и др.), бюджетных средств, форм инициативы и самоорганизации, параметров исполнения НП по срокам, этапам и направлениям в рамках выбранной стратегии развития ЮФО
Коррекция Регулярные и превентивные меры по сокращению разрыва между промежуточными целями и результатами для их анализа и коррекции. Референдумы и форумы, совещания и конференции, экспертные и рабочие группы, государственные и частные СМИ, постоянные органы управления НП (общественный совет) и стратегией развития ЮФО.
глобального характера, включающую множество взаимосвязанных проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и определенным для его исполнения временем.
Используя теоретико-методологические подходы, разработанные учеными ИЭ и ОПП СО РАН [9], выделим особенности, свойственные программам такого уровня, статуса и масштаба:
• обеспечивают совершенствование существующих и формирование новых территориальных пропорций и эффективных интеграционных межрегиональных связей, на длительную перспективу определяющих общность интересов региональных систем, что усиливает возможности рационального использования преимуществ каждой из них для достижения общих целей и повышения совокупной эффективности функционирования СПХС округа в целом;
• вызывают отвлечение значительных капитальных вложений, материально-технических и трудовых ресурсов при продолжительном лаге получения ожидаемых результатов; это может привести к возникновению долговременных инерционных тенденций в распределении капитальных вложений и использовании производственного потенциала субъектов МР;
• становятся источником возникновения центробежных сил, корректирующих интересы отраслей и территориальных образований, что может привести к цепной реакции, затрагивающей многочисленные сопряженные производства, участвующие в реализации мегапроекта;
• способствуют созданию мощных инфраструктурных объектов стратегического (окружного и федерального) значения, которые впоследствии становятся условием вовлечения в хозяйственный оборот новых ресурсов и создания крупных центров экономического и социального развития;
• нуждаются в аккумуляции ресурсов единым фондодержателем;
• предъявляют совершенно новые требования к оценке возможностей многоцелевого использования территориальных сочетаний ресурсов и условий в интересах макрорегионального сообщества;
• предполагают участие организаций различной ведомственной подчиненности;
• основаны на сочетании отраслевого, территориального и программного планирования;
• должны отражать все этапы триады «экономика (производство) — природа — население», начи-
30 -
ная с теоретико-методологических предпосылок предплановых исследований и разработок и заканчивая реальными инвестиционными и производственными процессами;
• стимулируют развитие механизма комплексной вневедомственной экспертизы крупных взаимосвязанных проектов, образующих ме-гапроект;
• уникальность мегапроекта как средне- или долгосрочной окружной программы в отношении временных и пространственных границ, в рамках которых наиболее последовательно может быть реализована ее целевая направленность на решение проблем развития МР, отличающихся «программной природой». При выборе проектов, которые могут быть
включены в территориальный мегапроект, помимо критерия взаимосвязанности, следует учитывать, к какой категории они относятся. Согласно классификации инвестиционных проектов, реализуемых в «стимулируемых регионах», предложенной К. Блэйком, выделяют три их категории:
1) проекты, отвлеченные политикой, которые при отказе от реализации мер политики были бы реализованы в других регионах;
2) «автономные проекты», которые в любом случае были бы реализованы в поддерживаемом регионе;
3) «проекты, инициированные политикой», которые в случае отсутствия поддержки или невключения в программу не были бы реализованы ни в стимулируемом, ни в других регионах [10].
Автономные проекты при оценке эффективности территориальной политики не должны учитываться вообще ни на стороне выгод, ни на стороне издержек. Это «практически полностью игнорируется при оценке эффективности реализуемых в России программ территориального развития». Между тем их разработчики «как правило, стремятся искусственно завысить их масштабы за счет включения в них автономных проектов, принятие решений о реализации которых практически никак не зависит от предусмотренных программой системы стимулов» [11].
