CC BY-NC-ND
113
ВОВЛЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В НОРМОТВОРЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАЗАХСТАНА ПОСРЕДСТВОМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КРАУДСОРСИНГА
Мухаметкалиева Е.М., Бастаубаева А.Ж.1
Аннотация
В данной статье исследуется процесс участия общественности в публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов (НПА) через краудсорсинго-вую платформу «Открытые НПА», которая является одной из составляющих «Открытого правительства»2. Результаты проведенного экспертного интервьюирования, контент анализа документов и портала показали несостоятельность портала в обеспечении должного уровня участия общественности в публичном обсуждении проектов НПА, что обусловлено рядом факторов: 1) технический барьер в виде обязательного наличия электронной цифровой подписи для комментирования; 2) формальное отношение и низкая заинтересованность госорганов-разработчиков проектов НПА в получении комментариев; 3) указание структурного элемента, обоснование к представленному предложению или замечанию требует специальных знаний; 4) отсутствие мотивации общественности для вовлечения в процесс публичного обсуждения; 5) не обеспечена непрерывность процесса публичного обсуждения с момента инициации до его принятия; 6) недостаточные пропаганда портала и информирование граждан о возможности участия в публичном обсуждении; 7) тексты проектов НПА, размещенные на портале, изложены профессиональным языком с использованием специфической терминологии; 8) искусственная загруженность портала дублированными и неактуальными проектами НПА. По итогам проведенного анализа даны практические рекомендации.
1 Мухаметкалиева Ельмира Мамытжановна - докторант Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан по специальности «Государственное и местное управление», главный эксперт Департамента подзаконных актов Министерства юстиции Республики Казахстан. Адрес: Республика Казахстан, 010000, г. Астана, пр. Абая, д. 33. E-mail: [email protected] Бастаубаева Алия Жолтаевна - PhD in International Studies, менеджер по странам СНГ, Volt Technologies Ltd., Сеул, Республика Корея. Адрес: Республика Казахстан, 010000, г. Алматы, ул. Карская, д. 9. E-mail: [email protected]
2 «Открытое правительство» Республики Казахстан - создание прозрачного подотчетного государства, расширение прав и возможностей граждан в управлении государством, усиление борьбы с коррупцией, а также использование новых технологий для повышения эффективности государственного управления. Источник: http://egov.kz/cms/ru/articles/open_gov (дата обращения: 25.06.2018).
Ключевые слова: «Открытое правительство»; краудсорсинг; публичное обсуждение; проекты НПА; вовлечение общественности; нормотворческая деятельность государства; портал «Открытые НПА»; участие граждан.
Введение
Государственное управление в современных условиях необходимо менять с учетом внедряемых технологий в системе инструментов менеджмента. В данной статье краудсорсинг рассматривается как способ участия общественности в реализации политических проектов и анализируется на примере осуществления нормотворчества на государственном портале. Принцип совместного управления (participatory governance) является базовым в концепции Participative Democratic Model - Партисипа-тивной модели демократии (ПМД), которая, в свою очередь, стала основой широко распространенной в последние годы концепции «Открытое правительство.
«Открытое правительство» призвано коренным образом преобразовать государственное управление в соответствии с принципами прозрачности и сотрудничества с обществом. При этом преобразование затрагивает все процессы принятия государственных решений, в том числе законодательные (за исключением содержащих государственную тайну). Эффективное государственное управление невозможно без качественной законодательной базы, являющейся основой легитимности государственного управления в отношении всех управляемых объектов. Формирование законодательства, которому присущи стабильность, открытость, простота в понимании и применении, не представляется возможным без вовлечения общественности в процесс принятия законодательных решений.
Согласно методике Всемирного банка, Рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного управления (Worldwide Governance Indicator) рассчитывался по шести основным индексам, по двум из которых - качество законодательства (Regulatory Quality) и верховенство закона (Rule of Law) - исследовалась способность государства к созданию законодательства, содействующего развитию частного сектора, а также эффективность и предсказуемость законодательной системы3.
Так, например, британский проект «Лучшее правительство» (The Better Government Initiative), сосредоточенный на процессах, играющих важную роль в обеспечении рационального государственного управления, показал, что одной из основ эффективности правительства является простое зако-
3 Проект «Глобальные показатели управления» (WGI) содержит сводные и индивидуальные показатели управления для более чем 200 стран и территорий за период 1996-2016 гг. WGI представляют собой набор исследовательских данных, обобщающих мнения о качестве управления, представленные большим числом респондентов из числа предприятий, граждан и экспертов в промышленно развитых и развивающихся странах (http://inf0.w0rldbank.0rg/g0vernance/wgi/#h0me (дата обращения: 03.07.2018)).
нодательство, отвечающее конкретным потребностям4, т.е. по отношению к государственному управлению законодательство носит инструментальный характер и создает особые условия или ограничения, которые необходимо соблюдать при достижении целей государственного управления. Следовательно, государство должно постоянно работать над формированием качественного законодательства, четко отвечающего потребностям общественности. При этом использование интеллектуального потенциала общества, в отношении которого будет применяться законодательство, непременно даст положительный эффект.
Казахстан не является исключением в общемировой тенденции формирования открытого подотчетного государства. Так, Программа «План нации - 100 конкретных шагов» предусматривает внедрение «Открытого правительства», а также расширение возможности граждан участвовать в процессе принятия государственных решений5.
Кроме того, в рамках четвертой реформы «Правовое государство без коррупции» Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 г. одной из основных задач является повышение качества, стабильности законодательства и правоприменения6. В свою очередь, проекты положений НПА с более высоким общественным одобрением реже подвергаются поправкам, чем проекты с более низким одобрением (Tofigh, Ghazal, 2016).
Вместе с тем, в силу развития информационно-коммуникационных технологий ряд правительств мира активно привлекают участников Интернет-сообществ в процесс принятия законодательных решений посредством использования краудсорсинга7. Информационно-коммуникационные технологии меняют способы осуществления демократии (см. об этом: Epstein, Newhart, Vernon, 2014).
На сегодняшний день в качестве разновидности краудсорсинга в Казахстане действует Интернет-портал «Открытые нормативные правовые акты8» (далее - портал «Открытые НПА»), который функционирует в рамках «Открытого правительства»9. Согласно статистическим данным по состоянию на 3 июля 2018 г., на портале «Открытые НПА» размещен 531 проект для публичного обсуждения, тогда как количество всех комментариев
4 Инициатива «Лучшее правительство» была выдвинута К. Фостером, профессором экономики и советником министров с 1970-х по 1990-е гг. Инициатива «Лучшее правительство» была разработана в ответ на широко распространенную обеспокоенность по поводу практических трудностей, с которыми сталкивается правительство, стремящееся управлять страной в условиях быстрых перемен (http://www.bettergovernmentinitiative.co.uk/our-work/ (дата обращения: 03.07.2018)).
5 Программа Президента Республики Казахстан от 20 мая 2015 г. «План нации - 100 конкретных шагов».
6 Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 г., утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 г. N 636.
7 Краудсорсинг - это модель решения проблем, при которой используется коллективный интеллект (Brabham, 2010).
8 https://legalacts.egov.kz/
9 «Открытые НПА» - это единая площадка для обсуждения разрабатываемых законопроектов, проектов стандартов государственных услуг и разрешительных документов. Каждый может высказать свое мнение и принять участие в разработке НПА. Открытые НПА позволяют каждому гражданину ознакомиться с проектом до того, как он пойдет на согласование в государственный орган и вышестоящие инстанции (http://egov.kz/cms/ru/articles/open_gov (дата обращения: 25.06.2018)).
по ним составляет 30410. Таким образом, работа портала «Открытые НПА» в части вовлечения общественности в процесс публичного обсуждения проектов НПА, по мнению авторов, является недостаточно эффективной.
Следовательно, действующая краудсорсинговая площадка, предназначенная для вовлечения общественности в нормотворческую деятельность государства, не обеспечивает необходимую степень участия граждан в процессе публичного обсуждения проектов НПА, и следовательно, пока еще рано говорить о существенном вкладе портала «Открытые НПА» в процесс формирования качественного законодательства.
Задача предлагаемого исследования состояла в определении степени вовлеченности общественности в процесс принятия законодательных решений (это может быть новый закон или черновой вариант обновленного закона) при имеющейся краудсорсинговой платформе «Открытые НПА» и в оценке функциональности краудсорсинговой платформы с целью выработки практических мер, способствующих достижению наиболее высокой вовлеченности общественности в процесс принятия законодательных решений. Для этого авторами были проанализированы исследовательские работы о применении технологии краудсорсинга; проведены интервью с действующими сотрудниками государственных органов Казахстана в сфере нормотворческой деятельности; определены возможные практические меры, способствующие обеспечению активной вовлеченности общественности в процесс нормотворчества в рамках действующей краудсорсинговой платформы «Открытые НПА».
