CC BY
26
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ БЮДЖЕТА ПРИГРАНИЧНОГО СУБЪЕКТА РФ В УСЛОВИЯХ ГЛОКАЛИЗАЦИИ И СЕТЕВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
о.И. тишутина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Хабаровская государственная академия экономики и права
Актуальность рассмотрения проблемы выяснения сущностного содержания понятия «бюджет приграничного субъекта РФ» в новых экономических условиях связана с возросшей ролью регионального управления, включая региональную финансовую и бюджетную политику, для повышения конкурентоспособности приграничной территории не только на межрегиональном национальном, но и мировом рынках. Это обусловлено глобализацией и регионализацией, установившими своего рода «баланс» между процессами глобальной интеграции и локального развития.
Указанное явление получило название «глока-лизация». Это такой двусторонний процесс, в ходе которого институциональные/регулирующие установления перемещаются с национального уровня как выше (супранациональный или глобальный уровень), так и ниже (уровень региональных или локальных (местных) территорий). Экономическая деятельность и связи между предприятиями становятся одновременно более локализованными/ регионализированными и транснациональными1. Российские приграничные регионы2 уже включены в этот процесс. С одной стороны, приграничные субъекты РФ участвуют в создании трансграничных регионов («Балтийское измерение» в союзе с территориями ЕС или проектируемая «Тихоокеанская Россия» в зоне АТР). С другой — они дают возможность для формирования особой кластерной или протокластерной сети, связывающей предприятия и организации региона по обе стороны границы.
Процессы глокализации требует нового осмысления понятия «бюджет приграничного субъекта РФ», учитывающего, с одной стороны, территори-
1 Глобалистика. Международный междисциплинарный энциклопедический словарь / гл. ред. И. И. Мазур, А. Н. Чумаков. М. -СПб. -Н. -Й.: ИЦ «ЕЛИМА», ИД «Питер», 2006. С. 177.
2 Здесь и далее под приграничным регионом (территорией)
понимается приграничный субъект РФ, имеющий совместные границы с суверенными государствами.
альное приграничное положение данного региона и, с другой стороны, вхождение в систему сетевого взаимодействия.
Что касается территориального положения, то понятию «приграничный регион» в современной научной литературе уделяется немало внимания. При этом традиционно приграничные регионы исследуются с точки зрения таких наук, как история, география, геополитика и антропология. Как правило, такие исследования являются эмпирическими обрисовками отдельных приграничных территорий и имеют конкретные практические ориентиры3.
Основа современных теорий, связанных с исследованиями приграничных регионов, связана, прежде всего с глокализацией, с трансграничным сотрудничеством и ролью границы как таковой. Исследования глокализационных процессов в регионах позволяют утверждать, что глобализация действует на региональную экономику по трем основным взаимозависимым направлениям. Во-первых, это область торговли, т. е. обмен товаров, продуктов, услуг и труда. Во-вторых, в современных условиях — это область инвестиций в производство и другие сектора экономики, и в-третьих, финансовый сектор. Особенно отчетливо экономические эффекты от глокализационных процессов выявляются в интеграции приграничных территорий сопредельных государств, где появляется поле для формирования особого экономического пространства, которое из системы «рынок-государство», благодаря действию глокальных потоков товаров, продуктов, услуг, капитала, стремится к превращению в систему «много государств — один рынок».
Приграничные территории определены в Федеральном законе «О государственной грани-
3 Newman, D, Paassi, A, Fences and Neighbours in the Post-Modern World, Progress in Human Geography, 1988. vol. 22.
це» как территории государства, прилегающие к государственной границе, выполняющие особые приграничные функции и обладающие в связи с этим специфическими особенностями4. Среди 86 субъектов РФ у 48 одна из границ совпадает с межгосударственной, проходящей по морю, суше или рекам. По этому формальному признаку и определяются приграничные субъекты РФ.