Г. С. Староверова, А. Ю. Медведев, И. В. Сорокина, выясняя характеристики мегапроектов по ряду классификационных признаков (масштабу, сложности, характеру цели и т. д.), отмечают, что они отличаются системными свойствами, «характеризуются высокой стоимостью (порядка 1 млрд долл. и более), трудоемкостью (15-20 млн чел.-ч), длительностью реализации (5-7 лет и более)» (табл. 7) [12].
Таблица 7
Классификация инвестиционных проектов
Признак классификации Т1ш проекта
По уровню проекта Проект Программа Система
По масштабу (размеру) Малый Средний МЕГАПРОЕКТ
По сложности Простой Организационно сложный Технически сложный Ресурсно Комлексно сложный сложный
По срокам реализации Краткосрочный Средний Долгосрочный
По требованиям к качеству и способам его обеспечения Бездефектный Модульный Стандартный
По ограниченности ресурсов Мультипроект Монопроект
По характеру проекта (уровню участников) Международный (совместный) Отечественный (государственный, территориальный, местный)
По характеру цели проекта Антикризисный Реформирование/реструктуризация
Маркетинговый Инновационный
Образовательный Чрезвычайный
По объекту инвестиционной деятельности Финансовый Реальный
По главной причине возникновения проекта Открывшиеся возможности Необходимость структурно-функциональных преобразований Реорганизация
Реструктуризация
Чрезвычайная ситуация Реинжиниринг
Концепция мегапроекта развития Юга России базируется на признании необходимости осуществления системных радикальных преобразований во всех значимых сферах жизни ЮМР. Это должно обеспечить мобилизацию на эффективное развитие и модернизацию экономики Юга с учетом глобальных тенденций и интересов России, создавая здесь будущий портал для международного движения товаров, услуг и капиталов. Необходимо рассматривать проблемы Юга России (как в «русских» областях, так и в «кавказских» республиках) в едином комплексе. Их успешное решение невозможно без поддержки Центра и вовлечения в этот стратегический процесс всех субъектов ЮФО в общем формате. Только так Юг России может стать значимым и конкурентоспособным мегарегионом в глобальной экономической системе.
Цель мегапроекта развития ЮФО - ускорение темпов экономического роста на Юге, подъем экономики макрорегиона, сближение уровня социально-экономического развития субъектов РФ в ЮФО, обеспечение занятости населения, улучшение качества жизни, развитие малозаселенных и малоэффективных районов Юга России. Для этого необходимо добиться диверсификации экономики, вовлечения в индустриальное и постиндустриальное развитие всех регионов Юга для устранения дисбаланса между размерами территории, численностью населения, уровнем экономического развития и формами государственности, доходами и расходами в отдельных субъектах Федерации. Для сохранения целостности страны, обеспечения
стабильности и процветания народов ЮФО необходимо уменьшение социальной и межэтнической напряженности, ослабление клановых связей, обеспечение большей трудовой мобильности населения, введение эффективных механизмов регулирования миграционных потоков и адаптации поселенцев.
К адекватным действиям федеральной власти следует отнести разработку и реализацию «сознательной», а не спонтанной стратегии и среднесрочного плана развития ЮФО. На подготовительном этапе и в процессе реализации программы особое внимание уделяется пропаганде и разъяснению ее целей и задач населению ЮФО (через СМИ и пр.). Для этого предусматривается, в частности, создание в ЮФО государственных средств массовой информации (радиостанция, телеканал), ориентированных на проблемы Юга России. Существующие отдельные целевые программы на предварительном этапе реализуются с учетом предполагаемых изменений государственной политики на Юге России. В дальнейшем они адаптируются к целям и задачам стратегии и среднесрочного плана развития ЮФО и реализуются в качестве их составных частей. Предлагаемые к исполнению проекты рассматриваются как уровни восхождения «от простого к сложному» [13]. В первую очередь реализуются программы социально-экономического характера, которые должны убедить население Юга России в серьезности планов правительства по улучшению условий жизни, обеспечению экономического роста, достижению политической стабильности.