Обзор литературы
Согласно определению Дж. Хау, краудсорсинг означает использование потенциала (мудрости) толпы за меньшую оплату по сравнению со стандартной оплатой труда работников (Howe, 2006). При этом наличие в кра-удсорсинге четырех категорий - мудрости, сознания, голосования и финансирования толпы - является обязательным. В понятие краудсорсинга помимо термина «толпа» включаются аутсорсинг и социальные веб-технологии (подробнее об этом: Saxton, Oh, Kishore, 2013). Тем не менее большинство авторов сходятся во мнении, что краудсорсинг - это форма участия граждан в решении проблемы путем запрашивания информации, идеи и самого решения у толпы (Nabatchi, Amsler, 2014).
Таким образом, краудсорсинг - это модель вовлечения и мобилизации общественности для решения проблем, которая интегрирует взгляды на низовом уровне (см. об этом: Hildebrand, Ahumada, Watson, 2013).
Краудсорсинг изначально применялся частными компаниями как инструмент маркетинга для вовлечения клиентов в процесс разработки нового и (или) улучшения качества продукта (Nadangea, 2014). Следовательно, краудсорсинг позволяет компаниям и частным лицам использовать знания, творчество и талант большого числа участников краудсорсинговой платформы (Kamouna,
10 https://legalacts.egov.kz/ (дата обращения: 25.06.2018).
Alhadidia, Maamara, 2015). Использование творчества толпы может обеспечить эффективными идеями, работой и контентом для решения проблем. И в то же время краудсорсинговые решения могут сопровождаться юридическими рисками, связанными с интеллектуальной собственностью (Beer, McCarthy, Soliman, Trin, 2017). Однако предполагаем, что проблемы такого рода чаще возникают в бизнес-секторе, нежели в государственном управлении.
Вопросам использования краудсорсинга в государственном секторе посвящена работа Х. Лью (Liu, 2017), в которой обобщаются предшествующие краудсорсинговые исследования и делается упор на решение практических задач краудсорсинга в государственном управлении.
При применении краудсорсинга в сфере государственного управления его основная идея по использованию мудрости толпы сохраняется, меняются только субъекты и объекты краудсорсинга (Hellström, 2016).
Способность краудсорсинга влиять на гражданское участие в тех или иных процессах (Bott, Young, 2012) делает его незаменимым в улучшении качества предоставляемых государственных услуг (Moon, 2017). Правительства могут использовать краудсорсинг для создания более качественных государственных услуг с меньшими затратами, для разработки инноваций в области политики и привлечения большего числа государственных участников (Dutil, 2015). Краудсорсинг как элемент «Открытого правительства» создает возможность для руководства страны получать прямую обратную связь от общественности по вопросам осуществления государственной политики (Johnson, 2017). В то же время он обеспечивает участие граждан в политической жизни государства, дает право голоса тем, кого могут затронуть решения государственной политики (Seltzer, Mahmoudi, 2013). Именно это обусловливает применение краудсорсинга в современном государственном управлении, основанном на широком участии общественности.
С применением краудсорсинговых технологий в государственном управлении началось адаптирование краудсорсинга к различным процессам, в том числе законодательным. Однако понятие «согласованное правотворчество» появилось раньше, чем краудсорсинговое нормотворчество. «Согласованное правотворчество», в ходе которого участвует общественность, имеет возможность свести к минимуму задержки и конфликты в процессе государственного регулирования (Coglianese, 1997).
Развитие информационных технологий обеспечивает краудсорсингу возможность модернизации формы прямого участия граждан в нормотвор-ческой деятельности государства. Появление такой технологии участия общественности ставит новые задачи перед традиционными законодательными процессами, связанными со взаимодействием государственного управления и граждан (Ranchordas, Voermans, 2017). Более того, считается, что краудсорсинговые технологии способствуют изменению понимания людей своей роли в законотворческом процессе (Ranchordas, 2017).
Вопросам участия общественности в нормотворческом процессе посвящены работы ряда авторов, которые пишут об эффективности краудсорсинговых технологий (см.: Aitamurto, Chen, 2017; Beierle, 2002; Suteu, 2015; Fung, 2015). Краудсорсинг в нормотворческом процессе возрождает вопро-
сы демократической легитимности и равенства в доступе к власти в эпоху цифровизации (Heikka, 2015), способствует повышению социальной активности граждан и формированию законодательства, наиболее отвечающего потребностям общества, тем самым он положительно влияет на нормотвор-ческую деятельность государства.
В качестве мер для активизации участия общественности в краудсор-синговых платформах исследователями рассматриваются мотивация и гей-мификация11 (см.: Zheng, Li, Hou, 2011; Brabham, 2010; Seitsonen, 2017; Kurita, Roengsamut, Kuwabara, Huang, 2017). Особое внимание уделяется внутренней мотивации в краудсорсинге, для обеспечения которой и привлечения пользователей на краудсорсинговую платформу предлагается применение геймификации (Kurita, Roengsamut, Kuwabara, Huang, 2017). Геймификация способствует проведению краудсорсинговых мероприятий с привлечением заинтересованных участников, не ожидающих вознаграждения за свою деятельность (Morschheuser, Hamari, Koivisto, 2016).
Авторы полагают, что геймификация в вопросах вовлечения общественности в нормотворческий процесс преждевременна. Тогда как мотивация в качестве меры для активизации участия общественности в краудсорсинговых площадках нуждается в дальнейшем развитии.
Изучив труды различных исследователей, авторы соглашаются с тем фактом, что краудсорсинг, независимо от сферы его применения - будь то бизнес или госсектор, - используется как инструмент, призванный вовлечь общественность в тот или иной процесс для улучшения качества предоставляемых услуги или продукта. Авторы делают вывод, что именно при применении краудсор-синга следует в первую очередь наладить обратную связь посредством мотивации, бонусов, определенной платы или других привилегий тем участникам, чей потенциал, ум или мнение необходимы для получения наилучших результатов.
Методология
Мы рассматриваем в данной работе краудсорсинг в качестве инструмента государственного управления, способствующего вовлечению общественности в процесс принятия законодательных решений.
При этом для нас был важен потенциал краудсорсинга с точки зрения теории комплементарности - смежного направления социальной теории в Пар-тисипативной модели демократии и дискурсивного метода нормотворчества, основанного на коммуникативной теории. Концепция социальной теории в ПМД подразумевает сотрудничество государства и гражданского общества (Chaney, 2017). Согласно теории комплементарности политики объединяют усилия по достижению общих целей с гражданским обществом, и, расширяя участие в разработке политики, не только укрепляют легитимность вклада,
11 Геймификация (от англ. gamification) - применение подходов, характерных для компьютерных игр в программных инструментах для неигровых процессов с целью привлечения пользователей и потребителей, повышения их вовлеченности в решение прикладных задач, использование продуктов, услуг (https://vsetreningi.ru/sch00ls/geymifikaciya/ (дата обращения: 07.07.2018)).
но и обеспечивают эффективность политики. Между тем, в дискурсивном методе успех совещательной политики зависит не от коллективно действующих граждан, а от институционализации соответствующих процедур и условий общения (Habermas, 1994). Процесс законотворчества должен быть обогащен результатами обсуждений (Mikuli, Kuca, 2016). Участие общественности в принятии решений способствует формированию идеи гражданского общества на основании сотрудничества (Sauragger, 2008).
Общественное мнение, выработанное демократическими процедурами, само по себе не может «править», а может только указывать на использование административной власти в конкретных направлениях. Почему же за основу взяты теория комплементарности и дискурсивный метод коммуникативной теории демократии? Причина в том, что эти теории согласуются с действующей практикой Казахстана по формированию государственного управления на основании широкого участия общественности в процессе принятия законодательных решений.
Так, казахстанское правительство, вовлекая общественность в нормо-творческий процесс, законодательно отрегулировало процедуру участия пользователей портала «Открытые НПА» в публичном обсуждении проектов НПА, на чем более подробно остановимся в следующей части работы.
В качестве методов сбора данных в исследовании применены контент-анализ документов и портала «Открытые НПА», а также экспертное интервьюирование. Контент-анализ документов проводился в отношении государственных программ, определяющих приоритеты формирования эффективного правительства и НПА в сфере нормотворческой деятельности государственных органов Республики Казахстан. Для исследования было важно определить потенциал краудсорсинга в повышении качества законодательства, эффективность портала «Открытые НПА» в вовлечении общественности в процесс принятия законодательных решений, а также выяснить, указывают ли документы на существующие меры стимулирования пользователей для участия в публичном обсуждении проектов НПА. Контент-анализ портала «Открытые НПА» проводился на предмет посещаемости портала и актуальности размещенных материалов.
Экспертные интервью проводились с апреля по июль 2018 г., выборка составила 18 респондентов, привлеченных из числа действующих госслужащих центральных исполнительных органов власти, которые непосредственно ответственны за обеспечение надлежащей работы портала «Открытые НПА». Выборка формировалась из количества сотрудников, ответственных за деятельность портала, и конкретно репрезентирует пять сотрудников Министерства юстиции Республики Казахстан (Минюст), шесть служащих Министерства информации и коммуникации Республики Казахстан (МИК), а также государственных служащих других министерств, имеющих опыт работы с порталом.