Главным фактором, обуславливающим специфику приграничного субъекта РФ, как полагает Д. А. Малявина, является его географическое положение5. Данная характеристика недостаточно корректна. Характер приграничных отношений определяется не только геополитическим положением приграничного региона, но также уровнем развития отношений между сопредельными приграничными государствами. Так, большая часть периметра морских границ России приходится на арктические моря (19,7 тыс. км) с небольшим по объему или практически отсутствующим международным судоходством. Поэтому приполярные субъекты РФ можно относить к приграничным с определенной долей условности.
По мнению Л. Вардомского, принципом классификации границ в настоящее время становится не столько географическая локализация, сколько «соседство», определяющее функционирование и развитие приграничного региона. При этом чем сильнее различия уровней социально-экономического развития приграничных регионов, разделенных государственной границей, тем «выше пограничные барьеры между ними» 6.
Множество других публикаций по вопросам функционирования и развития приграничных территорий свидетельствует о проработанной и целостной теории приграничного сотрудничества регионов. При этом, однако, не рассматриваются вопросы теории бюджетов приграничных субъектов РФ, несмотря на специфические функции и принципы построения бюджетной системы приграничного субъекта РФ, ту важную роль, которую выполняют приграничные регионы, как на общегосударственном, так и на территориальном уровне, а также особенности формирования бюджетов данных территорий. Проблемы самодостаточности, финансового обеспечения, механизм
4 Федеральный Закон РФ «О государственной границе».
5 Малявина Д. А. Экономико-географический подход к оценке значимости приграничных регионов России. М.: Кафедра экономической и социальной географии России, 2004.
6 Вардомский Л. Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития // Россия и современный мир. № 2. 2000.
С. 146-152.
формирования межбюджетных отношений между федерацией и приграничными субъектами РФ являются недостаточно исследованными и неполно учитываются при формировании бюджетной политики государства.
Реализуемая бюджетная политика федерального центра с приграничными субъектами носит общий характер, применяемый для всех регионов. При этом не учитываются особенности приграничных регионов, которые кроме региональных задач выполняют и функции государственного масштаба: осуществляют приграничное сотрудничество, охрану государственной границы, решают проблемы миграции, экологии и др.
В современной литературе активно обсуждается роль регионов в сетевом пространстве. Регион как субъект сетевого взаимодействия является одновременно территориально-административным образованием, границы которого закреплены нормативно-правовой базой, и экономическим пространством с размытыми, пульсирующими границами, определяемыми зонами влияния (в том числе и финансового) субъектов региональной экономики.
Регион обволакивается глобальной сетью, что приводит к появлению новой, регионально-сетевой структуры пространства. Повышается роль экономических связей, идет формирование сетей. М. Кастельс считает, что сети — открытые структуры, которые могут неограниченно расширяться путем включения новых узлов, если те способны к коммуникации в рамках данной сети. Сети становятся институтами, содействующими развитию инновационной экономики; сферы труда, культуры, политики; социальной организации7.
Сеть в контексте глобализации — это форма представления сложных систем. Если раньше основными элементами анализа выступали узлы и ядра (элементы системы), то сейчас на первый план выходит взаимосвязь между элементами системы.
Приграничные регионы, использующие преимущества сетевого взаимодействия, уже сейчас концентрируют образовательные, научные, финансово-кредитные и иные структуры, приобретая новый потенциал для развития.
Развитие сетевого взаимодействия приграничных регионов, обусловливающий их переход от интегрированной (централизованной) модели к сетевой, требует особого внимания к созданию эффективной региональной бюджетной системы.
7 Кастельс М. Становление общества сетевых структур. [Электронный ресурс] — www. archipelag. ru/ geoeconomics/ soobshestva/.
ресурсы
Бюджет приграничного субъекта РФ в системе сетевого взаимодействия
Поскольку именно эта система, аккумулирующая региональные финансы, обеспечивающая перераспределение финансовых ресурсов, является одним из основных факторов повышения конкурентоспособности территории. Так, в теории «регионов-ворот» одним из ключевых положений является то, что экономическая мощь региона фактически определяет объем ресурсов, подконтрольных региональным сетям власти8.