- 31
Политические и административные реформы могут быть реализованы только после того, как население увидит действенность уже реализуемых мер, убедится в надежности намерений правительства, почувствует положительные результаты «экономической интервенции» федерального центра на Юге России.
Комплексный характер проблем требует использования системы специальных методов их разрешения на микро-, мезо- и макроуровне. Наиболее верное стратегическое решение - опережающее развитие федеральной и региональной инфраструктуры на Юге России. Это будет способствовать ускоренному и пропорциональному освоению малонаселенных земель в центре и на востоке ЮФО. Реконструкция депрессивных районов предполагает выявление или создание опорных точек (города, поселки), объединение их сетью инфраструктуры и превращение в зоны экономического подъема.
Необходимо формирование новых многопрофильных транспортных коридоров, включающих автомагистрали, железнодорожные ветки, аэропорты, в том числе для развития местных авиалиний. Необходимо спроектировать и начать строительство нескольких автодорог в ЮФО по линии север-юг, восток-запад. Причем транспортные коридоры должны строиться не только в расчете на нужды ЮФО, но и для обслуживания коридора север - юг (Северная Европа - Россия -Иран - страны Персидского залива - Индия), восток - запад (Азия - Европа), а также других перспективных проектов (Каспийское и Черноморское транспортные кольца и др.). «Связанное» строительство коммуникаций разных видов (дорог и портов, трубопроводов и линий, каналов и пр.) должно стать своеобразным «локомотивом» для комплексного формирования сопутствующей инфраструктуры. Возникновение основных трасс для потоков товаров дает импульс строительству новых поселков, систем жизнеобеспечения энергией, материалами, товарами и услугами. Строительство трасс, их узлов, станций и терминалов ведет к росту производства в отраслях реального сектора (промышленность, строительство, сельское хозяйство и пр.) и активизации торговли различных видов и масштабов.
Основной объем инвестиций федерального центра целесообразно направить в строительство объектов, остающихся в федеральной собственности. Параллельно с этим должно осуществляться финансирование развития местной инфраструктуры, что положительно скажется на уровне жизни
32 -
местного населения, повлияет на его лояльность в отношении проводимых реформ. Однако частные инвестиции в малоэффективные районы можно будет привлечь только после того, как инвесторы убедятся в надежности гарантий правительства, получат подготовленные площадки для инвестиций, опорные пункты базирования капитала с необходимым минимумом инфраструктуры. Формы собственности на стратегические инфраструктурные объекты целесообразно применять в соответствии с общим принципом - инфраструктура принадлежит стране, а не субъекту Федерации, но обслуживает интересы не только региона и страны, но и межгосударственной торговли в интересах населения местности, региона и страны.
Развитие экономики малозаселенных районов ЮФО - один из элементов решения общей задачи снижения напряженности на Северном Кавказе и общего развития всего Южного макрорегиона. Потенциал относительно богатых областей ЮФО (земельные ресурсы в первую очередь, а также производственный, культурный и научный потенциал) должен быть использован для социально-экономического развития всего региона.
В промышленно развитых регионах Юга следует осуществить мероприятия по переходу к инновационной модели развития, основанной на применении новейших технологий во всех сферах человеческой деятельности. Эта модель ведет к ускорению развития, основанному на наличии изначально дешевой рабочей силы, значительных инвестиций в образование, последовательной либерализации экономики, инвестиций в современную инфраструктуру. В сельскохозяйственных и вновь осваиваемых районах необходимо развивать различные интеграционные формы агропромышленного производства сырья и продовольствия (плодоводство и овощеводство, мясомолочное животноводство, производство зерна, рыбоводство), обеспеченные инфраструктурой хранения, обработки и транспортировки продукции. Необходимо интенсивнее использовать возможности местных условий (сухой аридный климат, ландшафт, реки, соляные озера) и ресурсов (лечебные грязи, минеральные источники, бишофит, кумыс, лекарственные растения) для санаторного обслуживания и лечения населения.
