CC BY
109
УДК 325
СТРУКТУРА ВЛАСТИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА: К ПРОБЛЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНА
(1999 - 2001 годы)
© 2010 г. С.П. Анников
Пятигорский государственный лингвистический университет, Pyatigorsk State Linguistic University,
пр. Калинина, 9, г. Пятигорск, 357532, Kalinin Avе, 9, Pyatigorsk, 357532,
info@pglu. ru info@pglu. ru
Рассматриваются становление органов государственной власти в Чеченской Республике в период с 1999 по 2001 г. и их взаимоотношения с федеральным центром.
Ключевые слова: федеральный центр, модель федеративных отношений в России, выстраивание властной вертикали, контртеррористическая операция, клановость правящих группировок.
The point of the article is formation of the government in the Chechen Republic at a period from 1999 to 2001 and their relations with federal center.
Keywords: federal center, model of federative relations in Russia, drawing up the vertical line of the government, counter-terrorist operation, clannishness of ruling groups.
В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм, какие его формы, виды и типы могут быть наиболее эффективны для решения проблем взаимоотношений федерального центра и регионов [1]. Для Северного Кавказа в целом и Чеченской Республики (ЧР) в частности эта тема является более чем актуальной, поскольку она осложняется еще и этническим фактором, необходимостью реализации национально-территориального принципа федеративного устройства [2]. Этнический фактор при этом используется элитой как ресурс ее власти и один из инструментов давления на федеральные органы власти.
На начальном этапе проведения контртеррористической операции - осенью 1999 г. - требовалось решить вопрос об органах гражданского управления на освобожденных от боевиков территориях, в основном, - в северных районах Чечни. Тогда же федеральным центром был назначен спецпредставитель Правительства РФ в ЧР в ранге вице-премьера - Н. Кошман. Представительство Правительства России в Чечне являлось органом исполнительной власти, призванным решать первоочередные задачи по налаживанию мирной жизни в республике. Оно в значительной степени было укомплектовано выходцами из команды Д. Завгаева. В рамках представительства была сформирована Временная Администрация ЧР, полномочный орган исполнительной власти, призванный активным образом взаимодействовать с армией и эффективно решать задачи восстановления экономики и социальной сферы республики. С самого начала эта структура рассматривалась как временная, ограниченная периодом активной фазы боевых действий с элементами чрезвычайных полномочий. В результате были укомплектованы все подразделения представительства Правительства РФ в ЧР и Временной Администрации ЧР, администраций районов, населенных пунктов, предприятий и организаций.
Идея формирования в Чечне местных структур исполнительной власти, лояльных федеральному центру, появилась еще весной 2000 г., после выборов президента в Российской Федерации. В результате многочисленных консультаций и согласований Президент РФ издал Указ «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» [3].
Было упразднено Представительство правительства РФ в Чечне, образована Временная Администрация ЧР, утверждено «Положение об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» [4].
В соответствии с Положением, во временную систему органов исполнительной власти в ЧР вошли: Администрация ЧР, территориальные органы федеральных структур исполнительной власти (п. 4).
Все без исключения временные органы исполнительной власти назначались на тот период из Москвы, включая Главу Администрации, о чем четко сказано в п. 5 и 6 данного Положения: «Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий создают на территории Чеченской Республики свои территориальные органы и назначают в установленном порядке соответствующих должностных лиц» [4]. И далее: «Администрация включает в себя органы исполнительной власти Чеченской Республики, администрации районов и населенных пунктов Республики. Глава Администрации исполняет обязанности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Чеченской Республики. Глава Администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, подотчетен и подконтролен Президенту РФ и Правительству РФ и осуществляет полномочия исполнительной власти за исключением полномочий, относящихся к компетенции территориальных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации» [4]. Кроме того, контроль за деятельностью Временной Администрации ЧР обязан был осуществлять полпред Президента РФ в ЮФО.
Главой Временной Администрации ЧР был назначен муфтий Чечни А. Кадыров.