Респонденты выбирались по трем категориям в зависимости от сферы деятельности и по отношению к обеспечению работы портала «Открытые НПА»: 1) сотрудники Минюста, проводящие юридическую экспертизу НПА и проверяющие проект НПА на соблюдение требований Закона «О правовых актах» (ст. 18) об обязательном размещении проектов НПА на портале
«Открытые НПА», а также ведущие работу по изучению принятых в работу комментариев, поступивших от пользователей, и обоснований госорганов-разработчиков по отклоненным замечаниям и предложениям;
2) сотрудники Министерства информации и коммуникации, которые ответственны за техническое обслуживание работы портала «Открытые НПА», создание удобного и привлекательного интерфейса, своевременное обновление и реагирование госорганов-разработчиков проекта НПА на поступившие предложения и замечания;
3) сотрудники различных госорганов, которые являются разработчиками проектов НПА и размещали проекты НПА на портале «Открытые НПА» для публичного обсуждения.
Выборка включает специалистов, руководителей среднего и высшего звена государственной службы, компетентных в вопросе исследования. Данное интервью проводилось в рамках анализа работы портала «Открытые НПА» и оценки функционирования портала с точки зрения реализации поставленных задач.
Экспертное интервью проводилось индивидуально и состояло из следующих основных вопросов:
1. Влияет ли участие общественности в правотворческой деятельности государства на формирование качественного законодательства положительно?
2. Как Вы считаете, справляется ли портал «Открытые НПА» со своими основными задачами?
3. Были ли в Вашей практике случаи, когда со стороны пользователей портала «Открытые НПА» поступали концептуальные замечания и предложения по проекту НПА, которые определенным образом изменили содержание проекта?
4. Какие меры принимаются органами-разработчиками для вовлечения общественности в процесс публичного обсуждения проекта НПА кроме его размещения на портале «Открытые НПА»?
5. Как Вы прокомментируете статистику, размещенную на портале «Открытые НПА»: 401 проект НПА на публичном обсуждении, общее количество комментариев публичного обсуждения - 197, общее количество ответов на комментарии публичного обсуждения - 47? (по состоянию на 02.04.2018.).
6. Какие, на Ваш взгляд, меры способны повлиять на активизацию общественности в вопросах публичного обсуждения проектов портала «Открытые НПА» и сделать его популярным среди населения?
В целях сохранения конфиденциальности имена экспертов были изменены на «респондент» (Р).
Интервьюирование респондентов проводилось в течение двух недель на рабочих местах, в заранее оговоренное время, продолжительность интервью составляла от 20 минут до часа. Большинство респондентов часто отвлекались на текущую работу и были заинтересованы в скорейшем завершении интервью, в связи с чем ответы на некоторые вопросы ограничивались лишь подтверждением или отрицанием без дополнительных объяснений причин.
Результаты и обсуждение
Правительство Казахстана, внедряя краудсорсинговую платформу в виде портала «Открытые НПА», основными задачами определило обеспечение доступности размещенных проектов НПА для общественности и предоставление ей возможности непосредственного участия в нормот-ворческом процессе государственных органов. Таким образом, портал «Открытые НПА» содержит в себе сразу две особенности нормотворческого процесса - «транспарентность» и «участие общественности», которые могут повысить качество и легитимность нормотворческой деятельности государственных органов путем укрепления связей между государственными органами и народом, которому они служат. Это способствует повышению качества нормотворческого процесса в системе государственного управления. Под транспарентностью понимается доступ общественности к информации о принятии законодательных решений. Участие общественности включает возможность для граждан вносить свой вклад в развитие законодательства и комментировать предлагаемые проекты НПА.
Более того, наряду с вышеназванными задачами по обеспечению транспарентности и участия общественности в нормотворческом процессе государственных органов правительство Казахстана ставит еще две задачи перед порталом «Открытые НПА». Первое - это формирование общественного видения относительно нововведений. Второе - составление отчетности для последующего анализа предложений общественности, изложенных в комментариях по проектам НПА. Обеспечение доступности для участия общественности в вопросах публичного обсуждения проектов НПА на должном уровне даст возможность формировать общественное видение и составлять отчетность для последующего анализа, основанного на результатах публичного обсуждения.
Изучив действующую нормативную правовую базу по обеспечению публичного обсуждения проектов НПА и работу портала «Открытые НПА», а также мнение экспертов в рамках проведенного интервью, авторы выявили, что при сложившихся обстоятельствах в работе портала «Открытые НПА» упор делается преимущественно на прозрачность и обмен информацией. Об этом также свидетельствует вышеприведенная статистика по количеству комментариев и мнений респондентов, ознакомившихся с данной статистикой:
Р 7: «...можно констатировать, что публичного обсуждения не было»;
Р 5: «...эта статистика уже свидетельствует о том, что требуется работа над активизацией населения в процессе публичного обсуждения проекта НПА, а этого не будет, пока госорганы на самом деле не захотят услышать мнение народа, пока госорганы будут размещать проект НПА на портале "Открытые НПА" только потому, что это необходимо в связи с требованиями законодательства. Такая статистика будет еще долго оставаться неизменной»;
Р 3: «...не вижу никакой статистики. Эта статистика не говорит, что имеется публичное обсуждение...».
Мы видим, что игнорируются такие фундаментальные вопросы «Открытого правительства», как участие общественности и сотрудничество
с населением, что также не согласуется ни с основной идеей социальной теории ПМД, ни с концепцией теории комплементарности, подразумевающей использование гражданского общества для расширения участия в разработке политики.
Вышеприведенная статистика указывает на необходимость работы над вовлечением общественности в процесс публичного обсуждения проектов НПА, при этом портал «Открытые НПА» сегодня является единственной официальной краудсорсинговой платформой в Казахстане, посредством которой общественности предоставлена возможность участия в публичном обсуждении проектов НПА.
Причиной данной ситуации являются ряд факторов, отрицательно влияющих на процесс публичного обсуждения НПА и устранение которых вполне реально. Рассмотрим факторы, выявленные в ходе контент-анализа документов и интервьюирования.
Во-первых, это обязательная регистрация посредством электронной цифровой подписи на портале «Открытые НПА». Она необходима для участия в публичных обсуждениях и выдается при визите в центры обслуживания населения, которые имеются не во всех населенных пунктах Казахстана. Данное требование является своего рода барьером для пользовате-лей12, поскольку затрудняет быстрый доступ к порталу «Открытые НПА», о чем также упомянули несколько респондентов:
Р 5: «...нужно убрать обязательную регистрацию - это барьер для пользователей портала, и разрешить свободное участие на начальном этапе и принимать любые комментарии, без какой-либо обязательной регистрации»;
Р 1: «...упростить или совсем исключить авторизацию для комментирования....».
Более того, данная система идентификации и регистрации может увести дискуссию вокруг проектов НПА в социальные аккаунты государственных органов-разработчиков проектов НПА, что в свою очередь может снизить вовлеченность общественности в обсуждение проектов НПА и отрицательно повлиять на привлекательность работы на портале «Открытые НПА».
Определенная категория пользователей портала желает сохранить анонимность своих данных на этапе комментирования проектов НПА, в то же время при решении вышеназванной проблемы следует учитывать требования Закона «Об информатизации»13, согласно которому полное исключение обязательной регистрации невозможно. В связи с чем следует упростить интерфейс портала «Открытые НПА», исключив необходимость электронной цифровой подписи при авторизации на портале. Также можно предоставить возможность комментировать проекты НПА под псевдонимом, как это обычно происходит на большинстве новостных порталов.
12 Правила размещения и публичного обсуждения проектов концепций законопроектов и проектов нормативных правовых актов на Интернет-портале открытых нормативных правовых актов, утвержденные приказом Министра информации и коммуникаций Республики Казахстан от 30 июня 2016 г. N 22.
13 Закон Республики Казахстан от 24 ноября 2015 г. «Об информатизации».
Во-вторых, это законодательно закрепленное требование об обязательном размещении14 проектов НПА на портале «Открытое НПА», которое ставит целью размещение проекта НПА и не требует наличия определенного количества комментариев. Госорганам-разработчикам следует прикладывать усилия, чтобы публичное обсуждение действительно состоялось, а не начиналось и заканчивалось размещением проекта НПА на портале «Открытые НПА». Приводим комментарии пользователей:
Р 11: «...они не ждут от пользователей портала каких-либо концептуальных предложений и замечаний, в связи с чем публичное обсуждение проектов проводится формально, для того чтобы получить согласование в Министерстве юстиции»;
Р 5: «...формальное отношение органов-разработчиков проектов НПА к публичному обсуждению.».
Предполагаем, что госорганы-разработчики проектов НПА не очень заинтересованы в публичном обсуждении размещенных на портале «Открытые НПА» проектов НПА, работа в данном направлении ведется формально, с целью выполнить требование законодательства об обязательном размещении проектов НПА на портале. При этом публичное обсуждение и вовлеченность граждан в данный процесс никак не анализируются и, в случае отсутствия комментариев, соответствующая работа по пропаганде данного проекта НПА среди населения не проводится.