Сетевой подход к определению сущности бюджета приграничного субъекта РФ представляется нам наиболее адекватным потребностям территориальной организации бюджетной системы приграничного региона. Это связано с тем, что доминирующие функции бюджета (формирование бюджетных доходов, осуществление бюджетных расходов), сам бюджетный процесс все больше оказываются организованными по принципу сетей.
8 Сергеев В. М, Казанцев А. А. Сетевая динамика глобализации и типология «глобальных ворот» // Политические исследования. 2007. № 2. С. 29.
Целью формирования бюджета приграничного региона как субъекта сетевого взаимодействия является постоянное воспроизводство условий жизнедеятельности населения посредством мобилизации всех централизованных финансовых ресурсов, имеющихся в наличии на данной территории или доступных для использования в экономическом пространстве.
Основные сети, определяющие формирование бюджета приграничного региона, и механизм их взаимодействия отражены на рисунке.
Анализ иллюстрируемых схемой взаимосвязей позволяет выделить наиболее важную особенность: для бюджета приграничного субъекта РФ характерно существование устойчивых взаимосвязей с внешними рынками товаров, работ и услуг как через региональные субъекты хозяйствования, так и через внешних производителей товаров (работ, услуг). Таким образом, формирование доходов бюджета происходит как за счет территориально локализованных, так и за счет пространственно
рассредоточенных элементов сети. Сложная система межэлементных взаимосвязей в рамках сетевого пространства оказывает существенное влияние на динамику показателей бюджета приграничного субъекта РФ.
Кроме того, взаимодействие элементов сети приграничных регионов создает особые зоны взаимопроникновения экономик как совокупности товарных, ресурсных, финансовых и других потоков. Характеризуя современное сетевое пространство, М. Кастельс называет его пространством потоков, описывая как материальную организацию социальных практик в разделенном времени, работающих через потоки. Под потоками понимаются целенаправленные, повторяющиеся, программируемые последовательности обменов и взаимодействий между физически разъединенными позициями, которые занимают социальные акторы в экономических, политических и символических структурах общества9.
В инновационной экономике ценность и эффективность территории определяется не ее природными богатствами, а способностью связывать и направлять потоки. Поэтому базовым процессом современной экономики является не производство, а управление. Таким образом, бюджет приграничного субъекта РФ замыкает на себе основные потоки финансовых ресурсов и становится точками принятия управленческих решений.
Эффективность проводимой региональной бюджетной политики в условиях глокализации должна определяться интенсивностью финансовых потоков, связывающих локально сконцентрированные и пространственно рассредоточенные элементы сети приграничной территории. Содержание понятия «финансовые потоки приграничного региона» в условиях глокализации не может ограничиваться традиционным для отечественной науки толкованием как отражение движения финансовых ресурсов территории без учета их взаимосвязей. Во-первых, оно не учитывает степени экономической самостоятельности и финансовой открытости приграничного региона, что является принципиально важным для развития сетевого взаимодействия. Во-вторых, он не отражает уровень и характер внешней и внутренней интеграции территорий. В-третьих, его использование позволяет фиксировать лишь количественное изменение масштабов развития финансовых потоков, но не анализировать их качественную трансформацию, связанную с воздействием на локальные
9 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 380.
рынки финансовой глокализации как реакции на вызовы финансовой глобализации. Соответственно, в-четвертых, такой подход игнорирует вопросы управления финансовыми потоками приграничных регионов с позиций обеспечения национальной безопасности.
Проведенный анализ позволяет определить финансовые потоки бюджета приграничного региона — субъекта сетевого взаимодействия — в условиях глокализации как специфический кругооборот финансовых ресурсов, формирующих бюджет приграничной территории в определенный период времени, сопутствующий и обслуживающий соответствующие потоки товарно-материальных или нематериальных ценностей, возникающие на внутреннем (национальном) и внешнем (мировом) рынках. Его развитие требует усиления финансовой открытости приграничного региона при одновременном контроле бюджетных угроз для эффективного развития приграничной территории и ее интеграции в мировое хозяйство. Поэтому регулирование финансовых потоков бюджета на приграничной территории остается важнейшей задачей региональной администрации не только с точки зрения формирования политики доходов, корректировки налоговых отношений, но и для развития реальной конкуренции между ее участниками на национальном и мировом рынках.