Правительству РФ предписывалось обеспечить финансирование и деятельность новой администрации республики и территориальных органов федеральных министерств и ведомств в ЧР. Однако процесс передачи части властных полномочий вновь создаваемой структуре республиканского управления ЧР происходил весьма противоречиво и привел к тому, что:
- ушли с должностей многие специалисты, которые стояли у истоков становления новых структур власти, были уничтожены многие учетные и отчетные документы; остановился поступательный процесс, который был начат представительством Правительства России;
- ослабление экономики привело к усилению террористической активности; была разорвана жесткая связь тесного взаимодействия и ответственности военных комендантов и глав местных администраций; ряд руководителей районного и городского уровней подверглись не только угрозам, но и попыткам физической расправы [5].
Планы начального периода восстановительных работ, намеченные еще при Н. Кошмане, новой чеченской администрацией были фактически сорваны, и, прежде всего, это касалось г. Грозного, куда должны были переехать представительства федеральных и республиканских структур власти. Анализируя сложившуюся к концу 2000 г. систему исполнительных органов в Чеченской Республике и ее взаимодействие с федеральной властью, можно сделать вывод о том, что действенная управленческая вертикаль, к созданию которой стремился федеральный Центр, так и не была выстроена. Существовал некий «властный гибрид», который проявлялся в следующем:
- полномочия гражданских властей в ЧР отчасти пересекались с функциями силовых структур федеральной власти (МВД, Минобороны и др.). Глава Временной Администрации ЧР не мог самостоятельно назначать глав районов, все кадровые изменения на уровне районов проходили только после согласования с военным комендантом - генералом И. Бабичевым, назначенным Москвой;
- не до конца были разграничены сферы полномочий и компетенции Временной Администрации ЧР и аппарата полпреда в ЮФО.
В конце сентября 2000 г. А. Кадыров был лишен такой своей прерогативы, как самостоятельно назначать чиновников в администрацию республики, поскольку полпред в ЮФО В. Казанцев своим собственным распоряжением создал так называемую аттестационную комиссию для кандидатов в исполнительные органы власти всех субъектов, входящих в состав ЮФО. А. Кадыров, который ранее согласовывал с полпредом Президента РФ в ЮФО лишь ключевые фигуры, после образования комиссии по кадрам должен был отныне утверждать совместно с В. Казанцевым любую кандидатуру в
республиканскую администрацию. Кроме того, комиссия занималась переаттестацией уже назначенных главой администрации Чечни руководителей;
- исполнительная власть в республике не обладала необходимыми финансовыми и материальными ресурсами для выполнения поставленных перед нею задач в рамках собственных полномочий, так как эти ресурсы по-прежнему концентрировались в федеральном центре и распределялись федеральным правительством. Реальных средств из бюджета федерации для выполнения программ восстановления в рамках своих полномочий она почти не имела, хотя в постановлении правительства РФ, принятом во исполнение Указа Президента от 08. 06.2000 г., первым пунктом было записано, что Временная Администрация ЧР - «главный распорядитель средств федерального бюджета, предназначенных для финансирования Чеченской Республики» [4], и органам федерального казначейства предписывалось открыть ей счет, на который будут поступать бюджетные средства.
В то же время в указанном постановлении содержалось положение о том, что до утверждения комплекса первоочередных мер по обеспечению нормального функционирования экономики и социальной сферы Чечни в 2000 г. (а его приняли лишь в конце августа), финансирование всех расходов будет осуществляться на основании распоряжений Правительства России и через органы казначейства по расчетам, представленным Временной Администрацией.
В середине ноября 2000 г. В. Путин и А. Кадыров на встрече в Ростове-на-Дону обсуждали проект Федерального Закона «Об организации временных органов государственной власти в Чеченской Республике». В новой редакции закона статус местной администрации предлагалось приравнять к статусу республиканского правительства, что расширяло бы полномочия самого главы администрации. А. Кадыров добивался того, чтобы у главы Чечни, помимо ответственности, были и реальные полномочия и чтобы, в дополнение к действующим в ЧР федеральным органам исполнительной власти, было создано республиканское правительство. В проекте содержались и другие важные предложения по усилению позиций Временной Администрации. Но несмотря на инициативы чеченской стороны, изначально крупных изменений в системе управления ЧР не произошло. Этому мешали и активизация военных действий со стороны боевиков, отвлекающая силы и средства от мирного строительства, и неразбериха с федеральными программами помощи республике (в том числе - с расчетами объемов конкретных средств на восстановление), и перманентные противоречия среди про-российски настроенных чеченцев, уже наделенных полномочиями руководителей органов власти, и др.