Как отмечают Н.Е. Дмитриева и Е.М. Стырин (2014), коммуникационная коллективная составляющая приобретает особую значимость в деятельности портала «Открытые НПА», функционирующего в рамках «Открытого Правительства». Авторы считают, что работа краудсорсинговой платформы «Открытые НПА» не должна быть формальной, а наоборот, обязана максимально обеспечить участие граждан в публичном обсуждении проектов НПА.
Также необходимо законодательно закрепить наличие определенного количества комментариев и просмотров по проектам НПА, имеющим социальное значение (в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.). Особое внимание к проектам НПА социального значения обусловлено тем, что они затрагивают наиважнейшие сферы жизни населения, а также тем, что на сегодняшний день именно эти проекты НПА лишены необходимого уровня обсуждения для наиболее полноценного учета интересов общественности.
Например, проект закона по вопросам социального обеспечения, предусматривающего концептуальные поправки в действующее законодательство в сферах здравоохранения, образования, труда, социальной защиты и социального обеспечения15, за время нахождения на публичном обсуждении получил всего один комментарий относительно необхо-
14 Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. «О правовых актах».
15 Проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам социального обеспечения» (https://legalacts.egov.kz/npa/view?id=1796898 (дата обращения: 24.07.2018)).
димости приложения сравнительной таблицы и пояснительной записки к проекту данного закона16. Данный проект был на публичном обсуждении с 13 по 27 октября и за 14 дней имел всего 108 просмотров. Подобная статистика позволяет сделать вывод о том, что посещаемость страницы очень низкая, а маркетинг среди организации стейкхолдеров, возможно, и не был проведен.
Также в качестве примера приведем информацию по статистике просмотров и комментариев по проекту, затрагивающему вопросы жилищных отношений (был опубликован с 13.04.2017 по 27.04.2017) - 207 просмотров за 14 дней и всего один комментарий. При этом ответ на комментарий от госоргана-разработчика проекта отсутствовал.
Таблица 1
Статистика посещаемости сайта «Открытые НПА»
Проекты НПА и концепции законопроектов, опубликованные на портале «Открытые НПА» (по состоянию на 27.07.2018)
Количество проектов (вместе с дублированными вариантами) 28 374
Количество проектов на стадии обсуждения 487
Количество проектов, закрытых для обсуждения 21 034
Продолжительность обсуждения проекта в календарных (рабочих) днях 14 (10)
Среднее количество комментариев в пересчете на один проект 50-100
Источник: Составлено авторами по данным портала «Открытые НПА».
Информация, приведенная в Таблице 1, отражает статистику работы платформы «Открытые НПА»: количество опубликованных проектов НПА с начала работы портала, количество проектов НПА, находящихся на публичном обсуждении и закрытых для публичного обсуждения. Авторы не смогли найти данные о количестве размещенных проектов по отраслям законодательства, также нет сведений о статистике посещаемости портала за определенное время (сутки, неделю, месяц и т.д.) из-за отсутствия специального счетчика и какой-либо дополнительной информации. Следовательно, ни обычный пользователь, ни независимые эксперты не имеют доступа к данным по количеству посетителей.
Как видно из таблицы, число комментариев, поступающих от пользователей, достаточно скромное. На примере проекта, затрагивающего вопросы жилищных отношений и опубликованного на портале «Открытые НПА», показана реальная ситуация с его публичным обсуждением. Статистика показывает, что данный проект не обсуждался и причиной этого может быть в том числе краткость срока публичного обсуждения. Полагаем, что срок
16 Отчет о результатах публичного обсуждения проекта закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам социального обеспечения» (https://legalacts.egov.kz/report?id=1796898 (дата обращения: 23.07.2018)).
публичного обсуждения проектов НПА стоит пересмотреть и дать наиболее удобный временной интервал для публичного обсуждения.
В-третьих, для того чтобы замечания или предложения пользователя были приняты, требуются указание конкретных структурных элементов проекта и их обоснование17. В то же время даже государственные служащие или люди, не имеющие специальных юридических знаний, не всегда понимают, что означает понятие «структурный элемент» и тем более требование «надлежащего обоснования» предложенных замечаний и предложений. Данная норма законодательства также требует определенных навыков от пользователей.
В связи с этим, если госорган-разработчик проекта действительно нуждается в конкретном мнении определенной группы граждан, следует освободить пользователей от указания структурных элементов проекта и представления обоснований к высказанным замечаниям и предложениям.
В-четвертых, портал «Открытые НПА» не применяет всех возможностей технологий краудсорсинга, имеющихся на сегодняшний день. Например, не используются никакие мероприятия для общественности, стимулирующие участие в публичном обсуждении проектов НПА. Так, Д. Брабхам в своем исследовании на вопрос «Что мотивирует толпу к участию в кра-удсорсинге?» определяет четыре основных мотиватора: возможность зарабатывать деньги, возможность развивать навыки, потенциал для занятия внештатной работой, любовь к краудсорсинговой платформе (в данном случае - к сообществу в Threadless18) (Brabham, 2010).
Полагаем, наше исследование определяет в целом то, что мотивирует общество к участию в краудсорсинге, и тем самым способствует эффективности применения краудсорсинговых платформ в решении проблем.
Исследуя краудсорсинговые подходы в осуществлении проектов, можно отметить, что работа портала «Открытые НПА» построена только на одном из критериев краудсорсинга - добровольном участии в процессе обсуждения - и не влияет на решение пользователей портала «Открытые НПА» о принятии участия в процессе обсуждения проектов НПА.
Необходимость мотивации также оговаривается респондентами:
Р 12: «...Мотивация и реклама, люди должны поверить, что их голос будет услышан и что их комментарии будут рассмотрены и им что-то будет за это от государства».
До тех пор пока люди не поверят, что их мнение важно, что предложения и замечания будут рассмотрены, необходимо работать над мотивацией участников, вовлекать общественность за определенное «поощрение»
17 Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. «О правовых актах».
18 "ЙгеаШезБ - это онлайн-сообщество художников и веб-сайт электронной коммерции, базирующейся в Чикаго. "ЙгеасЦезБ-конструкции создаются и выбираются Интернет-сообществом. Каждую неделю около 1000 проектов представляются онлайн и ставятся на общественное голосование. Через семь дней сотрудники проверяют лучшие проекты. Основываясь на среднем балле и отзывах сообщества, около 10 дизайнов выбираются каждую неделю, печатаются на одежде и других продуктах и продаются по всему миру через Интернет-магазин и в розничном магазине в Чикаго. (Ы1р8://еп^ШресЦа. о^МШ/ЙгеасЦеББ (дата обращения: 24.07.2018)).
в обмен на активное участие в публичном обсуждении. Полагаем, что через какое-то время гражданская активность достигнет того уровня, который необходим для государственного управления, основанного на широком участии общественности, и перерастет в ментальность.
Авторы предлагают использовать «нематериальный» вид мотивации. Согласно различным исследованиям, в краудсорсинге для многих работников более важными являются внутренние аспекты мотивации, особенно основанные на получении удовлетворения от проделанной работы (Kaufmann, Thimo, Veit, 2011).
Исследователи обнаружили, что такой мотивирующий фактор, как увеличение денежного вознаграждения, повышает готовность работников принять задачу или скорость, с которой задача будет выполнена, но не улучшает качество работы (см.: Rogstadiusa, Kostakosa, Kitturb, Smusa, Laredoc, Vukovicc, 2011).
Учитывая, что портал «Открытые НПА» финансируется из бюджетных средств, авторы предлагают меры поощрения краудсорсеров (активных пользователей портала), не требующие дополнительных материальных затрат.
1. В качестве мотивации можно предусмотреть вручение официальной грамоты или объявление благодарности самым активным пользователям портала по результатам полугодия, года. По словам респондента 1, данный вид поощрения уже применялся: «По законопроекту, предусматривающему поправки в Кодекс об административных правонарушениях, через социальные сети поступило очень много хороших предложений, которые были приняты в работу и отразились в принятом законе. Поэтому Министерство юстиции для поощрения тех активных граждан, чьи предложения были проработаны, пригласило их на отчетную встречу Министра перед населением и наградило грамотами».
2. Успешные международные компании, работающие с краудсорсера-ми, часто предоставляют им ряд привилегий и бонусов. Например, американская международная компания Uber Technologies Inc. (далее - Uber), действующая в сфере поиска, вызова и оплаты такси, приглашает частных водителей со своим авто для перевозки пассажиров. Uber для привлечения водителей на территории Казахстана предлагает бонусы от банка (+1% к сумме заработка за месяц, выдача специальной карты Uber, Go-бонусы, которые можно потратить в супермаркетах, на автозаправках, в ресторанах и пр.). Кроме того, водителям Uber предлагаются специальные тарифы от компаний мобильной связи, а также действуют специальные условия обязательного и добровольного страхования19.
Многие компании проводят опросы среди своих клиентов в целях улучшения обслуживания и качества товара. К примеру, ресторан быстрого питания Burger King проводил опрос среди своих клиентов, за участие в котором предлагал бесплатный напиток или порцию картофеля фри. И такие примеры многочисленны.
19 https://www.uber.com/ru-KZ/drive/rewards/ (дата обращения: 20.04.2018).