Действующая модель формирования доходов бюджета субъекта РФ (в том числе приграничных регионов) основывается на поступлении налоговых доходов от доминирующих в регионе крупных массовых промышленных производств как основного места работы большинства трудоспособного населения региона, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
В сетевой модели экономического пространства формирование бюджета приграничной территории определяется мобилизационным ресурсом всей сети. Особое значение приобретают наиболее ценимые в глобальной экономике активы: мобильная рабочая сила, инновационные технологии, доступ к мировому рынку, включая рынок инвестиций. Соответственно сам приграничный регион вынужден действовать как экономический агент, стремящийся получить прибыль, способный принимать рациональные экономические решения и сотрудничать с бизнесом для решения социально-экономических проблем данной территории. Все это приводит к капитализации активов региона.
Исходя из вышеизложенного, бюджет приграничного субъекта РФ в условиях глокализации
и системе сетевого взаимодействия может быть определен как форма образования и расходования централизованного фонда денежных средств в результате управления финансовыми потоками всех локализованных и рассредоточенных элементов социально-экономической системы приграничного региона на основе развития сетей, которые обладают определенной временной устойчивостью.
Именно развитие сетевого взаимодействия, по нашему убеждению, позволит, используя весь потенциал приграничных регионов, решить многие проблемы формирования бюджетов приграничных субъектов РФ и главную из них — повышение их самостоятельности. Последняя, проявляющаяся в финансовой устойчивости и сбалансированности, должна стать важнейшей характеристикой бюджета приграничного региона как эффективного субъекта сетевого взаимодействия.
Свойства бюджета приграничного региона проявляются в его функциях. Традиционно бюджет выполняет следующие функции: образование бюджетного фонда (бюджетные доходы); использование бюджетного фонда (бюджетные расходы); контрольная. Эти функции присущи и бюджетам приграничных регионов. Однако кроме вышеназванных функций, бюджет приграничного субъекта РФ выполняет, по нашему мнению, специфические функции, такие как:
1. Воспроизводственная функция, ориентированная на удовлетворение потребностей приграничного региона в целом как интегрального субъекта, а также частных субъектов, существующих в сетевом пространстве данного региона (субъектов хозяйствования, домохозяйств и др.) посредством мобилизации всех централизованных финансовых ресурсов, имеющихся в наличии на данной территории или доступных для использования в экономическом пространстве. Данная функция выступает в качестве центральной (основополагающей), поскольку, с одной стороны, воспроизводственный процесс обеспечивает удовлетворение текущих и перспективных потребностей всех субъектов сетевого взаимодействия, с другой стороны, воспроизводство социально-экономической системы приграничного региона обеспечивает формирование бюджета данной территории и потенциал развития.
2. Интеграционная функция, которая связана с сетевым подходом к определению сущности бюджета приграничного субъекта РФ. Как отмечалось ранее, в рамках сетевого взаимодействия, бюджеты приграничных субъектов РФ, формируются не только за счет территориально локализованных, но
и за счет пространственно рассредоточенных элементов сети (например, внешние производители реализуют свою продукцию на внутренних рынках приграничных территорий; региональные субъекты хозяйствования ориентируют производство не только на внутренний, но и на внешний рынок в целях формирования доходов от экспортной деятельности). Это свидетельствует об интеграционном взаимодействии бюджета приграничного субъекта РФ и других субъектов сетевого пространства.
3. Развивающая функция, инициирующая экономическое развитие приграничных регионов в результате управления финансовыми потоками бюджета приграничного региона. В настоящее время доминантой развития региональной экономики является выраженная асимметрия территориальной организации бюджетной сферы, характеризуемая сверхконцентрацией на федеральном уровне как самих бюджетных ресурсов, так и полномочий по их перераспределению. Что касается приграничных субъектов РФ, то действующая система федеративных и межбюджетных отношений привела к снижению уровня финансового обеспечения приграничных территорий. Анализ динамики доходной и расходной частей консолидированных бюджетов приграничных субъектов РФ свидетельствует о том, что приграничные регионы не способны обеспечить свои расходные полномочия, их бюджеты являются финансово неустойчивыми, что проявляется в их несбалансированности.
