CC BY
60
РОССИЯ:
СТЕПЕНЬ ВЛИЯНИЯ ПОЛИТИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА НА ВЕКТОР РАЗВИТИЯ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Сулайман РЕШИЕВ
кандидат экономических наук, начальник Департамента бюджетной политики Администрации Президента и Правительства Чеченской Республики (Грозный, Россия)
В настоящее время республика переживает сложный исторический период. Ретроспективный анализ характера этого процесса демонстрирует четкую корреляционную связь между политикой федерального Центра и вектором социально-политического развития Чечни.
Ее сегодняшнее состояние во многом обусловлено трагическим прошлым. При исследовании характера развития Чеченской Республики следует, на наш взгляд, рассмотреть во взаимосвязи три периода, это позволит лучше понять философию ее эволюции. Советский период Чечни ознаменован большими перегибами в национальной политике союзного Центра по отношению к республике. Началом можно считать чудовищную по своей сути депортацию народов с их исторической родины, проведенную в1944 году. А интеграция чеченцев, в 1957-м вернувшихся из ссылки, в мирную созидательную жизнь Чечено-Ингушской АССР проходила медленно и болезненно, что особенно сказывалось на работе органов власти и управленческих структур народного хозяйства. До 1989 года, то есть почти за весь период советской власти, руководителем обкома КПСС ни разу не избирали представителя титульной нации. Для чеченцев, которых никогда не назначали руководителями, еще искусственно ограничивали возможности работать в ряде ключевых министерств, ведомств и объединений. Схожая ситуация отмечалась в высших и средних специальных учебных заведениях республики.
В тот период экономика Чечено-Ингушетии базировалась главным образом на нефтехимической отрасли. В 1980-х годах ведущее место занимало промышленное производство, на которое приходилось 57% валовой продукции; доля сельского хозяйства составляла 17,8%; строительной индустрии — 15,5%; отраслей инфраструктуры — 9,3% валового продукта. Основную роль в промышленности играл топливно-энергетический комплекс (ТЭК): в 1988 году его доля составляла 45,7% товарной продукции, 67% — в основных фондах.
Советский период развития экономики республики ознаменован освоением крупных и высокопродуктивных месторождений нефти, а также форсированным извлечением ее запасов с целью максимально увеличить текущие доходы, в результате чего резервы быстро истощились и обозначился рост экологических проблем. А это, в свою очередь, привело к сокращению сроков активной разработки, к преждевременному снижению и
«затуханию» добычи во многих районах. Этот процесс приобрел наибольшую силу на территории республики в 1960—1980 годах. Средний период активной работы нефтедобывающих районов России составляет около шести лет.
Зарубежный опыт свидетельствует, что во многих странах и регионах период активного функционирования нефтегазового сектора продлевают за счет умеренных темпов извлечения запасов (прежде всего на крупных месторождениях) и резервирования добывающих мощностей. Для нефтяных залежей, расположенных на суше, темпы разработки обычно составляют величину, близкую к 2% от начальных извлекаемых запасов. Поэтому срок активного функционирования многих зарубежных нефтедобывающих районов исчисляется десятками лет. Умеренные темпы извлечения резервов позволяют не только продлить во времени этот период, но и свести к минимуму издержки, а значит, повысить доходность добычи углеводородов.
Анализ развития социальной сферы республики в 1980-х годах показывает, что по всем основным параметрам она стабильно занимала одно из последних мест в СевероКавказском экономическом районе и в РСФСР в целом. Это объясняется тотальной подчиненностью главных отраслей промышленности автономии центральным ведомствам (75% составляли предприятия союзного подчинения, 22% — российского), игнорированием ее интересов при распределении ее же промышленных доходов между республикой и союзным Центром, а также отсутствием продуманной политики, касающейся размещения производительных сил, диверсификации экономики, развития социальной сферы, защиты интересов населения и т.д. В результате стоимость основных фондов непроизводственного назначения в расчете на одного жителя (в фактических ценах) составляла в Чечено-Ингушской АССР (в 1987 г.) 2 015 руб., то есть она занимала предпоследнее место в Северо-Кавказском экономическом районе и 72-е — в РСФСР. По другому параметру — объему капитальных вложений государственных предприятий и организаций в непроизводственную сферу в расчете на 1 000 чел. населения — республика занимала в том же году последнее место на Северном Кавказе и 73-е — в РСФСР (этот показатель был равен 572 тыс. руб.).