Как правило, если компания действительно нуждается во мнении своих клиентов, то она предоставляет им за него определенные бонусы.
Такая же позиция должна быть и в вопросе вовлечения общественности в процесс публичного обсуждения проектов НПА. В данном случае в роли компаний выступают органы-разработчики проекта НПА, в роли клиента - пользователи портала «Открытые НПА». Таким образом, если частные компании в качестве бонусов предлагают бесплатную или льготную услугу из числа оказываемых ими услуг, то государственным органам следует исходить из аналогичного принципа и предоставлять определенные бонусы или льготы в рамках оказываемых ими государственных услуг.
Портал «Открытые НПА» действует в рамках «Открытого правительства», что, в свою очередь, является компонентом электронного правительства, в котором сосредоточены все электронные государственные услуги. Таким образом, для вовлечения общественности в процесс публичного обсуждения НПА следует использовать потенциал электронного правительства в части оказания определенных государственных услуг в льготном режиме для тех пользователей портала «Открытые НПА», чьи замечания и предложения в той или иной форме вошли в содержание принятого НПА. Например, в перечне государственных услуг (см.: Ы!р:/^оу.кг) имеются различные виды услуг, оказываемые разными государственными организациями, предоставляемые в течение обычного срока и ускоренного срока за дополнительную оплату государственных пошлин. Авторы считают вполне возможным установить привилегированное право активным пользователям портала «Открытые НПА» получать государственные услуги в ускоренном порядке без оплаты дополнительной государственной пошлины. Например, государственная регистрация прав (обременений) на недвижимое имущество в обычном порядке занимает 3 рабочих дня, а в ускоренном - на следующий рабочий день; получение паспорта, удостоверения личности в обычном порядке - 15 рабочих дней, в ускоренном порядке - 2-4 рабочих дня.
3. Процесс публичного обсуждения проектов НПА проходит в период согласования с заинтересованными органами и завершается к моменту внесения законопроекта в органы государственной власти, уполномоченные принимать окончательное решение по данному проекту. Например, публичное обсуждение проекта закона начинается на стадии разработки концепции проекта закона, но на момент его внесения в Мажилис Парламента уже завершается, что лишает пользователей портала «Открытые НПА» возможности оставлять комментарии и представлять свое мнение на обсуждение народных избранников. Другие проекты НПА, такие как акты Правительства, руководителей центральных и местных исполнительных органов власти, размещаются для публичного обсуждения только после того, как орган-разработчик написал текст проекта НПА, что также отрицательно влияет на процесс вовлечения общественности в обсуждение. По мнению респондента (Р 5), «то, что публичное обсуждение происходит после того, как сформировался определенный текст проекта НПА, который прошел уже определенные стадии и согласование, не совсем правильно. Считаю, что к обсуждению надо привлекать с начала формирования идеи, а не по-
сле того, когда у разработчика уже есть свое видение и свой продукт, и любые замечания или предложения разработчик станет воспринимать очень остро, и он будет защищаться и сделает все, найдет любые обоснования, чтобы не менять уже предлагаемый проект».
Процесс публичного обсуждения проектов постановлений и актов центральных и местных исполнительных органов власти следует начинать на стадии формирования инициативы разработки проекта НПА, т.е. с того момента, когда орган-разработчик начинает составлять определенный текст. Необходимо учитывать то обстоятельство, что после написания текста проекта НПА у разработчика формируется определенная позиция по отношению к данному документу, в связи с чем любой комментарий со стороны общественности будет восприниматься как критика и орган-разработчик будет отстаивать свою позицию, опровергая мнение простого гражданина, отстоять которое либо юридически грамотно обосновать свое замечание или предложение тому будет не всегда просто.
Данной позиции придерживается Е.А. Махортов, который считает, что «идеальная система представляет собой развитую общественную инициативу, когда общество или профессионалы, эксперты создают какую-то критическую массу запросов на определенное регулирование, т.е. запрос идет от общества»20.
Относительно проектов законов уже имеется возможность участия общественности до формирования текста, так как проекты концепций законов тоже размещаются на портале «Открытые НПА». Проблема в другом - публичное обсуждение проектов законов к моменту их внесения в Мажилис Парламента уже завершается. Считаем, что процесс публичного обсуждения проектов законов следует продолжить в период его рассмотрения законодательным органом и дать возможность общественности вести диалог с народными избранниками в рамках рассматриваемых ими проектов законов на площадке портала «Открытые НПА».
4. Наблюдается очень низкая информированность общественности о портале «Открытые НПА». И об этом упомянул практически каждый респондент:
Р 8: «...надо отметить, что имеет место неосведомленность граждан о существовании портала и о возможности участия граждан в нормо-творческой деятельности госоргана»;
Р 13: «Нужно знакомить людей с работой портала через государственные телевизионные каналы, рекламировать в местах скопления народа, таких как аэропорты, автобусы, Центры обслуживания населения».
Государственным органам необходимо работать над популяризацией портала «Открытые НПА» в обществе, при этом имея в виду, что не все государственные служащие осведомлены о существовании возможности ком-
20 Круглый стол «Будущее регулирования» (организован совместно с Минэкономразвития России). Состоялся 21 апреля 2016 г. в НИУ ВШЭ в рамках XVII апрельской международной научной конференции (https://vgmu.hse.ru/data/2016/10/06m22684536/КругльIЙ%20стол%203-2016.pdf (дата обращения: 20.06.2018)).
ментировать проекты НПА и непосредственно участвовать в нормотвор-ческом процессе, нужно широко использовать возможности современных коммуникационных каналов. Следует охватить все слои общества, начиная с молодежи и завершая людьми пенсионного возраста.
Например, на сегодняшний день большинство молодых людей получают информацию в социальных сетях (Facebook, Instagram, Telegramm и т.д.), представители бизнеса и занятые в государственном секторе чаще заходят в новостные порталы, слушают радио, а люди пенсионного возраста узнают о новостях на телевизионных каналах. Учитывая это, целесообразно работу над популяризацией портала «Открытые НПА» проводить через все вышеперечисленные каналы коммуникации, в том числе запускать рекламные ролики в местах большого скопления населения (Центры обслуживания населения, автобусы, поезда, вокзалы, аэропорты и т.д.).
Результаты контент-анализа портала «Открытые НПА» показали следующее:
1. Размещенные для публичного обсуждения на портале «Открытые НПА» тексты проектов НПА специфической тематики могут оказаться сложными для понимания не знакомым с данной спецификой и терминологией обычным гражданам, в отношении которых в последующем будут применяться эти нормы законодательства. Трудности с пониманием текста проекта могут стать причиной неучастия в его обсуждении.
Госорганам-разработчикам проектов НПА следует размещать краткую информацию о том, кого именно (медицинских работников, учителей, школьников и др.) и каким образом (снижение заработной платы, увеличение пенсионных выплат, расширение прав наемных работников и т.д.) затронет данный проект.
2. Количество проектов НПА на портале «Открытые НПА» увеличено искусственно - за счет дублирования некоторых проектов НПА. Например, по состоянию на 15 апреля 2018 г. проект НПА «О внесении изменения в приказ исполняющего обязанности Министра иностранных дел Республики Казахстан от 6 декабря 2017 г. N 11-1-2/576 "Об утверждении Правил легализации документов"» встречается дважды; проект НПА «О внесении изменений в решение районного маслихата от 30 декабря 2017 г. N 20/162 "О бюджете села Бейнеу на 2018-2020 гг."» встречается четыре раза. Если внимательно изучить контент сайта, будет найдено еще немало дублированных объявлений. Это свидетельствует о том, что госорганы-разработчики проектов НПА и госорган, ответственный за надлежащее функционирование портала «Открытые НПА», не ведут работу по своевременному обновлению данных.
Кроме того, наличие нескольких вариантов проектов НПА на портале «Открытые НПА» осложняет для госоргана-разработчика задачу учета всех замечаний по проекту при представлении документа в Минюст.
На портале «Открытые НПА» имеются проекты НПА, по которым публичное обсуждение закрыто, но они не внесены в раздел «Архив», что также влияет на статистику и искусственно увеличивает количество проектов НПА, находящихся на публичном обсуждении. К примеру, проект Налогового кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах
в бюджет», по которому публичное обсуждение закрыто 11 сентября 2017 г., до сих пор находится в перечне проектов НПА, находящихся на публичном обсуждении в категории «Налоги и финансы».
По мнению авторов, необходимо убирать дубликаты документов на портале «Открытые НПА» и проводить систематический мониторинг по своевременному обновлению данных. И МИК как уполномоченный орган должен осуществлять постоянный контроль за обновлением содержания портала, проводимым органами-разработчиками проектов НПА.
Выводы и рекомендации
В данной статье исследованы деятельность краудсорсинговой платформы портала «Открытые НПА» и проблема низкой вовлеченности общественности в процесс публичного обсуждения проектов НПА. Краудсор-синг рассмотрен в качестве основного инструмента «Открытого правительства» в преобразовании государственного управления в управление на основе сотрудничества с обществом.