Реальная политика чеченской администрации во многом находилась под контролем Центра, в основном -федеральных силовых структур, и прежде всего - военных. В республиканскую комиссию по отбору кандидатов на должности в исполнительных органах власти входили представители Управления по налогам и сборам, УФСБ, МВД, Минюста РФ, возглавлял ее военный комендант - генерал-лейтенант И. Бабичев. Однако это не
означало, что федеральная власть контролирует само этнополитическое пространство республики, влияние на которое оказывали самые различные силы. Подобная ситуация потребовала от федеральной власти придать Администрации ЧР большую значимость, прежде всего в сознании самих чеченцев: «...сам акт установления новой власти или прихода новой политической силы к руководству прежними структурами власти требуют в той или иной форме согласия большинства населения» [6].
К активным изменениям в системе госуправления Чечней федеральная власть приступила на рубеже 20002001 гг. Первым шагом в этом направлении стало введение в ноябре 2000 г. новой должности в федеральном правительстве - министра РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств), задействованных в процессе восстановления и социально-экономического развития Чеченской Республики.
Следующим важным политическим решением федерального центра стала окончательная выработка принципиальной позиции по отношению к администрации
A. Кадырова: не менять, а укреплять. В январе 2001 г.
B. Путин подписал Указ «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» [7]. Этим документом внесены серьезные изменения в предыдущий указ по Чечне (от 08.06.2000 г.), и намечены дальнейшие изменения в сфере госуправления:
- бывшая Временная Администрация получила статус постоянной и отныне именуется просто «Администрация ЧР»;
- в Чечне, как и во всех других субъектах РФ, формируется собственное правительство;
- финансирование республики будет осуществляться из федерального бюджета, а в ближайшем будущем - по мере восстановления экономики - и из собственного бюджета.
В соответствии с Указом от 19.01.2001 г. прописаны статус Главы Администрации и правительства Чечни (п. 6): «Глава Администрации исполняет обязанности высшего должностного лица ЧР», а «Председатель правительства ЧР - это заместитель главы администрации, и он назначается на должность и освобождается с должности непосредственно Главой Администрации по согласованию с полномочным представителем Президента РФ в Южном Федеральном округе. Председатель правительства осуществляет полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Чеченской Республики» [7].
Функции Главы Администрации ЧР, в соответствии с этим указом, включают: формирование правительства ЧР, утверждение положения об Администрации и ее структуре; общее руководство деятельностью Администрации; представительство ЧР в отношениях с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъектов РФ и с органами местного самоуправления; формирование аппарата Главы администрации [6]. Но в целях сохранения кадрового контроля со стороны федерального центра кандидатуры в правительство республики Глава Администрации под-
бирает и назначает не единолично, а по согласованию с полпредом Президента РФ в ЮФО.
Функции правительства ЧР заключаются в следующем: разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития ЧР, участвовать в проведении единой государственной политики в области финансов, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществлять в пределах своих полномочий меры по защите прав и свобод человека и гражданина, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью; представлять Администрацию ЧР в качестве главного распорядителя средств федерального бюджета для целей финансирования республики; исполнять бюджет ЧР и готовить отчет об исполнении указанного бюджета, а также отчитываться о выполнении программ социально-экономического развития республики для представления их в Правительство РФ; формировать иные органы исполнительной власти ЧР, управлять и распоряжаться собственностью Чеченской Республики и др. Тем самым расширение властных полномочий в пользу республиканского правительства должно было способствовать его укреплению в плане признания со стороны общественности республики как действенной структуры, способной решать актуальные проблемы.