К тому же социальная инфраструктура автономии развивалась специфически, то есть она создавалась преимущественно промышленно-производственным персоналом, служила ему и работникам государственных учреждений, дислоцированных на территории Грозного. Удельный вес численности чеченцев в них был мизерным в силу вышеназванных искусственных ограничений, действовавших по отношению к титульной нации при трудоустройстве в различные службы. В сельских районах, где в тот период проживали преимущественно чеченцы, услуги социальной сферы находились на крайне низком уровне; многие населенные пункты республики даже не имели прямого автобусного сообщения с Грозным. В те времена в Северо-Кавказском экономическом районе сложилась парадоксальная ситуация: автономия, имевшая самую мощную экономику (в виде промышленности), по многим социальным показателям занимала последнее место не только среди территорий указанного района, но и среди всех субъектов РСФСР. А другая административно-территориальная единица того же экономического района — Северная Осетия — по тем же показателям была на третьем месте среди субъектов РСФСР (при многократно уступающей экономике).
На наш взгляд, отмеченные аспекты предыдущего периода в решающей степени обусловили вектор развития Чечни в постсоветское время.
В условиях развала СССР 1990—1991 годов многие союзные и некоторые автономные республики (в их числе Чечено-Ингушетия) объявили о своем государственном суверенитете. В период с 1991 по 1994 год экономика Чеченской Республики развивалась в условиях анклавности по причине того, что ее новое руководство и феде-
ральный Центр не нашли во взаимоотношениях парето-оптимального решения. В результате экономика республики постепенно становилась депрессивной. Можно считать, что с началом военных действий (декабрь 1994 г.) на территории Чечни перестала существовать экономика индустриального типа. После «первой чеченской войны» республика практически осталась без промышленности и других ключевых отраслей народного хозяйства. Между двумя войнами — с 1996 по 1999 годы — Чечня имела экономику примитивного типа. В то время серьезные инвестиции не поступали в республику по многим причинам, но прежде всего из-за отсутствия реальных шагов по претворению в жизнь фундаментальных договоренностей, достигнутых между Чеченской Республикой и Российской Федерацией в 1997 году. Две военные кампании на территории республики нанесли в течение шести лет невосполнимый ущерб как ее экономике, так и гражданам.
В начале 2000 года Чечню охватил мрачный пессимизм: многие жители разуверились в том, что когда-нибудь наладится нормальная жизнь — такая, как в стабильных регионах РФ. В обществе укреплялось мнение, что различные международные силы используют территорию и население республики для достижения на Кавказе своих геополитических целей. Уставшие от неопределенности и произвола жители стали спешно покидать Чечню в поисках мирной жизни. Временная Администрация республики во главе с Н.П. Кошманом и некоторые федеральные органы сочли невозможным и ненужным восстанавливать ее столицу — город Грозный. Государственный институт проектирования городов (ГИПРОГОР) разработал вариант Генерального плана столицы Чечни, а руководитель указанной структуры М.Ю. Грудинин проводил на различных мероприятиях его презентацию. Согласно этому документу планировалось старый город не восстанавливать, а строить новый — со сдвигом на восток, на уровне 2-х и 3-х этажей, при предельной вместимости 250 тыс. чел. Обоснование этого варианта Генплана не выдержало критики даже среднестатистических граждан: в народе его метко нарекли «барачной системой».
Назначенный на должность главы Администрации Чеченской Республики А.Х. Кадыров пересмотрел мнение прежнего руководства о будущем ее столицы. Изучив предложенный ГИПРОГОРом Генплан, он пришел к выводу о его неприемлемости с точки зрения перспектив развития и изъявил желание восстановить столицу республики на прежнем месте и на уровне 18-этажных зданий с учетом требований современной архитектуры.
С 2005 года Р.А. Кадыров — после его назначения исполняющим обязанности председателя правительства республики — стал претворять в жизнь задуманное А.Х. Кадыровым. С того момента и по настоящее время многое сделано по восстановлению жилых и социальных объектов, а также элементов социальной инфраструктуры, разрушенных во время военных действий. Более того, многое делается и по созданию элементов социальной сферы в тех населенных пунктах Чечни, где таковых не было за весь период советской власти.
Теперь уже на федеральном уровне заявлено, что все последствия войны необходимо устранить до 2010 года, чтобы в дальнейшем республика могла развиваться как рядовой субъект Российской Федерации1.
Однако эту задачу невозможно решить, кардинально не пересмотрев политику федерального Центра в Чеченской Республике (если не понимать ее чересчур узко). В ограниченном смысле ликвидацию всех последствий военных действий можно понять как восстановление разрушенных в ходе двух войн жилых и социальных объектов, элементов
1 См.: Российское экономическое издание «Валовой внутренний продукт». М., 2006, № 19. С. 12.