Понятно, что нельзя ожидать немедленного перехода значительной массы населения республик Северного Кавказа от аграрной к промышленной деятельности. Но не всегда это и целесообразно. Значительно важнее формы адаптации к новым потребностям. Однако следует развить специаль-
ные формы профессиональной подготовки и переподготовки населения горных сел и аулов, чтобы обеспечить его успешный переход от традиционных к инновационным формам хозяйствования. Последовательная адаптация к индустриальному и творческому труду, несомненно, будет способствовать отходу от традиционализма в мышлении, преодолению этнической замкнутости. В масштабах регионов и МР необходимо обеспечить эффективное сочетание традиционного способа хозяйствования с новыми производствами и технологиями.
Помимо решения общих экономических и социальных задач привлечение в юго-восточные районы безработной молодежи из республик Северного Кавказа позволит сгладить проблему избыточных трудовых ресурсов и массовой безработицы, уменьшит социальную базу противоправных действий. Строительство (дорожное и пр.) позволит обеспечить занятость большого числа работников, не обладающих высокой квалификацией. Миграцию из республик Кавказа давно пора ввести в регулируемое русло: предусмотреть систему политических, административных, экономических, социальных и иных мер по управлению потоками переселенцев и временных работников. Нужна сетевая организация специализированных образовательных учреждений и правоохранительных структур, в ведении которых объединить комплекс задач по адаптации и эффективной реализации человеческого капитала аллохтонного населения.
Развитие экономики в малозаселенных районах ЮФО может быть обеспечено в значительной степени за счет трудовой миграции избыточного населения из республик Северного Кавказа. Активная миграция может привести к возникновению межэтнической напряженности и конфликтов. Поэтому необходима специальная программа снижения межнациональной напряженности. Миграция трудоспособного населения из горных районов будет означать не размывание национального ядра, а станет формой пространственного развития нации. Традиции хозяйствования в республиках Северного Кавказа позволят также сохранить национальную идентичность и избежать ее потери переселенцами. Вместе с тем в новых условиях можно будет обеспечить формирование наднациональной общероссийской идентичности. Население новых городов и поселков может стать проводником общероссийских интересов и консолидации с родиной.
Модернизация профессионального образования и гуманного воспитания должна стать важнейшим направлением реализации мегапроекта на
всех его этапах. Внимание следует уделять не только развитию образовательной инфраструктуры, но и содержанию и качеству обучения, особенно в блоке регионального компонента, в котором в настоящее время зачастую преобладают националистические, этнически конфликтные, а иногда и откровенно антироссийские установки. Для реализации предлагаемых проектов потребуется также эффективное сочетание государственных и корпоративных систем профессионально-технического образования среднего уровня.
Рост и развитие местной экономики в депрессивных республиках Юга России предполагают реализацию комплекса нетрадиционных мер. Необходимо определить приоритетные для каждой республики отрасли экономики (например, нефтедобыча и нефтепереработка в Чечне и Дагестане), доходы от которых пойдут целиком в бюджет республики. Таким образом, можно будет обеспечить заинтересованность местных властей в развитии соответствующих отраслей, увеличить доходную часть бюджета и уменьшить дотации из федерального центра. При этом важно осуществлять действенный финансовый контроль государства в соответствующих отраслях; перенести юридический адрес некоторых крупных фирм кавказской бизнес-элиты (например, холдинга «Синдика») в родные республики, чтобы налоговые поступления шли в республиканские бюджеты; обеспечить развитие этноэкономики путем активной диверсификации видов хозяйственной деятельности.
Необходимые для осуществления мегапреоб-разований средства целесообразно привлекать из различных специализированных фондов, а приток частных средств возможен на основе открытия концессий, развития приграничного сотрудничества. Однако следует учитывать, что без серьезных затрат государства, которые подготовят инфраструктурную основу реформ, трудно ожидать прихода частных инвесторов в малоосвоенные районы, не имеющие серьезных сырьевых запасов и других преимуществ. Расчет затрат на весь период реализации мегапроекта может быть осуществлен после детальной проработки его содержания и структуры. Тем не менее, очевидно, что сумма предполагаемых затрат ниже, чем сумма издержек в случае отделения Северного Кавказа от России или его бесперспективного силового удержания в составе страны на протяжении десятилетий.
