CC BY
54
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 6 (144). История. Вып. 30. С. 109 -114.
РОССИИСКИИ социум и СОВРЕМЕННЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ СТРАТЕГИИ
А. Д. Осмаев
ПРОЦЕСС ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В 1999-2006 ГОДАХ
В статье показан процесс формирования органов государственной власти в Чеченской Республике в 1999-2006 гг., который проходил в сложных условиях проведения контртеррористической операции с её боевыми действиями, нарушениями прав человека, игнорированием законодательства. Несмотря на препятствия, критику ряда международных и российских правозащитных организаций, федеральный центр продолжал курс на создание государственных органов в ЧР, которым, в конечном итоге, и перешла полнота власти.
Ключевые слова: Чеченская Республика, контртеррористическая операция, формирование органов государственной власти, референдум, Конституция ЧР, правительство, парламент республики.
Последние 17 лет Чеченская Республика находилась в центре внимания российской и мировой общественности, что было вызвано событиями, развернувшимися здесь: провозглашение независимости в 1991 г., «восстановление конституционного порядка» в 1994-1996 гг., Хасавюртовские соглашения 1996 г., «странный мир» 1996-1999 гг., контртеррористическая операция, начавшаяся в августе 1999 г. Курс политического руководства РФ на реинтеграцию Чеченской Республики в политико-правовое пространство федерации предполагал формирование новых, лояльных федеральному центру, органов власти республики, потому что только эффективная деятельность институтов власти могла стать легальным и легитимным объективным препятствием на пути сепаратистов, экстремистов и террористов.
В научной литературе пока не нашли должного рассмотрения вопросы эффективности формирования и функционирования властных институтов чеченского общества.
До начала военных действий осенью 1999 г. на территории Чеченской Республики действовали органы власти, избранные на выборах в январе 1997 г. - президент А. Масхадов, парламент и правительство, сформированное ими. Но после начала военных действий в Дагестане и особенно терактов в Москве и Волгодонске, Кремль предпочёл дистанцироваться от руководства Чеченской Республики Ичкерия и 14 сентября 1999 г. председатель правительства РФ В. Путин заявил, что Чечня - это террористическая зона, где необходимо
проводить хирургические операции и активнее работать с чеченской диаспорой вплоть до формирования правительства в изгнании1.
В начале октября началась сухопутная операция, а в середине месяца был назначен специальный представитель Правительства РФ в Чеченской Республике в ранге вице-премьера - Н. Кошман, который более всего запомнился заявлениями о невозможности восстановления Грозного и необходимости строительства новой столицы Чечни. В рамках представительства была сформирована временная администрация Чеченской Республики, и здесь работали в основном те, кто был в правительстве ЧР при Д. Завгаеве в 1995-1996 гг. 24 октября 1999 г. была сформирована республиканская аттестационная комиссия для подбора кандидатов на руководящие должности в органы исполнительной власти, которая за период своей работы утвердила на должности различных уровней 531 руководителя2. Проблема была и в том, что выбор был невелик, необходима была проверка спецслужб, да и опасность для жизни чиновника любого ранга со стороны членов незаконных вооруженных формирований была чрезвычайно велика. При этом временная администрация и назначаемые ею руководители не имели сколько-нибудь значительной власти - полноправными хозяевами республики были военные. Затраты на восстановление республики были несопоставимы с реальными потребностями. Федеральный центр достаточно долго искал кандидатуру на должность руководителя Чеченской Республики и в начале,
по всей видимости, рассматривались в качестве таковых Б. Гантамиров, освобожденный из российской тюрьмы в октябре 1999 г. и возглавивший чеченских ополченцев в составе российской армии, М. Сайдулаев - известный московский бизнесмен. А. Кадыров, возглавивший борьбу против ваххабитов, пошёл на контакт с политическим руководством РФ и 9 сентября 1999 г. принял участие во встрече муфтиев Северного Кавказа с В. Путиным.