социальной инфраструктуры. Достигнуть поставленных целей в указанный срок можно при последовательном финансировании федеральным Центром реабилитационных работ в названных сферах. Материальное участие самой Чечни в данном процессе будет крайне ограниченным из-за ее скудного бюджета. При таком подходе к восстановлению республики остается в стороне базис — экономика, которой сегодня практически нет, а образующая ее отрасль — нефтехимический комплекс — по сути дела уничтожена. К сожалению, до сих пор не идет речь о создании в Чечне экономики, отвечающей современным требованиям. Таким образом, на этом этапе преждевременно говорить о полноценном возрождении республики и ее интеграции в единое социально-экономическое пространство ЮФО (Южного федерального округа) и Российской Федерации в целом.
На наш взгляд, федеральный Центр до сих пор не сделал объективных выводов относительно его прежней социально-экономической политики в республике. Способ удержания регионов в зоне лояльности посредством сверхфинансовой зависимости от Центра крайне неэффективен, а в стратегическом плане — ошибочен (в условиях информационной открытости). Сегодня архиважно правильно определить истинные интересы Центра в регионах. Ему необходимо знать и учитывать при проведении региональной политики опыт стран с развитым федерализмом.
На нынешнем этапе развития российского государства крайне актуален вопрос о создании в Чечне и в других высокодотационных регионах РФ современной экономики, базирующейся на принципах развитого федерализма. Сегодняшние финансовые возможности вполне позволяют Центру успешно решить эту задачу в короткие сроки.
Опыт федеративных стран (в том числе отечественный) свидетельствует, что достичь социально-политической стабильности в регионе и его интеграции в единое социально-экономическое пространство государства невозможно без создания на территории данной зоны экономики, отвечающей основным среднестрановым характеристикам. Эмпирические наблюдения показывают устойчивую корреляционную связь между этими факторами.
В последние годы Чеченская Республика является сверхдотационной: в 2007 году безвозмездные перечисления из федерального бюджета составили в консолидированном бюджете республики 24 385 965,8 тыс. руб., то есть более 90% доходной части ее бюджета2.
Сегодня федеральный Центр ставит перед собой цель повысить собственные доходы в бюджетах дотационных регионов путем увеличения их налоговых баз. Однако, по нашему мнению, достичь этой цели без его действенного участия в развитии экономики указанных зон и пересмотра нынешних норм отчисления налогов по уровням бюджета в пользу регионов (с учетом опыта успешных аналогов мировой практики) фактически невозможно. Пока эти задачи не будут решены, дотационные регионы России останутся в зоне социально-политической нестабильности, следовательно, будут непривлекательными для прямого инвестирования, что прочно закрепит за такими регионами отсталость (об этом свидетельствуют основные их характеристики за последние 10 лет).
Федеральный Центр сможет достичь в Чечне вышеназванной цели, решив в истинных интересах как страны, так и республики следующие задачи:
1. Ускоренными темпами создать в Чечне полноценные современные рыночные институты, прежде всего территориальные учреждения Банка России, Таможенной службы и фондового рынка (с учетом позитивного опыта отечественной и мировой практики).
2 См.: Закон Чеченской Республики о республиканском бюджете на 2007 год. Грозный, 2007.
2. За короткие сроки определить статус нефтяной отрасли республики в пользу последней. Без этого невозможно полноценно восстановить промышленность Чечни, а значит, и нереально интегрировать республику в единое социальноэкономическое пространство ЮФО и России в целом. Без вышеупомянутого решения нельзя в обозримом будущем вывести Чечню из сверхдотационного состояния и привлечь к ней инвесторов. После передачи нефтяной сферы в ведение правительства республики необходимо реорганизовать эту отрасль и создать Чеченскую нефтяную корпорацию (ЧНК), чтобы координировать действия всех предприятий, вовлеченных в указанную сферу. Это должно привести к централизации продажи нефти и к улучшению рыночной конкурентоспособности республики. В числе первоочередных задач ЧНК: расширение и модернизация производства нефтепродуктов как части реконструкции и определения стратегии развития нефтяной промышленности. ЧНК следует сформировать собственную сеть распространения, маркетинга и розничной продажи очищенных нефтепродуктов как по регионам РФ, так и по странам СНГ. При этом следует изучить и учесть соответствующий опыт, прежде всего Кувейта3 и Республики Татарстан.
3. В целях уменьшения зависимости республики от нефтяных доходов необходимо создать новые отрасли промышленности для диверсифицированного развития экономики и обеспечения населения альтернативными источниками занятости. Здесь особое внимание целесообразно уделить извлечению промышленных полиметаллических и редкометаллических объектов, организации на его базе горнодобывающих предприятий, а также развитию гидроэнергетики при максимально эффективном использовании водного потенциала Чечни, что позволит снизить ее производственные и потребительские затраты на электроэнергию. На этом этапе правительство республики должно обосновать перед федеральным Центром возможность и необходимость переместить некоторые наукоемкие виды промышленности с северных территорий страны в Чечню для усиления их конкурентоспособности на внешнем рынке. Эту передислокацию можно мотивировать тем, что юг России — именно та географическая и природно-климатическая зона, которая в сфере такого производства позволяет конкурировать с западными государствами. К другим аргументам, которые следует использовать в качестве обоснования, относятся наличие в республике значительного контингента относительно дешевых высококвалифицированных трудовых ресурсов и достаточно емкого внутреннего рынка для сбыта производимой продукции.