В связи с реализацией проекта «Сочи — 2014» целесообразны разработка и включение в мегапроект «Развитие Юга России» инвестиционных проектов инновационного развития смежных с регионом «Боль -
- 33
шие Сочи» горных и предгорных территорий Северного Кавказа, включающих мероприятия по использованию местных природных ресурсов, рабочей силы, научно-технического и образовательного потенциала, развитию их транспортной инфраструктуры, реструктуризации логистических потоков (по опыту реализации проекта развития депрессивых территорий во Франции в связи с подготовкой Олимпийских игр в 1968 г. в Гренобле) [14].
Приобретает особую актуальность вопрос о продолжении административно-политической реформы в ЮФО, полагают ученые Южного научного центра РАН и Волгоградского государственного университета. При условии наличия выраженных положительных социально-экономических результатов среднесрочного плана речь может идти о политических преобразованиях, осуществление которых предусматривается в последнюю очередь. Административно-политическая модернизация неизбежна, но сроки ее проведения, направленность и приоритеты должны учитывать сохраняющуюся специфику этнической и социальной структуры, менталитета народов Северного Кавказа. Именно эти сферы поддаются модернизации труднее всего. Это не означает, что национально-территориальных изменений не должно быть, но их следует тщательно подготовить, обосновать в каждом отдельном случае и адаптировать к ним население региона. На первом этапе административно-политической реформы потребуется внести изменения в налоговое и бюджетное законодательство, в частности, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их следует направить на увеличение доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов, укрепление финансовой дисциплины, установление единых правил распределения межбюджетных трансфертов, дифференциацию самостоятельности в финансово-бюджетной сфере органов власти в зависимости от уровня их дота-ционности, повышение ответственности органов власти и должностных лиц за обеспечение социально-экономического развития.
В связи с выделением двух типов субъектов РФ в ЮФО возможны два подхода к реформированию федеративных отношений на Юге России в зависимости от типа регионов. К первому типу регионов обычно относят Ростовскую, Волгоградскую и Астраханскую области, Краснодарский и Ставропольский края, Калмыкию и Северную Осетию - Аланию, ко второму типу - Дагестан, Чечню, Ингушетию, Карачаево-Черкесию, Кабардино-Балкарию и Адыгею.
34 -
Один подход предполагает пересмотр принципов формирования национальных республик с возможностью объединения в этнически более однородные республики, либо в единую Горскую республику. Причем объединение субъектов с однотипными проблемами оправдывается с управленческой точки зрения. Считается, что однотипные проблемы возникают, как правило, на территориях расселения близких в культурном отношении этносов. Предлагается также вынести столицы новых субъектов в специально построенные центры, чтобы ограничить старые клановые связи. Однако следует учитывать и опасность интеграции отсталости и сепаратизма.
Другой подход, более предпочтительный, — объединение экономически несостоятельных субъектов Федерации с экономически более развитыми. Это должно осуществляться в интересах бедных регионов для обеспечения роста их экономической состоятельности в границах объединенного региона, а не в целях ассимиляции, поскольку сохранение самобытной хозяйственной культуры — один из компонентов эффективного развития и стратегических приоритетов государственной политики. Принцип «дотации в обмен на лояльность» не может действовать долгосрочно. Степень самостоятельности субъектов Федерации (их статус, бюджет, масштаб деятельности и пр.) должна быть уравновешена со степенью их экономической эффективности. В рамках новых субъектов Федерации в местах компактного проживания этнических групп (из числа народов России, не имеющих за ее пределами собственных государств) следует предусмотреть создание автономных национальных районов и муниципалитетов.