Несмотря на то, что большая часть населения Чечни была готова сотрудничать с властью с целью восстановления республики, эти же люди отказывали в доверии представителям этой власти. Чеченская общественность в ряде случаев выступала не столько против федеральной власти или правительства Чечни, сколько за то, чтобы власть превратилась в реальную силу и исполнила свое предназначение - консолидировала общество, гарантировала права и свободы граждан, оформила институты, помогающие человеку реализовать свои запросы и потребности.
От многих чеченцев приходилось слышать, что на переходный период руководителем в республике должен быть кто угодно, но только не представитель титульной нации. Критиковали личность самого А. Кадырова, его прошлое. Некоторые представители чеченской политической элиты считали, что возглавить исполнительную власть в республике должен был высококлассный специалист, знающий местную специфику, достаточно популярный среди жителей ЧР, но не чеченец, неизбежно связанный клановыми и групповыми обязательствами.
Именно представители кланов, племен, родов, тейпов во многом определяют тип властных отношений республики, соответствующий архаичному укладу национальной жизни. В результате «...следствием притязаний этнически амбициозных лидеров на власть становится монополизация ключевых позиций в управлении национальными территориями, что в реальности означает процесс этнизации государственного и общественного руководства» [8].
Поэтому силовые структуры ЧР, имеющие свое МВД, должны находиться под началом федерального министерства. Это должно быть не «МВД Кадырова или Гантамирова», а республиканское. Силовые струк-
туры - это реальные политические силы, которые обеспечивают сохранение власти тех или иных политических групп.
Создание федеральной структуры МВД, постоянно действующей на территории Чечни и управляемой из Центра, необходимо было, по мнению В. Шаманова, чтобы «защитить действующую администрацию А. Кадырова и не позволить отдельным руководителям республики создать партизанские карманные отряды» [9]. Сам же А. Кадыров хотел иметь именно свою, чеченскую милицию: в подготовленных осенью 2000 г. Временной администрацией ЧР предложениях В. Путину по формированию республиканского правительства отмечалось, что «...для восстановления порядка в республике необходимо опираться не на войска, а на подразделения чеченской милиции; для этого усиливать республиканское МВД - призывать в ряды милиции чеченцев и оснащать их оружием и техникой» [9].
Целесообразность создания в Чечне самостоятельной судебной системы также оценивалась неоднозначно. Так, на заседании специальной комиссии Госдумы тогдашний генеральный прокурор РФ В. Устинов поставил под сомнение объективность судей чеченской национальности [10]. Лишь в конце 2000 г., накануне посещения Чечни делегацией ОБСЕ, федеральный центр дал разрешение на формирование в Чечне районных судов. Первые суды общей юрисдикции начали работу в ЧР с 27 декабря 2000 г.; к началу февраля 2001 г. насчитывалось 10 районных судов в четырех районах. Верховный суд республики расположен в г. Гудермесе. Судьи республиканского и районных судов - всего 22 чел. -были назначены временно, сроком на 1 год, по распоряжению председателя Верховного суда РФ В. Лебедева. Фактически свои прежние должности заняли те, кто прежде работал в чеченских судах. В дальнейшем планировалось увеличить количество судей до 57 чел. -столько было в республике в довоенное время, а уже назначенным - продлить срок судейских полномочий [11]. Временный статус судей в ЧР связан с переходным характером органов местной власти, поэтому регулируется «сверху», из Москвы, и, если подходить строго, то не вполне в соответствии с Конституцией РФ.
Прокуратуры в Чечне начали работу раньше, чем районные суды, - еще в первом полугодии 2000 г. На этих должностях - граждане из других регионов России, которые приезжали в Чечню как в командировку (по «вахтовому методу»). Постоянно находился в Чечне, в г. Гудермесе только прокурор республики В. Чернов. Но в реальности институт прокуроров, как важнейшая составляющая судебной власти, сталкивался в своей работе с серьезными объективными трудностями, в том числе с противодействием различных федеральных ведомств, особенно силовых.
В итоге можно констатировать, что стремительное разрастание административного аппарата, создание «командиров без армий», не стало в этот период началом нормализации жизни в республике. Наибольшим весом там продолжали пользоваться силовые структуры, руководители которых оказались в двойственном положе-
нии. С одной стороны, они выполняли свою профессиональную функцию - борьбу с вооруженными формированиями, с другой - им приходилось вмешиваться в проблемы, которые в нормальных условиях находятся в компетенции гражданской власти.