4. Опережающими темпами создать полноценную экономическую инфраструктуру при приоритетном развитии следующих ее элементов:
— всех видов линий коммуникации как внутри республики, так и с внешним миром, отвечающих мировым стандартам (связь, железные и автомобильные дороги, авиалинии, электрические сети, нефте-, газо- и водопроводы и т.д.);
— материально-технической базы здравоохранения, образования и науки.
В условиях рыночной конкуренции между регионами страны федеральный Центр должен в короткие сроки решить проблемы монопольного положения в
3 См.: ТИе Middle East and КогШ Айгюа. London, 1993. Р. 380—756. 162---------------------------------------------------------
Чечне мобильной связи «Мегафон», реального придания международного статуса республиканскому аэропорту, открытия автомобильной дороги между Чеченской Республикой и Грузией. Из-за нерешенности этих проблем и отсутствия на территории Чечни полноценной таможенной службы экономика республики продолжает нести огромные потери. Об этом свидетельствует то, что транспорт Чеченской Республики практически не участвует в создании ВРП, в то время как в Краснодарском крае его удельный вес в ВРП составляет 18%4.
5. Развивать и укреплять интеграционные связи с другими регионами России. Эту задачу можно успешно решить при следующих условиях:
— федеральный Центр — при непосредственном участии полномочного представителя президента в ЮФО — решительно ликвидирует все созданные между территориями данного округа искусственные барьеры с целью формирования единого рынка ЮФО, а также в интересах всех субъектов округа и государства в целом;
— федеральный Центр организует постоянный мониторинг положения дел в сфере транзита между территориями округа на уровне ЮФО;
— на базе полученных результатов наблюдений Центр предпринимает оперативные шаги по пресечению нарушений, имеющихся на любой территории округа.
В итоге заметно усилятся экономическая активность ЮФО и интеграция его субъектов в единый региональный рынок. Более эффективно будут использоваться ресурсы производства и потенциал макрорегиона в целом.
6. Интенсивно развивать наукоемкие отрасли промышленности Чечни и сферы услуг в широком смысле: с учетом потенциала республики, опыта развитых стран и тенденций мировой экономики. Особый акцент следует сделать на рекреационное хозяйство и туризм. По этим векторам необходимо опережающими темпами создать институциональную и инфраструктурную базы (при действенном участии Центра).
При желании правительство РФ изыщет финансовые ресурсы, необходимые для реализации перечисленных мероприятий. С развитием сферы услуг, соответствующим требованиям рыночной экономики, численность занятых в этом секторе намного увеличится5. Структура видов услуг качественно изменится и расширится. Продуманные и последовательные улучшения на данном направлении позволят разрешить — при участии федерального Центра — две важные проблемы Чеченской Республики: снизить уровень безработицы и повысить качество жизни населения.
7. Развивать международное сотрудничество Чечни и увеличить долю ее внешнеэкономической деятельности в ВРП. В рамках решения этой задачи необходимо создать современные институциональные и инфраструктурные условия для внешнеэкономической инициативности республики при активном участии федерального Центра. Последний должен также содействовать (методологически и организационно) налаживанию прямых внешнеэкономических связей Чечни с зарубежьем (с учетом опыта цивилизованных стран). В результате повысится
4 См.: Емельянов В.Е. Южный федеральный округ: современное состояние и проблемы развития // Внешнеэкономические связи, 2004, № 9.
5 См.: Regional Economic Performance within the European Union / Ed. by K. Button, E. Pentecost. Cheltenham: Edward Elgar, 1999.
удельный вес республики во внешнеэкономической деятельности РФ и это направление займет одно из ключевых мест в экономике Чечни. В настоящее время удельный вес республики в общем объеме внешнеэкономической практики РФ находится фактически на нулевой отметке. Развитие этого направления до должного уровня придаст мощный импульс процессам нововведения, инновации и диффузии на территории республики.
Однако в обозримом будущем решить эти задачи за счет собственных сил республика не в состоянии ни в политическом, ни в экономическом плане — в силу крайней ограниченности ее ресурсов. Отсюда следует, что успех (или неудача) в достижении поставленной федеральным Центром цели — повышение собственных доходов в бюджетах дотационных регионов посредством увеличения их налоговых баз — в случае с Чечней всецело зависят от самой России.
Таким образом, сегодня степень влияния федерального Центра на характер развития Чеченской Республики по сравнению с советским периодом отнюдь не сократилась, можно сказать, даже возросла.