В течение марта 2000 г. действующими и отставными российскими политиками не раз ставился вопрос о введении в Чеченской Республике т. н. «прямого президентского правления». С призывом ввести такое правление обратились к В. Путину 27 марта главы администраций и военные коменданты районов Чечни. Кремль не поддержал эту идею, а в начале апреля 2000 г. российское руководство начало говорить о новой вертикали власти в Чечне, что заставило активизироваться различных политиков, претендующих на роль лидеров чеченского народа. Так, в зарубежные поездки с министром иностранных дел РФ И. Ивановым ездил А. Кадыров, представляемый как будущий руководитель Чечни, а 9 апреля в Москве собрание представителей чеченской общественности выбрало своим лидером Р. Хасбулатова и выдвинуло его на роль руководителя Государственной комиссии по урегулированию ситуации в ЧР, но эти предложения не были поддержаны.
Институт специального представителя Правительства РФ просуществовал в Чечне до середины 2000 г. и указом президента В. Путина № 1071 от 8 июня 2000 г. был заменен на Временную администрацию3. Кроме нее в систему органов исполнительной власти в республике вошли территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Этим указом или другим нормативным актом не был назначен глава администрации Чеченской Республики, хотя в СМИ широко обсуждалось возможное назначение на этот пост Б. Гантамирова, Р. Хасбулатова,
A. Кадырова, Г. Трошева. В пользу возможного назначения Кадырова был тот факт, что только он из числа чеченцев, могущих претендовать на роль лидера, был приглашён на инаугурацию В. Путина 7 мая 2000 г. Выдержав паузу, президент РФ 12 июня подписал Указ о назначении главой администрации А. Кадырова. По словам самого же
B. Путина, «...мне нелегко было назначить
его [А. Кадырова. - О. А.] главой республики. В России это назначение оценивают по-разному. Пришлось повлиять лично»4. В соответствии с Указом В. Путина от 8 июня 2000 г., хотя главу администрации ЧР назначал и увольнял президент РФ, деятельность его должен был контролировать полномочный представитель президента РФ в СевероКавказском федеральном округе, что существенно урезало власть главы администрации ЧР.
Назначение Кадырова на этот пост было неоднозначно воспринято как в Чечне, так и среди московской чеченской диаспоры, но получило, по крайней мере, словесное одобрение генералов, в том числе, В. Казанцева, Н. Патрушева, Г. Трошева. Б. Гантамиров практически сразу заявил, что не считает для себя возможной работу с А. Кадыровым5, а М. Сайдуллаев назвал назначение Кадырова «глубокой ошибкой» и заявил, что не видит разницы между ним и Масхадовым или Басаевым6. Ряд глав администраций районов ЧР и руководящих сотрудников аппарата полпредства обратились к В. Путину с письмом, в котором заявили, что считают «.. .невозможным для себя работать и находиться рядом»7 с Кадыровым. Возможно, эти и другие подобные заявления были приняты к сведению, но выбор был сделан и, как показало время, В. Путин не собирался отказываться от него.
В июле 2000 г. первым заместителем А. Кадырова - куратором силовых структур ЧР - был назначен Б. Гантамиров. Практически сразу между ним и Кадыровым возник конфликт из-за того, что А. Кадыров сменил руководителей администраций районов города Грозный. В конфликт, наделавший много шума, вынужден был вмешаться представитель президента в Южном федеральном округе В. Казанцев, который «помирил» Кадырова и Гантамирова, обвинив в возникновении конфликта некую «третью силу».
Неизвестно, что имел в виду В. Казанцев, но то, что Б. Гантамиров пользовался поддержкой начальника Генерального штаба ВС РФ А. Квашнина и его подчинённых, которые даже выступили в поддержку Гантамирова (генералы Манилов и Шаманов8), в Чечне знали многие.
Администрация республики не обладала необходимыми властными полномочиями, финансовыми и материальными ресурсами, не было законодательной и судебной ветвей
власти. Кроме Президента и Правительства РФ администрация подчинялась Полномочному представителю Президента РФ в Южном федеральном округе В. Казанцеву, а все кадровые изменения необходимо было согласовывать с военным комендантом Чеченской Республики. Несмотря на все эти проблемы, назначенный главой временной администрации А. Кадыров последовательно добивался формирования полноправных органов власти в ЧР, способных самостоятельно решать кадровые и финансовые вопросы. На это потребовалось полгода напряженной работы и в январе 2001 г. В. Путин подписал указ «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики», по которому временная администрация получила статус постоянной, формировалось собственное правительство и т. д.