Для осуществления полноценного анализа работы портала «Открытые НПА» проведен контент-анализ действующей нормативной правовой базы по обеспечению публичного обсуждения проектов НПА, а также интервьюирование экспертов, ответственных за надлежащее обеспечение работы портала «Открытые НПА». Портал «Открытые НПА» в данной работе рассматривался в качестве краудсорсинг-инструмента, способствующего вовлечению общественности в процесс публичного обсуждения проектов НПА. Сформулированы следующие выводы и рекомендации. На сегодняшний день портал «Открытые НПА» не обеспечивает должного уровня участия общественности в публичном обсуждении проектов НПА. Авторы предлагают предпринять следующие меры:
1. В целях получения максимального результата следует исключить технический барьер в виде обязательного наличия электронной цифровой подписи для комментирования проектов НПА. Портал предназначен обеспечить государство активным обсуждением проектов НПА, а не решать вопросы обеспечения населения электронной цифровой подписью.
2. В связи с низкой заинтересованностью органов-разработчиков проектов НПА в получении комментариев в рамках публичного обсуждения законодательно закрепить наличие обязательного минимума комментариев и просмотров по проектам НПА, имеющим социальное значение (в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.). Необходимо внесение соответствующей поправки в законодательство, так как сама норма об обязательном размещении проектов НПА на портале «Открытые НПА» прописана в Законе «О правовых актах».
3. Освободить пользователей от указания специфической информации (указание структурных элементов, обоснование к комментариям), для которой требуются определенные знания, так как это требование вызывает сложности практически у всех, кто не имеет юридического образования.
4. Вовлекать общественность в процесс публичного обсуждения проектов НПА за определенное «поощрение». В данном случае, учитывая нежелательность расходов из государственного бюджета, следует привлекать общественность нематериальными видами мотивации в обмен на активное участие в публичном обсуждении проектов НПА.
5. Начинать процесс публичного обсуждения проектов постановлений и актов центральных и местных исполнительных органов с момента инициирования подготовки текста проекта НПА, пока текст органом-разработчиком еще не написан.
Процесс публичного обсуждения проектов законов следует продолжать в период его рассмотрения законодательным органом, предоставляя общественности возможность вести диалог с народными избранниками на площадке портала «Открытые НПА». Данная мера обеспечит непрерывность процесса публичного обсуждения проектов НПА с момента инициации до их принятия и обеспечит вовлечение наибольшего числа заинтересованных лиц в публичное обсуждение проектов НПА.
6. Проводить работу по популяризации портала «Открытые НПА» среди населения; госорганам широко использовать возможности современных коммуникационных каналов. Целесообразно информировать все слои общества с учетом их интересов, а также использовать рекламные ролики в местах большого скопления населения (Центры обслуживания населения, автобусы, поезда, вокзалы, аэропорты и т.д.). Принимая во внимание актуальность социальных сетей, понятно что целевая реклама со ссылкой на сайт портала «Открытые НПА» может дать хороший результат в продвижении этой идеи.
7. Учитывая, что на портале «Открытые НПА» размещены полноценные тексты, содержащие профессиональную терминологию, которая может представлять определенные трудности в понимании документов обычными гражданами, размещать краткую справочную информацию в виде брошюры о том, кого именно и каким образом коснется данный проект. При этом можно в качестве примера приводить ситуации из повседневной жизни в виде инфографики.
8. Освободить портал от дублирующих проектов НПА и наладить регулярный мониторинг для своевременного обновления портала «Открытые НПА».
Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что при наличии действительной заинтересованности органов-разработчиков проектов НПА в улучшении работы портала «Открытые НПА» существует ряд осуществимых возможностей, которые могут способствовать повышению вовлеченности общественности в процесс публичного обсуждения проектов НПА.
Действующее законодательство по вовлечению общественности в процесс публичного обсуждения НПА формально соответствует правилам дискурсивного метода коммуникативной теории, согласно которой институционализирована процедура обязательного размещения проектов НПА для публичного обсуждения.
Работу портала «Открытые НПА» пока еще нельзя назвать успешной, и причина этого связана не с законодательством, а с формальным отношением к ней государственных органов. Следовательно, деятельность государственных органов не в полном объеме использует возможности сотрудничества государства и гражданского общества.
Возможности краудсорсинга в формировании стабильного законодательства являются существенными, но при достаточной вовлеченности общественности в данный процесс. В период формирования государственного управления на основе широкого участия общественности Правительство Казахстана остро нуждается в мнении каждого заинтересованного лица в отношении того или иного порядка, устанавливаемого государством через определенные НПА. Публичное обсуждение проектов НПА представляет собой диалог между органами-разработчиками проекта и пользователями портала. В связи с этим следует активизировать работу, направленную на вовлечение общественности в нормотворческую деятельность государства, используя весь потенциал технологии краудсорсинга.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дмитриева Н.Е., Стырин Е.М. Открытое государственное управление: задачи и перспективы в России // Вопросы государственного и муниципального управления. -2014. - № 1. - С. 135.
2. Brabham D. Moving the Crowd at Threadless: Motivations for Participation in a Crowdsourc-ing Application. Information, Communication & Society. 2010. Vol. 13. N 8. P. 1122-1145. URL: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13691181003624090 (дата обращения: 20.04.2018).
3. Bott M., Young G. The Role of Crowdsourcing for Better Governance in International Development. Praxis: The Fletcher Journal of Human Security. 2012. Vol. 27. N. 1. P. 47-70. URL: http://pdfs.semanticscholar.org/2b4b/9e693aa12ecf66635bd2c7b080d340d90513.pdf (дата обращения: 20.04.2018).
4. Coglianese C. Assessing Consensus: The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking. Faculty Scholarship. Paper 977. 1997. P. 1334. URL: http://www.researchgate. net/publication/42764110_Assessing_Consensus_The_Promise_and_Performance_of_ Negotiated_Rulemaking (дата обращения: 25.04.2018).
5. Chaney P. Participatory Governance or Deliberative Disjuncture? Exploring the State-Civil Society Policy Nexus in the Gender Mainstreaming Programmes of Seven Middle Eastern States 2005-2015. British Journal of Middle Eastern Studies. 2017. Vol. 44. N. 3. P. 310-332. URL: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13530194.2016.1185936 (дата обращения: 25.04.2018).
6. Dutil P. Crowdsourcing as a New Instrument in the Government's Arsenal: Explorations and Considerations. Canadian Public Administration. 2015. Vol. 58. N. 3. P. 363-383. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/capa.12134 (дата обращения: 26.04.2018).
7. Epstein D., Newhart M., Vernon R. Not by Technology Alone: tte «Analog» Aspects of Online Public Engagement in Policymaking. Government Information Quarterly. 2014. Vol. 31. N. 2. P. 337-344. URL: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0740624X140 00355 (дата обращения: 26.04.2018).
8. Habermas J. ttree Normative Models of Democracy. Constellations. 1994. Vol. 1. P. 7. URL: http://pdfs.semanticscholar.org/ec92/504aac4db909079a9038e2f0f4501d668393.pdf (дата обращения: 27.04.2018).
9. Hellstrom J. Crowdsourcing Development: From Funding to Reporting. In: Grugel J., Ham-mett D. (eds) tte Palgrave Handbook of International Development. Palgrave Macmillan. London. 2016. P. 635-647. URL: http://link.springer.com/chapter/10.1057/978-1-137-42724-3_35 (дата обращения: 27.04.2018).
10. Heikka T. tte Rise of the Mediating Citizen: Time, Space, and Citizenship in the Crowdsourcing of Finnish Legislation. Policy & Internet. 2015. Vol. 7. N. 3. P. 285-288. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1002/poi3.98 (дата обращения: 29.04.2018).
11. Hildebrand M., Ahumada C., Watson S. CrowdOutAIDS: Crowdsourcing Youth Perspectives for Action. Reproductive Health Matters. 2013. Vol. 21. N. 41. P. 57-68. URL: http:// www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/23684188 (дата обращения: 27.04.2018).
12. Howe J. tte Rise of Crowdsourcing. Wired Magazine. 2006. N. 14. P. 1-4. URL: http://www. wired.com/2006/06/crowds/ (дата обращения: 29.04.2018).
13. Johnson P. Models of Direct Editing of Government Spatial Data: Challenges and Constraints to the Acceptance of Contributed Data. Cartography and Geographic Information Science. 2017. Vol. 44. N. 2. P. 128-138. URL: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/ 15230406.2016.1176536 (дата обращения: 15.06.2018).
14. Kaufmann N., Schulze T., Veit D. More ttan Fun and Money. Worker Motivation in Crowd-sourcing-A Study on Mechanical Turk. Proceedings of the Seventeenth Americas Conference on Information Systems. 2011. URL: http://schader.bwl.uni-mannheim.de/fileadmin/ files/schader/files/publikationen/Kaufmann_Schulze_Veit_2011_-_More_than_fun_and_ money_Worker_motivation_in_Crowdsourcing_-_A_Study_on_Mechanical_Turk_AM-CIS_2011.pdf (дата обращения: 01.07.2018).
