CC BY
20
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ФЕДЕРАТИВНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.И. НЕМИРОВА,
кандидат экономических наук, доцент Московский государственный институт экономики, статистики и информатики
Актуальной проблемой развития российской государственности является формирование федеративных отношений, что зависит от многих факторов: государственного и бюджетного устройства страны, развития экономики, степени разграничения доходных и расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Проблемы федеративных отношений особенно сильно выражены между субъектами Федерации, которые в силу своего геополитического положения с распадом СССР приобрели статус приграничных территорий и стали выполнять кроме региональных задач и функции государственного масштаба: осуществлять приграничное сотрудничество, охрану государственной границы, решать проблемы миграции.
В хозяйственном комплексе вновь возникших приграничных регионов произошли заметные структурные изменения — существенно видоизменились производственные и торговые связи, этнический состав населения. Эти изменения вызвали дополнительные издержки и обусловили некоторые проблемы, которые требует комплексного и системного изучения.
Действующая с 1991 г. система федеративных и межбюджетных отношений привела к увеличению асимметрии между субъектами Федерации и снижению уровня финансового обеспечения приграничных территорий. Возникла необходимость создания условий для развития этих регионов с тем, чтобы они могли использовать возможности и преимущества приграничного сотрудничества и одновременно исполнять государственные функции, что нацеливает на изучение региональной экономики и формирование федеративных отношений в России в системном аспекте. Мировой опыт развития бюджетных отношений между приграничными территориями также свидетельствует об использовании преференций в системе таких взаимоотношений.
Любая система характеризуется определенными признаками: наличием многих элементов; наличием связей между элементами; представляет собой единое целое. Следовательно, под системой следует понимать совокупность определенного количества звеньев, находящихся в органической взаимосвязи и взаимозависимости друг от друга.
Взаимодействие на определенной территории производительных сил и складывающиеся взаимоотношения между людьми дают основание для исследования региона в качестве системы. При этом субъект Федерации представляет собой подсистему, если рассматривать Российскую Федерацию в целом в роли системы. Между субъектом Федерации и Федерацией возникает система взаимоотношений федеративного и межбюджетного характера. Равновесие экономической системы и ее устойчивое развитие возможно только при оптимальных пропорциях между всеми ее подсистемами
Приступая к рассмотрению условий воспроизводства экономики региона (системы) и федеративных отношений (системы другого порядка), следует обратить внимание на наличие и особенности параметров системы:
1. Определяем, что элемент системы — это часть системы, имеющая функциональное назначение. В данном пояснении регион выполняет функцию формирования условий для социально-экономического развития, а приграничный — и функции по охране государственной границы. Федеративные отношения реализуют функции федерализма, создают условия для самостоятельного развития регионов при определенной их подчиненности Федерации в рамках целостной системы.
2. Следующим параметром выступает организация — внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия элементов системы, проявляющаяся в ограничении разнообразия состояний элементов в рамках системы. Особенности изучае-
мых систем (субъекта Федерации и федеративных отношений) проявляются посредством реализации принципа единства бюджетной системы РФ (ст. 29 Бюджетного кодекса РФ), равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ) и принципа самостоятельности (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ).
3. Структура — совокупность внутренних устойчивых связей между элементами системы, определяющая ее основные свойства. Она характеризуется посредством реализации принципа разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней (ст. 30 Бюджетного кодекса РФ).
4. Состояние системы, т. е. вектор значений параметров, характеризующих систему в данный момент времени может отражать начальное, промежуточное и конечное состояние. Состояние системы достоверно отражает региональная асимметрия, подтверждающая уровень экономического развития региона и правильность выбранного механизма реализации федеративных отношений.
5. Поведение системы — совокупность действий, и изменений изучаемой системы, ее реакций на внешние воздействия: изменение, развитие, рост за анализируемый период или на определенную дату.
6. Следующий параметр — это связь, т. е. форма взаимных ограничений влияния элементов друг на друга. Следует обратить внимание, что при отсутствии ограничений в системе связь тоже будет отсутствовать.
Процессы управления развитием территории посредством формирования эффективного механизма федеративных отношений могут иметь динамичные параметры при условии их прогнозирования. Важно выработать наиболее эффективную модель прогнозирования развития регионов, отвечающую требованиям экономического роста.