Законодательная база под формирование легитимных органов власти Чеченской Республики была подведена принятием на референдуме 23 марта 2003 г. Конституции и законов о выборах президента и парламента республики. Планы проведения референдума вызвали жесткую реакцию лидеров сепаратистов и активную критику российских правозащитников и ряда западных политиков, организаций и СМИ, хотя сама идея референдума фактически не оспаривалась. На наш взгляд, на референдум выносился вопрос не столько о Конституции, сколько о будущем республики, основным лозунгом подготовки к голосованию был «Референдум - это мир!», который был близок населению республики, уставшему от беззакония и произвола. В подготовке референдума были задействованы как местные политики, чеченская диаспора в Москве и других крупных городах России, так и политики федерального уровня. За несколько дней до проведения референдума с телевизионным обращением к жителям Чеченской Республики выступил и сам В. Путин, призвавший чеченцев идти на референдум. «У граждан республики впервые появился исторический шанс самим решить свою судьбу <.. .> Конституция даст народу Чечни возможность самостоятельно налаживать свою жизнь. И реализовать ту самую широкую автономию в составе России, о которой сейчас так много говорят»9, - заявил Президент России. По официальным данным, в референдуме приняли участие 89,48 % граждан от внесенных в списки для голосования, из них за конституцию Чеченской Республики
проголосовало 95,97 % избирателей. Закону о выборах президента республики сказали «да» 95,4 % проголосовавших, закону о выборах парламента - 96,05 %10.
После референдума важнейшее влияние на формирование институтов власти Чеченской Республики оказывает ее Конституция, которая является вполне демократической. Так, в Конституции Республики записано, что государственная власть в Чеченской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 4). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти объявлены самостоятельными. Государственную власть в Чеченской Республике осуществляют Президент Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики (Совет Республики, Народное Собрание), Правительство Чеченской Республики, суды Чеченской Республики, а также иные органы государственной власти Чеченской Республики, образуемые в соответствии с Конституцией (ст. 5).
Ст. 63 Конституции ЧР определила, что «Президент Чеченской Республики является высшим должностным лицом Чеченской Республики и возглавляет исполнительную власть Чеченской Республики»11, в ст. 78 было отмечено, что «Парламент Чеченской Республики является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Чеченской Республики <.> состоит из двух палат - Совета Республики и Народного Собрания»12.
Спустя более чем 6 месяцев после принятия Конституции были назначены президентские выборы, и о намерении баллотироваться на пост Президента заявили 14 человек, однако реально на голоса избирателей могли рассчитывать только А. Кадыров, А. Аслаханов, М. Сайдулаев, Х. Джабраилов. Но борьбы за президентское кресло не получилось, потому что и федеральные, и республиканские власти сделали всё, чтобы у А. Кадырова ко дню голосования не осталось реальных соперников: Аслаханову была предложена должность советника Президента РФ, Джабраилов отказался от участия в предвыборной гонке, М. Сайдулаева не зарегистрировал Избирком ЧР из-за якобы превышения числа фальшивых подписей в подписных листах в его поддержку. На выборах 5 октября 2003 г.
убедительную победу одержал А. Кадыров. Чеченская Республика юридически и фактически является президентской республикой, а Президент Республики, как и глава Российского государства, стоит над всеми ветвями власти, но не возглавляет ни одну из них. Высокий статус должности и большой объем полномочий, сосредоточенных у главы государства или региона, ставят выполнение правовых норм и действие правовых механизмов в зависимость от личностного фактора.