15. Kamouna F., Alhadidia D., Maamara Z. Weaving Risk Identification Into Crowdsourcing Lifecycle. Procedia Computer Science 56. 2015. P. 41-48. URL: http://www.sciencedirect. com/science/article/pii/S1877050915016622 (дата обращения: 15.06.2018).
16. Kurita D., Roengsamut B., Kuwabara, K., Huang H. Simulating Gamified Crowdsourcing of Knowledge Base Refinement: Effects of Game Rule Design. Journal of Information and Telecommunication. 2017. P. 1-2. URL: http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/2475 1839.2017.1401259?needAccess=true (дата обращения: 01.07.2018).
17. Liu H. Crowdsourcing Government: Lessons From Multiple Disciplines. Public Administration Review, Published by Wiley Periodicals, Inc. on behalf of tte American Society for Public Administration. 2017. Vol. 77. N. 5. P. 656-667. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/ doi/full/10.1111/puar.12808 (дата обращения: 01.07.2018).
18. Mikuli P., Kuca G. tte Public Hearing and Law-Making Procedures. Liverpool Law Review. 2016. Vol. 37. N. 1-2. P. 1-17. URL: http://link.springer.com/article/10.1007/s10991-016-9177-z (дата обращения: 05.07.2018).
19. Moon M. Evolution of Co-Production in the Information Age: Crowdsourcing As a Model of Web-Based Co-Production in Korea. Policy and Society. 2017. URL: http://www. tandfonline.com/doi/full/10.1080/14494035.2017.1376475 (дата обращения: 01.07.2018).
20. Nabatchi T., Amsler L. Direct Public Engagement in Local Government. Supplement 4. American Review of Public Administration. 2014. N. 44. P. 63-88. URL: http://eprints. whiterose.ac.uk/85845/8/Firmstone-Coleman%20Digital%20Media%20and°/o20public°/o20 engagement%20ICS%20pre%20publication%20versionl.pdf (дата обращения: 30.06.2018).
21. Nadangea R. Procedia Economics and Finance 11. Customer Perception About «Crowdsourcing» Within the Suburbs of Mumbai. 2014. P. 268-275. URL: http://ac.els-cdn.com/ S2212567114001956/1-s2.0-S2212567114001956-main.pdf?_tid=ed00856f-cb8e-4f95-8ef2-da 5d5a8f911f&acdnat=1530770721_6dbdd7ebf18412595eb30f7368fb0ee1 (дата обращения: 30.06.2018).
22. Morschheuser B., Hamari J., Koivisto J. Gamification in Crowdsourcing: a Review. In 49th Hawaii International Conference on System Sciences (HICSS). Koloa, HI, USA. Jan 5-8. 2016. P. 4375-4384. URL: http://ieeexplore.ieee.org/document/7427729/ (дата обращения: 15.06.2018).
23. Ranchordás S. Digital Agoras: Democratic Legitimacy, Online Participation and the Case of Uber-Petitions. The Theory and Practice of Legislation. 2017. Vol. 5. N. 1. P. 31-54. URL: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/20508840.2017.1279431 (дата обращения: 20.05.2018).
24. Rogstadiusa J., Kostakosa V., Kitturb A., Smusa B., Laredoc, J., Vukovicc M. An Assessment of Intrinsic and Extrinsic Motivation on Task Performance in Crowdsourcing Markets. Proceedings of the Fifth International AAAI Conference on Weblogs and Social Media. 2011. URL: http://www.aaai.org/ocs/index.php/ICWSM/ICWSM11/paper/viewFile/2778/3295 (дата обращения: 20.05.2018).
25. Saurugger S. Interest Groups and Democracy in the European Union. West European Politics. 2008. Vol. 31. N. 6. P. 1274-1291. URL: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/0 1402380802374288?journalCode=fwep20 (дата обращения: 05.07.2018).
26. Saxton G., Oh O., Kishore R. Rules of Crowdsourcing: Models, Issues, and Systems of Control. Information Systems Management. 2013. Vol. 30. N. 1. P. 1-20. URL: http://www. acsu.buffalo.edu/~rkishore/papers/Saxton-et-al-ISM-30-1-2013.pdf (дата обращения: 30.04.2018).
27. Seitsonen O. Crowdsourcing Cultural Heritage: Public Participation and Conflict Legacy in Finland. Journal of Community Archaeology and Heritage. 2017. Vol. 4. N. 2. P. 115-130. URL: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/20518196.2016.1252129 (дата обращения: 30.04.2018).
28. Seltzer E., Mahmoudi D. Citizen Participation, Open Innovation and Crowdsourcing: Challenges and Opportunities for Planning. Journal of Planning Literature. 2013. Vol. 28. N. 1. P. 3-18. URL: http://www.academia.edu/12914400/Citizen_Participation_Open_ Innovation_and_Crowdsourcing_Challenges_and_Opportunities_for_Planning (дата обращения: 20.05.2018).
29. Tofigh M., Ghazal P. Crowdsourcing the Egyptian Constitution. Political Research Quarterly. 2016. Vol. 69. N. 4. P. 716-731. URL: http://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/106 5912916658550?journalCode=prqb (дата обращения: 20.05.2018).
30. Zheng H., Li D., Hou W. Task Design, Motivation, and Participation in Crowdsourcing Contests. International Journal of Electronic Commerce. 2011. Vol. 15. N. 4. P. 57-88. URL: http://experts.umn.edu/en/publications/task-design-motivation-and-participation-in-crowdsourcing-contest (дата обращения: 20.05.2018).
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ
1. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. «О правовых актах».
2. Закон Республики Казахстан от 24 ноября 2015 г. «Об информатизации».
3. Программа Президента Республики Казахстан от 20 мая 2015 г. «План нации - 100 конкретных шагов».
4. Стратегический план развития Республики Казахстан до 2025 г., утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 г. № 636.
5. Правила размещения и публичного обсуждения проектов концепций законопроектов и проектов нормативных правовых актов на Интернет-портале открытых нормативных правовых актов, утвержденные приказом Министра информации и коммуникаций Республики Казахстан от 30 июня 2016 г. № 22.
CROWDSOURCING AS A PUBLIC ENGAGEMENT TOOL IN RULEMAKING ACTIVITIES OF KAZAKHSTAN
Yelmira M. Mukhametkaliyeva
Doctoral student of the Academy of Public Administration under the President of the Republic of Kazakhstan, Chief expert of the By-law Act Department, Ministry of Justice of the Republic of Kazakhstan. Address: 33 Abay Av., 010000 Astana, Kazakhstan. E-mail: [email protected]
Aliya J. Bastaubayeva
PhD (in International studies), CIS countries Manager, Volt Technologies Ltd, Seoul, Republic of Korea. Address: 9 Karskaya Str., 010000 Almaty, Kazakhstan. E-mail: [email protected]
Abstract
This article aims to review and evaluate the process of publics' participation in the discussion of regulatory legal act (RLA) drafts through the crowdsourcing platform «Open RLA», which is one of the components of Open Government.
The results of the expert interview, the content analysis of documents and portal «Open RLA» showed that the portal does not provide the proper level of public participa-
tion in the public discussion of RLA drafts due to several factors. First, there is a technical barrier in the form of a mandatory electronic digital signature for commenting. Second, there is a formal attitude and low interest of the state bodies-developers of RLA drafts in receiving comments in the framework of public discussion. Third, the implementation of such requirements such as the indication of the structural element, rationale for the proposal or comment submitted, requires special knowledge which means not every citizen is able to understand. Fourth, motivation of the public to engage in the process of public discussion is low. Fifth, there is no continuity of the process of public discussion from the moment of initiation to its adoption. Sixth, there is insufficient promotion of the portal «Open RLA» and informing citizens about the possibility of participation in public discussion. Seventh, the texts of the RLA drafts posted on the portal «Open RLA» are presented in professional language using specific terminology. Eighth, updating of the portal «Open RLA» is slow and do does not follow the rules.
Keywords: open government; crowdsourcing; public discussion; RLA drafts; rulemaking activities of the state; portal «Open RLA»; citizen's participation.
Citation: Mukhametkaliyeva, Ye.M. & Bastaubayeva, A.J. (2018). Vovlechenie obshchestvennosti v normotvorcheskuyu deyatel'nost' Kazahstana posredstvom ispol'zovaniya kraudsorsinga [Crowdsourcing as a Public Engagement Tool in Rulemaking Activities of Kazakhstan]. Public Administration Issues, no 3, pp. 138-163 (in Russian).
REFERENCES
1. Dmitrieva, N.E. & Styrin, E.M. (2014). Otkrytoe gosudarstvennoe upravlenie: zadachi i per-spektivy v Rossii [Open Governance: Problems and Prospects in Russia]. Public Administration Issues, no 1, p. 135.
2. Brabham, D. (2010). Moving the Crowd at Threadless: Motivations for Participation in a Crowdsourcing Application. Information, Communication & Society, vol. 13, no 8, pp. 1122-1145. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13691181003624090 (accessed: 20 April, 2018).
3. Bott, M. & Young, G. (2012). The role of crowdsourcing for better governance in international development. Praxis: The Fletcher Journal of Human Security, vol. 27, no 1, pp. 47-70. Available at: https://pdfs.semanticscholar.org/2b4b/9e693aa12ecf66635bd2c7b080d340d90513. pdf (accessed: 20 April, 2018).