При системном подходе к изучению проблемы определяют параметры входа (исследуется потребность в финансовых, материальных, трудовых и информационных ресурсах), выхода и параметры внешней среды (экономической, геополитической, социальной, экологической и др.).
Не менее важно исследование параметров процесса, преобразующего ресурсы в готовую продукцию (услуги), пригодную
для развития экономики и улучшения благосостояния населения. На этом этапе, в зависимости от объекта исследования, рассматривается производственная технология, либо технология управления, инструменты регулирования межбюджетных и федеративных отношений, а также факторы и направления их совершенствования.
Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, например строительство однотипных школ, больниц, кинотеатров и т. д. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень, что и происходит в формировании федеративных отношений.
По истечении более 15 лет (с 1991 по 2006 г.) развитие федеративных отношений, функционирование субъектов Федерации с вновь возникшими границами выявили необходимость применения нового инструментария в развитии федеративных отношений и экономического функционирования приграничных территорий. В результате того, что недостаточно полно учитываются особенности развития приграничных территорий при формировании федеративных и межбюджетных отношений, многие расходы по исполнению функций охраны государственной границы остаются не восполненными из государственного бюджета, соответственно расходы приграничного бюджета увеличиваются (рис. 1).
В противовес расходам доходы приграничных субъектов на 1 жителя в суммовом выражении ниже, нежели в регионах, не исполняющих функции приграничья — очевидно, первые имеют
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
' Неприграничные субъекты РФ Приграничные субъекты РФ
Рис. 1. Расходы бюджетов субъектов РФ на душу населения (руб.)
06 г.
05 г.
04 г.
03 г.
02 г.
/ 19,8
1
1 20,9
■ 26,5
Р 20,6
■ 30,6
125,6
■ 32,6
| 27,5
В 33,1
-!-!-!-!-!-1 зо,2
У /
10
15
20
25
30
35
П Неприграничные субъекты
I Приграничные субъекты
Рис. 2. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (%)
больше возможностей по осуществлению внешнеэкономических торговых отношений. Результаты корреляционно-регрессионного анализа двух групп регионов позволили выявить тесную зависимость доходов приграничных регионов от внешнеэкономической деятельности и слабую зависимость от использования основных фондов. Во второй группе ситуация наблюдается противоположная.
Нескоординированная государственная политика по отношению к приграничным регионам обусловливает асимметрию в доходах населения между двумя группами регионов (рис. 2).
Научно обоснованное изучение проблемы требует осмысленного подхода к решению проблемы и ее составляющих, для чего уместно применить классификацию на основе двух признаков.
Первый признак — степень полноты априорной информации об объекте управления. Это могут быть системы с априорной информацией, заданной в виде теоретико-вероятностных характеристик и системы с неполной априорной информацией.
В качестве второго признака рассмотрим сложность структурной схемы. По сложности структурной схемы различают системы:
• многомерного взаимного регулирования;
• регулирования с переменной структурой;
• произвольной сложности;
• замкнутые с иерархической структурой управления.
В качестве систем многомерного взаимного регулирования в развитии федеративных отношений рассматриваются инструменты федерализма: разграничение расходных и доходных полномочий
между Федерацией и субъектами РФ; использование фонда финансовой поддержки регионов; финансирование посредством целевых программ, субвенций из Федерального фонда компенсаций и т. д.
В форме регулирования с переменной структурой может быть рассмотрен конкретный механизм, например, фонд финансовой поддержки регионов.
В качестве систем произвольной сложности выступает система взаимоотношений, формирующаяся, например, между Федерацией и приграничными субъектами Федерации или между Федерацией и районами Крайнего Севера. Замкнутыми системами с иерархической структурой управления выступают закрытые административные образования (ЗАТО), поскольку механизм их финансового обеспечения отличается от других уровней территориального деления, хотя, согласно изменениям Бюджетного кодекса РФ, они приравнялись к другим муниципальным образованиям и приобрели статус городских округов. В процессе анализа на этапе исследования микросреды региона приграничные субъекты также могут быть рассмотрены в качестве замкнутых систем с иерархической структурой управления.