Председателем правительства ЧР после указа В. Путина 21 января 2001 г. «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» был назначен С. Ильясов, который проработал в этой должности до ноября 2002 г., когда премьером был назначен М. Бабич, работавший ранее вице-губернатором Ивановской области13, но продержался на этой должности менее трех месяцев и после громкого скандала, связанного с назначением на пост министерства финансов А. Кадыровым Э. Исаева, вынужден был уйти отставку и пост премьера в феврале 2003 г. распоряжением Главы администрации ЧР занял А. Попов, работавший до этого директором федерального казенного предприятия «Дирекция по восстановлению Чеченской Республики»14. Особых успехов в восстановлении разрушенной республики за этой структурой не числилось, но для кадрового решения это не явилось препятствием. А. Попов в должности Председателя правительства ЧР проработал до марта 2004 г., когда премьером Чечни стал С. Абрамов, успевший до этого поработать министром финансов ЧР и перешедший с этого поста в Счетную палату РФ. Он занимал должность премьера фактически до ноября 2005 г., когда в Подмосковье попал в автомобильную аварию и получил тяжелые травмы, а формально - до марта 2006 г. Таким образом, с января 2001 г. по ноябрь 2005 г. на посту премьера республики сменились 4 человека, что вряд ли способствовало организованной работе правительства, тем более в сложнейших условиях Чеченской Республики. Так, например, глава Шалинской районной администрации Ш. Алихаджиев в ноябре 2002 г. утверждал, что гражданские власти в республике бессильны, и приводил примеры преступлений военных15- Наблюдатели расценивали премьеров Чеченской Республики как «людей Москвы», призванных контролировать денежные потоки в регионе, но эта политика была
изменена самим федеральным центром после избрания президентом ЧР А. Алханова.
11 мая 2004 г., спустя 2 дня после трагической гибели А. Кадырова и Х. Исаева - председателя Госсовета ЧР, первым вице-премьером правительства республики был назначен Р. Кадыров, а в начале марта 2006 г. парламент ЧР единогласно утвердил его в должности Председателя Правительства республики. За время премьерства Р. Кадырова были достигнуты впечатляющие результаты, особенно по сравнению с предыдущими годами, в восстановлении городов Грозный, Гудермес, Аргун и др., но проблем ещё очень много и восстановлена лишь малая толика разрушенного.
После теракта 9 мая 2004 г. исполняющим полномочия президента был назначен премьер С. Абрамов, а на внеочередных выборах 29 августа 2004 г. президентом был избран А. Алханов, занимавший до этого должность министра внутренних дел республики. А. Алханов также не был безальтернативным кандидатом, но реально демонстрируемая официальная поддержка его Москвой свела шансы других кандидатов к минимуму. В период президентства А. Алханова (20 августа 2004 г. - 15 февраля 2007 г.) центр и полнота власти фактически находились в резиденции Р. Кадырова.
Трудные этапы становления прошла законодательная ветвь власти Чеченской Республики. Её начало было положено формированием Государственного Совета - предпарламентом, предусмотренным принятым на референдуме 23 марта 2003 г. законом о выборах парламента ЧР. Члены Госсовета (42 человека, по 2 представителя от каждого района республики) по закону избирались на сходах граждан, что не позволяло причислять этот орган власти к вполне легитимным. Первым председателем Госсовета ЧР 21 июня 2003 г. был избран Х. Исаев, а после его гибели - Т. Джабраилов.
Выборы в парламент ЧР, по Конституции состоявший из двух палат - Народное собрание (40 депутатов) и Совет Республики (18 депутатов), прошли в ноябре 2005 г., победу, как и ожидалось, одержала партия «Единая Россия», также в парламент прошли представители регионального отделения КПРФ и СПС. В парламентских выборах приняли участие и стали депутатами бывшие министр обороны в правительстве А. Масхадова М. Хамбиев, руководитель Службы нацио-
нальной безопасности И. Хултыгов, депутаты парламента Ичкерии, что позволяло рассматривать сами выборы и их итоги как свободные и отражающие весь спектр политической палитры Чечни. Выборы в Чеченской Республике, как федеральные, так и местные, проводились с марта 2000 г., неизменно превосходя среднероссийский показатель явки на них, несмотря на боевые действия, зачистки, похищения людей и т. д., что вызывало вполне обоснованную жесткую критику международных организаций, но и российские, и чеченские власти научились не обращать на это внимания.
В первом заседании парламента ЧР, состоявшемся 12 декабря 2005 г., приняли участие Президент РФ В. Путин, выступивший с небольшой речью16.