4. Coglianese, C. (1997). Assessing consensus: the promise and performance of negotiated rulemaking. Faculty scholarship. Paper 977, p. 1334. Available at: https://www.researchgate.net/ publication/42764110_Assessing_Consensus_The_Promise_and_Performance_of_Negotiated_ Rulemaking (accessed: 25 April, 2018).
5. Chaney, P. (2017). Participatory governance or deliberative disjuncture? Exploring the state-civil society policy nexus in the gender mainstreaming programmes of seven Middle Eastern states 2005-2015. British Journal of Middle Eastern Studies, vol. 44, no 3, pp. 310-332. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13530194.2016.1185936 (accessed: 25 April, 2018).
6. Dutil, P. (2015). Crowdsourcing as a New Instrument in the Government's Arsenal: Explorations and Considerations. Canadian Public Administration, vol. 58, no 3, pp. 363-83. Available at: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/capa.12134 (accessed: 26 April, 2018).
7. Epstein, D., Newhart, M. & Vernon, R. (2014). Not by Technology Alone: The "Analog". Aspects of Online Public Engagement in Policymaking, Government Information Quarterly, vol. 31, no 2, pp. 337-44. Available at: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/ S0740624X14000355 (accessed: 26 April, 2018).
8. Habermas, J. (1994). Three Normative Models of Democracy. Constellations, no 1, p. 7. Available at: https://pdfs.semanticscholar.org/ec92/504aac4db909079a9038e2f0f4501d668393. pdf (accessed: 27 April, 2018).
9. Hellström, J. (2016). Crowdsourcing Development: From Funding to Reporting. In: Grugel J., Hammett D. (eds) The Palgrave Handbook of International Development. Palgrave Macmillan. London, pp. 635-647. Available at: https://link.springer.com/chapter/ 10.1057/978-1-137-42724-3_35 (accessed: 27 April, 2018).
10. Heikka, T. (2015). The Rise of the Mediating Citizen: Time, Space, and Citizenship in the Crowdsourcing of Finnish Legislation. Policy & Internet, vol. 7, no 3, pp. 285-288. Available at: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1002/poi3.98 (accessed: 29 April, 2018).
11. Hildebrand, M., Ahumada, C. & Watson, S. (2013). CrowdOutAIDS: crowdsourcing youth perspectives for action. Reproductive Health Matters, vol. 21, no 41, pp. 57-68. Available at: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/23684188 (accessed: 27 April, 2018).
12. Howe, J. (2006). The Rise of Crowdsourcing. Wired Magazine, no 14, pp. 1-4.Available at: https://www.wired.com/2006/06/crowds/ (accessed: 29 April, 2018).
13. Johnson, P. (2017). Models of direct editing of government spatial data: challenges and constraints to the acceptance of contributed data. Cartography and Geographic Information Science, vol. 44, no 2, pp. 128-138. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/ 15230406.2016.1176536 (accessed: 15 June, 2018).
14. Kaufmann, N., Schulze, T. & Veit, D. (2011). More than fun and money. Worker Motivation in Crowdsourcing-A Study on Mechanical Turk. Proceedings of the Seventeenth Americas Conference on Information Systems. Available at: https://schader.bwl.uni-mannheim.de/ fileadmin/files/schader/files/publikationen/Kaufmann_Schulze_Veit_2011_-_More_than_ fun_and_money_Worker_motivation_in_Crowdsourcing_-_A_Study_on_Mechanical_ Turk_AMCIS_2011.pdf (accessed: 1 July, 2018).
15. Kamouna, F., Alhadidia, D. & Maamara, Z. (2015). Weaving Risk Identification into Crowdsourcing Lifecycle. Procedia Computer Science, no 56, pp. 41-48. Available at: https://www. sciencedirect.com/science/article/pii/S1877050915016622 (accessed: 15 June, 2018).
16. Kurita, D., Roengsamut, B., Kuwabara, K. & Huang, H. (2017). Simulating gamified crowd-sourcing of knowledge base refinement: effects of game rule design. Journal of Information and Telecommunication, pp. 1-2. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/ 24751839.2017.1401259?needAccess=true (accessed: 1 July, 2018).
17. Liu, H. (2017). Crowdsourcing Government: Lessons from Multiple Disciplines. Public Administration Review, published by Wiley Periodicals, Inc. on behalf of The American Society for Public Administration, vol. 77, no 5, pp. 656-667. Available at: https://onlinelibrary.wiley. com/doi/full/10.1111/puar.12808 (accessed: 1 July, 2018).
18. Mikuli, P. & Kuca, G. (2016). The Public Hearing and Law-Making Procedures. Liverpool Law Review, vol. 37, no 1-2, pp. 1-17. Available at: https://link.springer.com/article/10.1007/ s10991-016-9177-z (accessed: 5 July, 2018).
19. Moon, M. (2017). Evolution of Co-Production in the Information Age: Crowdsourcing as a Model of Web-Based Co-Production in Korea. Policy and Society, pp. 1-16. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14494035.2017.1376475 (accessed: 1 July, 2018).
20. Nabatchi, T. & Amsler, L. (2014). Direct Public Engagement in Local Government. Supplement 4. American Review of Public Administration, no 44, pp. 63-88. Available at: http://eprints. whiterose.ac.uk/85845/8/Firmstone-Coleman%20Digital%20Media%20and%20public%20 engagement%20ICS%20pre%20publication%20versionl.pdf (accessed: 30 June, 2018).
21. Nadangea, R. (2014). Customer Perception about «Crowdsourcing» within the Suburbs of Mumbai. Procedia Economics and Finance, no 11. pp. 268-275. Available at: https://ac.els-cdn. com/S2212567114001956/1-s2.0-S2212567114001956-main.pdf?_tid=ed00856f-cb8e-4f95-8ef2-da5d5a8f911f&acdnat=1530770721_6dbdd7ebf18412595eb30f7368ft0ee1 (accessed: 30 June, 2018).
22. Morschheuser, B., Hamari, J. & Koivisto, J. (2016). Gamification in crowdsourcing: A review. In: 49th Hawaii international conference on system sciences (HICSS). Koloa, HI, USA. Jan 5-8, 2016, pp. 4375-4384. Available at: https://ieeexplore.ieee.org/document/7427729/ (accessed: 15 June, 2018).
23. Ranchordás, S. (2017). Digital Agoras: Democratic Legitimacy, Online Participation and the Case of Uber-Petitions. The Theory and Practice of Legislation, vol. 5, no 1, pp. 31-54. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/20508840.2017.1279431 (accessed: 20 May, 2018).
24. Rogstadiusa, J., Kostakosa, V., Kitturb, A., Smusa, B., Laredoc, J. & Vukovicc, M. (2011). An Assessment of Intrinsic and Extrinsic Motivation on Task Performance in Crowdsourc-ing Markets. Proceedings of the Fifth International AAAI Conference on Weblogs and Social Media. Available at: https://www.aaai.org/ocs/index.php/ICWSM/ICWSM11/paper/viewFile/ 2778/3295 (accessed: 20 May, 2018).
25. Saurugger, S. (2008). Interest Groups and Democracy in the European Union. West European Politics, vol. 31, no 6, pp. 1274-1291. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10. 1080/01402380802374288?journalCode=fwep20 (accessed: 5 July, 2018).
26. Saxton, G., Oh, O. & Kishore, R. (2013). Rules of Crowdsourcing: Models, Issues, and Systems of Control. Information Systems Management, vol. 30, no 1, pp. 1-20. Available at: https://www.acsu.buffalo.edu/~rkishore/papers/Saxton-et-al-ISM-30-1-2013.pdf (accessed: 30 April, 2018).
27. Seitsonen, O. (2017). Crowdsourcing cultural heritage: public participation and conflict legacy in Finland. Journal of Community Archaeology & Heritage, vol. 4, no 2, pp. 115-130. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/20518196.2016.1252129 (accessed: 30 April, 2018).
28. Seltzer, E. & Mahmoudi, D. (2013). Citizen Participation, Open Innovation, and Crowdsourc-ing: Challenges and Opportunities for Planning. Journal of Planning Literature, vol. 28, no 1, pp. 3-18. Available at: http://www.academia.edu/12914400/Citizen_Participation_Open_ Innovation_and_Crowdsourcing_Challenges_and_Opportunities_for_Planning (accessed: 20 May, 2018).
29. Tofigh, M. & Ghazal, P. (2016). Crowdsourcing the Egyptian Constitution. Political Research Quarterly, vol. 69, no 4, pp. 716-731. Available at: http://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1 177/1065912916658550?journalCode=prqb (accessed: 20 May, 2018).
30. Zheng, H., Li, D. & Hou, W. (2011). Task Design, Motivation, and Participation in Crowdsourcing Contests. International Journal of Electronic Commerce, vol. 15, no 4, pp. 57-88. Available at: https://experts.umn.edu/en/publications/task-design-motivation-and-participation-in-crowdsourcing-contest (accessed: 20 May, 2018).