Управление подготовкой мегапроекта должно осуществляться под руководством и Президента России, и Правительства РФ, а его реализация — под руководством полномочного представителя Президента РФ в ЮФО, наделенного не формальными, а реальными полномочиями по управлению (с выделением финансовых ресурсов и определением состава компетенций, необходимых для эффективного осуществления проектного подхода в экономической политике). При этом одной из важнейших управленческих задач становится налаживание нормального взаимодействия между губернаторами и главами республик, субъектами РФ и аппаратом полномочного представителя Президента РФ в ЮФО.
Безусловно, не следует ожидать, что реализация мегапроекта развития Юга России приведет к немедленному улучшению ситуации. Следует учесть и возможность временного обострения существующих проблем, и возникновение новых. В частности,
высока вероятность усиления социальной напряженности в новых районах компактного заселения, противодействие местного населения (например, казачества) и саботаж местных властей, что уже наблюдается в восточных районах Ставрополья, Ростовской области, в Калмыкии и на Кубани. Пересмотр Конституции РФ - процедура крайне сложная и маловероятная при отсутствии консенсуса российской политической элиты.
Таким образом, первоочередная задача связана с разработкой органами власти и управления совместно с научными организациями и профильными агентствами систем индикаторов и методик, определяющих величину и динамику различных этноэкономических рисков на основе официальных и расчетных данных, что может стать основой политики снижения рисков этноэкономики. Разработка стратегии развития ЮФО на период до 2025 года с горизонтами в 2010, 2015 и 2020 гг. должна явиться основой составления региональных, ведомственных и окружной ФЦП на сроки по видимым горизонтам и обоснованным этапам. Это может стать началом политики модернизации этноэкономики в соответствии с глобальными приоритетами [15].
Обоснование мегапроекта для ЮФО на базе сценарного подхода, стратегии и региональных целевых программ с учетом глобальных перспектив развития МТК, их инфраструктурного обеспечения, реализации потенциала этноэкономики и выполнения других национальных проектов станет конкретным воплощением политики модернизации Юга России как конкурентоспособного мегарегиона с этноэкономическим компонентом. Сама концепция приоритетного мегапроекта развития ЮМР станет отправной точкой для дальнейшей работы по стратегическому программированию в пространственном аспекте. Такие ориентиры отвечают перспективным установкам стратегии инновационного конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития регионов Юга России.
Таким образом, в качестве основных концептуальных положений мегапроекта «Развитие Юга России» могут быть заявлены следующие:
1. Мегапроект развития Юга России - это крупная, адресная целевая программа межрегионального характера, включающая множество взаимозависимых проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и отпущенным на их выполнение временем.
2. Существенного улучшения социально-экономического положения на Северном Кавказе без ориентированного на развитие инфра-
структуры экономического роста обеспечить невозможно. Именно инфраструктура может стать тем звеном, за которое можно вытянуть всю цепь модернизации ЮФО.
3. Инвестирование средств из федерального бюджета во все проекты, способные обеспечить экономический рост регионов Юга России, невозможно из-за нехватки средств и неэффективности этого пути. Решению проблемы может помочь разделение инвестиционных потоков на государственные, государственно-частные и частные, а также привлечение прямых инвестиций заинтересованных зарубежных партнеров.
4. Поддержка государственно-частного партнерства, рынка доступного жилья, системы ипотечного жилищного кредитования - важные инструменты федеральной политики на Юге в условиях значительного прироста численности населения и снижения уровня его доходов. При этом целесообразны и эффективны не прямые инвестиции, а косвенные - федеральные гарантии, субсидирование части процентной ставки и т. п.
5. Усилий федерального центра для улучшения ситуации явно недостаточно, требуется активная экономическая политика регионов ЮФО, обоснованные и подготовленные проекты и проектно-сметная документация, институциональные изменения и организационная поддержка, а также законное, целевое и эффективное расходование бюджетных средств.
6. Необходимо выработать условия и критерии предоставления бюджетных средств разного уровня, согласованные с системой стимулирования эффективной деятельности по экономическому развитию территорий.