В составе Правительства ЧР самый трудный период становления прошло Министерство внутренних дел, которое было восстановлено только 10 ноября 2002 г., а до этого с 16 апреля 2000 г. функционировало Управление внутренних дел МВД РФ по ЧР, причем чеченской милиции не доверяли, и на самом высоком уровне высказывались сомнения в целесообразности её формирования (С. Ястржембский17). Долгое время существовала система Временных отделов внутренних дел, которая, на наш взгляд, не оправдала себя, да и ряд прикомандированных сотрудников милиции совершили в Чеченской Республике громкие преступления (например, сотрудники Ханты-мансийского УВД). С 2000 г. по 2004 г. на посту руководителя УВД, а затем МВД республики сменились 4 человека (С. Аренин, Р. Цакаев, С.-С. Пешхоев, А. Алханов). В настоящее время в системе МВД ЧР созданы и укомплектованы все основные службы аппарата: 20 городских и районных отделов внутренних дел, ОМОН, полки милиции и т. д., в которых несут службу 16 тысяч сотрудников18, среди которых немалое количество амнистированных боевиков. За период с осени 1999 г. по ноябрь 2006 г. потери среди сотрудников органов внутренних дел составили 835 человек погибшими, 1259 получили ранения, 20 пропали без вести19.
Прокуратуры в Чечне начали работу ещё в первом полугодии 2000 г. и большинство должностей в них занимали работники, командированные на время из других регионов России, да и прокуроры Чеченской Республики работали практически по вахто-
вому методу. Говорить о высокой эффективности работы прокуратуры, особенно в деле защиты прав гражданского населения республики, не приходится, тем более что она по закону не занимается преступлениями военных, а последние прилагают все силы к тому, чтобы замять уголовные дела, возбужденные по отношению к ним.
Суды общей юрисдикции начали работу в Чеченской Республике в конце декабря 2000 г., а судьи республиканского и районного судов были назначены временно в связи с тем, что кандидатуры судей в субъектах федерации должны быть согласованы с местными законодательными органами, а в республике парламент не был избран. В начальный период судам ЧР были подсудны дела, по которым срок наказания не превышал 5 лет, а суды присяжных не действуют и на сегодняшний день. В связи с этим военных, совершивших преступления на территории Чечни, судят за пределами республики и присяжные чаще всего выносят в их отношении оправдательные вердикты (дела Буданова, Аракчеева-Худякова, группы Ульмана и др.). К сожалению, прокуратура и суды республики не являются образцом соблюдения законности, не могут жестко пресекать нарушения закона представителями силовых структур.
В ноябре 2006 г. состоялось первое заседание Конституционного суда ЧР, который образован в соответствии с Законом о «О Конституционном суде ЧР», вступившем в силу 25 мая 2006 г., и исполняющий обязанности его председателя подчеркнул, что основная задача Конституционного суда в том, чтобы привести местные законы, нормативно-правовые акты в соответствие с Конституцией республики20.
Таким образом, в Чеченской Республике при активном участии федерального центра сформированы основные органы государственной власти, однако необходимо время для того, чтобы они могли более эффективно взаимодействовать и решать сложнейшие проблемы республики.
Примечания
1 См.: Комерсант. - 1999. - 15 сент. (№ 167).
2 Хасханов, Г. Деятельность структур исполнительной власти в Чеченской Республике в период активной фазы контртеррористической операции (октябрь1999 г. - июнь 2000 г.)
/ Г. Хасханов // Чечня: от конфликта к стабильности (проблемы реконструкции). - М., 2001.- С. 243.
3 Собр. Законодательства РФ. - М., 2000. -№ 24.- С. 2545.
4 Коммерсантъ. - 2008. - № 123.
5 Сегодня. - 2000. - 14 июня.
6 Независимая газета. - 2000. - № 107. - 14 июня.
7 Коммерсант. - 2000. - 17 июня.
8 Коммерсант. - 2000. - 22 июля.
9 Независимая газета. - 2003. - № 52. - 18 марта.
10 Вести республики. - 2003. - 30 марта.
11 Конституция Чеченской Республики. -Грозный, 2005. - С. 28.
12 Там же. - С. 37.
13 Независимая газета. - 2002. - 14 ноября.
14 Независимая газета. - 2003. - 11 февраля.
15 Независимая газета. - 2002. - 12 ноября.
16 Независимая газета. - 2005. - 13 декабря.
17 Косиков, И. Федеральный центр и Чечня : о новой системе отношений в сфере управления и экономики (формирование госаппарата) / И. Косиков // Чечня: от конфликта к стабильности (проблемы реконструкции). - М., 2001. - С.178.
18 Столица плюс. - 2006. - № 91. - 11 ноября.
19 Вести республики. - 2006. - № 93. - 13 ноября.
20 Вести республики. - 2006. - № 95. - 16 ноября..