Мировой опыт развития бюджетных отношений между приграничными территориями и государством свидетельствует об использовании преференций в системе таких взаимоотношений, способствующих развитию приграничного региона. Например, сопредельные приграничные провинции КНР получили импульс к развитию именно благодаря приграничному положению и росту (за счет приграничного сотрудничества) доходов бюджетов данных провинций. При этом применяется простая взаимосвязь: чем больше объем внешнеторгового оборота, тем больше доходов бюджета получает провинция. Такой заинтересованности у приграничных субъектов РФ нет. Поэтому бюджетная политика в приграничных субъектах РФ должна быть направлена на стимулирование развития их потенциала в целях формирования сбалансированных бюджетов последних. Именно устойчивое формирование доходной базы бюджетов приграничных регионов позволит стать ресурсным обеспечением для экономического развития данных территорий.
Приведенные выше функции позволяют сформулировать основные принципы функционирования бюджетов приграничных регионов.
Эти принципы целесообразно разделить на базовые (общие) и дополнительные или частные, присущие исследуемой совокупности регионов. Базовые — принципы, сформулированные в Бюджетном кодексе РФ и характерные для функционирования всех бюджетов бюджетной системы.
К дополнительным принципам, присущим бюджетам приграничных субъектов РФ, относятся:
1. Принцип сетевого характера бюджета приграничного региона. Он является условием реализации интеграционной функции бюджета приграничного субъекта РФ. Эти бюджеты в рамках сетевого взаимодействия формируются не только за счет территориально локализованных, но и за счет пространственно рассредоточенных элементов сети.
2. Принцип динамической устойчивости и структурной трансформации бюджета приграничного региона — является условием реализации развивающей функции бюджета приграничного субъекта. Приоритетной составляющей экономического развития приграничного региона должно стать такое управление финансовыми потоками бюджета приграничного региона, которое с учетом потенциала данной территории позволит сформировать целостную, сбалансированную, самостоятельную региональную бюджетную систему. Положительная динамика региональной бюджетной системы предполагает необратимость, закономерность и целенаправленность ее изменения. Трансформация структурных характеристик бюджета приграничного субъекта РФ направлена на формирование оптимальных пропорций, а также обеспечение свойств бюджетной устойчивости приграничного региона.
3. Принцип оценки бюджетных угроз приграничных регионов — предполагает определение в ходе бюджетного анализа не только устойчивости
бюджета, но и оценку бюджетных угроз приграничного субъекта РФ и их влияние на формирование и исполнение бюджета территории.
4. Принцип комплексности — предполагает учет совокупности как общих свойств, так и особенностей, характерных для бюджетов приграничных субъектов в системе взаимоотношений федеративного и межбюджетного характера. Рассмотренные выше особенности приграничных регионов позволяют сделать вывод, что механизм формирования бюджетов приграничных субъектов РФ, а также федеративных и межбюджетных отношений федерации с регионами, имеющими совместные границы с суверенными государствами, должен иметь отличительные характеристики, которые необходимо законодательно закрепить.
Данные принципы функционирования бюджетов приграничных субъектов РФ являются лишь основными. Их перечень может корректироваться — одни принципы появляются и занимают свое место в бюджетной системе приграничного региона, другие принципы видоизменяются, адаптируясь к меняющейся среде и новым целям развития приграничных субъектов РФ.
Таким образом, рассмотрев специфику бюджета приграничного субъекта РФ в условиях гло-кализации и сетевого взаимодействия, необходимо подчеркнуть, что господствующая административная парадигма, не учитывающая региональных особенностей приграничных субъектов РФ и ставящая во главу угла использование административных ресурсов и эксплуатацию возможностей института государственной власти в целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов, демонстрирует свою неэффективность и рост бюджетной асимметрии регионов. Ей на смену должна прийти качественно новая парадигма, опирающаяся на реальные возможности региональных бюджетов приграничных субъектов с учетом их специфики, развития сетевого взаимодействия и бюджетного потенциала.