7. Государству необходимо сосредоточиться на инвестициях в стратегические проекты, создающие основу инфраструктуры, способной обеспечить благоприятные условия для прихода на Юг и Северный Кавказ частных отечественных и зарубежных инвестиций уже в конкретные региональные и локальные проекты.
8. К проектамразвития ЮФО стратегической на -правленности следует отнести следующие: создание новых и развитие существующих МТК и дорожных сетей; модернизацию морских и речных портов, аэродромов, железнодорожных терминалов; рационализацию инфраструктуры энергообеспечения, способной значительно удешевить энергоресурсы и повысить конкурентоспособность промышленной продукции; расширение инфраструктуры рекреационных
35
комплексов, стимулирование потока инвестиций в уникальные природные заповедники Северного Кавказа.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. См.: Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты: монография / Под ред. О. В. Иншакова. — М.: Наука, 2008.
2. См.: Стратегия развития ЮФО до 2025 г. — Режим дос^па: http://\rnw.strategy—south. га.
3. Лобанов Ф., Найденов И. Самимыне местные: как национальным регионам побороть синдром этничес к oil эко номики //Русский репортер. 2008. № 2. С. 23.
4. Колесников Ю.С. Теория конкурентоспособности регионов в контекете региональной политики //Экономика развитиярегиона: проблемы, поиски, перспективы:Ежегодник. Вып. 8. — Волгоград:Изд-воВолГУ, 2007. С. 201—204. КолесниковЮ. С., ДармиловаЖ.Д. Ресурсы модернизации многоукладной экономики Юга России //Приблемы прогнозирования. 2009. № 1.С. 62-63.
5. Атлас социально-экономических проблем, угроз и рисков развития Юга России. Том. I/Под ред. акад. Г. Г. Матишова. — Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2006. С. 135—141; Модернизация экономики Юга России: проблемы, приоритеты, проекты: монография /Под ред. О. В. Ин-шакова. -М.: Наука, 2008. С. 154-155.
6. Великовский Д. Метастазы: существует ли стратегия умиротворенияСеверногоКавка-за?//Русский репортер.2008. № 2. С. 34.
7. Флорида Р. Мегарегионы: значимостьмес-та. Harvard Business Review — Россия. 2008.
№ 4 (37). С. 14 - 15; Florida R., Gulden T., Mellander C. The Rise of the Mega Region. University of Toronto, Joseph L. Rotman School of Management: The Martin Prosperity Institute. October, 2007.
8. Методологические положения подготовки региональных программ различного уровня /Науч. рук. Р. И. Шнипер. — Новосибирск: ИЭиОПП СО АН СССР, 1989. С. 17—19.
9. Цит. по: Мельников Р. М. Оценка эффективности региональной инвестиционной политики методом анализаиздержек ивыгод // Регион: экономика и социология. № 3.2007. С. 180.
10. Там же.
11. Староверова Г. С.,Медведев А. Ю., Сорокина И.В.Эконо мическая оценка инвестиций. — М.: КноРус, 2008. С. 90.
12. См.:ИншаковО.В.,ОлейникО. С., СлепцовН. С. О стратегии ргввития Юшоогофедерального округа // Стратегии макрорегионов России: метод ол о гические подходы, приоритеты и пути реализации / Под ред. акад. А. Г. Гранбер-га. — М.: Наука, 2004.
13. См. указ.5. С.68.
14. См.: Иншаков О. В. Этноэкономика Юга России: стратегические перспективы в координатах модернизации // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 4.; Атлас социально-экономических проблем, угроз и рисков развития Юга России. Том. I. /Под ред. акад. Г. Г. Матишова. — Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2006;МатишовГ. Г., Бати-евЛ. В., Котеленко Д. Г. Атлас социально-экономических проблем, угроз и рисков развития Юга России. Том II. — Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2007.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» также занимается выпуском монографий, деловой и учебной литературы.
Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 0СТ-8С-0С [email protected]
з6