Несмотря на противоречивый характер становления федеративных отношений с Чеченской Республикой, совместные действия федеральных структур и администрации Чечни, отвечающих за безопасность в республике, их позитивная динамика - явно наметились. Так, в интервью газете «Век» [12], полпред Чечни при президенте РФ Ш. Бено заявил: «В последнее время политические решения по Чечне в общем и целом не вызывают нареканий. Этому способствует и то, что во главе Кремля стоит разумный политик, и то, что в ходе принятия этих решений центральная власть обычно консультируется с чеченской администрацией... Чтобы ситуация в республике стала полностью управляемой, власть должна показать, что она действительно сильна, и люди могут на нее положиться. Для этого нужны предельно четкие, грамотные, продуманные действия по защите прав граждан РФ, проживающих на территории Чеченской Республики».
Литература
1. Медведев Н.П. Консенсуальные аспекты современного российского федерализма // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Политология. 2001. № 3. С. 66-79; Унитаризм, федерализм и регионализм в современной национальной политике России // Духовное наследие. 2000. 1 авг.; Федерализм в России / под ред. Р. Хакимова. Казань, 2001. 352 с.
2. Далгатов И.Г. Республики Северного Кавказа в системе российского федерализма (географический подход). Махачкала, 2003; Дробижева Л.М. Завоевания демократии и инонациональные проблемы России (Что может и чего не может дать демократизация) // Общественные науки и современность. 2005. № 2. С. 16-28; Смирнов В. Способствует ли российский федерализм решению национальных проблем? // Этническое измерение федерализма. URL: http://www.prof.msu.ru/publ/ book/eifl.html (дата обращения: 09.04.2009); Сидоренко А.В. Российский федерализм: между территориальным и этническим измерением. URL: ftp://lib. her-zen.spb.ru /text/sido-renko_11_71_235_243.pdf (дата обращения: 07.04.2009); Замычкин Я.Е. Особенности формирования региональных институтов власти в современной России (на примере Чеченской Республики) : дис. ... канд. полит. наук. М., 2006; Нечепурен-ко П.Я. Процессы чеченского этнонационального самоопределения (Государственно-правовая институ-ционализация) : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. 138 с.; Greene S. Open Wound: Chechnya 19942003. Trolley Books. UK. 2004. 220 p.; Sakwa R. Chechnya: From Past to Future. London, UK, 2005.
3. Указ Президента РФ «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» (№ 1071 от 08.06.2000 г.) // СЗРФ. 2000. № 24. Ст. 2545.
4. Положение об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике // Российская газета. 2000. 10 июня.
5. Косиков И. Федеральный центр и Чечня: о новой системе отношений в сфере госуправления и экономики (формирование госаппарата) // Ог конфликта к стабильности. М., 2002. С. 171-202.
6. Постановление Правительства РФ от 13.07.2000 г. «О мерах по обеспечению деятельности Администрации Чеченской Республики» // Бизнес в России. 2000. 15 авг.
7. Указ Президента РФ «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» № 52 от 19.01.2001 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
8. Ханин В.Э. Этнополитический плюрализм и политические конфликты в Республике Кыргызстан // Восток.
Поступила в редакцию
2002. № 1. С. 98.
9. Тощенко Ж.Т. История и современность: Социологические очерки. М., 2003. С. 280-281.
10. Комиссия по содействию нормализации ситуации в Чеченской Республике. Заседание в Госдуме от 03.11. 2000 r. включало в повестку дня два вопроса: Об экстренных мерах по обеспечению правопорядка в ЧР, соблюдению прав и свобод жителей и выходцев из ЧР; Об экстренных мерах по организации жизнеобеспечения жителей ЧР в зимний период. URL: http://www. duma.gov.ru (дата обращения 25.12.2000).
11. По данным судебного департамента при Верховном суде РФ // Там же.
12. Век. 2001. 15 февр.
20 апреля 2009 г.