Следует отметить, что класс сложных систем является довольно широким. Региональная экономика относится к сложным системам. Несмотря на разнообразие сложных систем, можно выделить некоторые типичные черты, характерные для них: 1) наличие подсистем с явно выраженными локальными свойствами, которые в своей совокупности образуют большую систему; связь между локальными подсистемами осуществляется не только непосредственно, но и через управляющие сигналы; существование глобального критерия, оптимального для всей системы в целом; иерархия в структуре управления; наличие двух взаимовлияющих друг на друга потоков — материального и информационного. В большую систему могут входить несколько иерархических систем, выполняющих роль подсистем. При этом каждая из подсистем включает в себя подсистемы более низкого уровня и имеет свои особенности и задачи, все они действуют
2)
3)
4)
5)
совместно, так как созданы и функционируют для достижения общей поставленной цели, в данной системе — формирование условий для эффективного развития экономики и социальной сферы и повышения благосостояния населения.
Например, в систему Российская Федерация входит подсистема субъект Российской Федерации, которая, в свою очередь, имеет подсистемы другого, более низкого масштаба — муниципальные образования, находящиеся на территории как субъекта РФ, так и страны в целом.
Для повышения эффективности работы систем, участвующих в федеративных отношениях между Федерацией и ее субъектами, особенно приграничными, необходимо выявить и устранить причины, отрицательно влияющие на функционирование звеньев системы. Добиться эффективности работы системы можно за счет выбора оптимального механизма формирования федеративных и межбюджетных отношений, достижения стабильности, согласованной работы звеньев системы, улучшения информационного обеспечения.
Необходимость регулирования финансово-экономического положения территорий возникает вследствие крайне неравномерной территориальной мобилизации налоговых и неналоговых платежей; большого количества разноплановых факторов, определяющих потребности территорий в бюджетных расходах, например в приграничных территориях дополнительные потребности обусловлены исполнением функций по охране государственной границы. Поэтому развитие территорий следует анализировать в тесной увязке с проблемами межбюджетных отношений, устойчивости каждого бюджета, перераспределения компетенции органов власти по финансированию расходов.
Условием такой оптимальности выступает, во-первых, встроенность каждой отдельной подсистемы в механизм удовлетворения общественных потребностей, т. е. в решение задачи социально-экономического развития территории. Каждая подсистема должна удовлетворять потребности населения своей территории в социально-экономическом развитии.
Во-вторых, объемы производимой продукции конкретной отрасли должны соответствовать потребностям всех сопряженных с ней отраслей, т. е. осуществляться балансирование объемов производства и сбыта продукции, чтобы обеспечить бюджетный фонд доходами в виде налогов и платежей за счет проводимых финансово-хозяйственных операций.
В-третьих, объемы предоставляемых социально-бытовых услуг должны расширяться, так как уровень жизни населения системы характеризуется и обеспеченностью объектами социально-бытовой инфраструктуры.
В-четвертых, экономическое равновесие в каждом регионе во многом определяется балансом производства и потребления, отражающим стабильный ход локальных воспроизводственных процессов.
Важно при взаимодействии системы с субподсистемами определить критерии и принципы разграничения расходных полномочий. Рассмотрим некоторые из них, являющиеся, на наш взгляд, основными:
А. Принцип территориального масштаба. Данный принцип означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, в чьих интересах он осуществляется, а именно:
1) всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации — федеральный уровень;
2) населения, проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований данного субъекта Федерации — региональный уровень;
3) населения, проживающего в основном на территории конкретного муниципального образования — местный уровень;
Б. Принцип экономности и эффективности. Этот принцип гласит, что распределение расходных полномочий закрепляется за тем звеном бюджетной системы, на котором расходы будут соответствовать наиболее рациональной и эффективной реализации государственных и муниципальных полномочий.
Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий как общие принципы, так и особенности.
Механизм регулирования федеративных отношений зависит и от организационно обособленных элементов, поэтому при разработке концепции социально-экономического развития территорий учитывают и элементы институционализма.
Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элементы тремя способами:
1) постановкой цели и функций;
2) посредством разграничения доходных и расходных полномочий;
3) распределением финансовой помощи по определенным критериям.
Как правило, несмотря на механизмы разграничения обязательств и распределения налоговых полномочий, финансовый потенциал территории требует дополнительного регулирования и управления. В качестве регуляторов развития региональной экономики могут быть использованы льготное налогообложение, кредитование и страхование финансовых рисков, определение преференций регионам, исполняющим функции по охране государственной границы и находящимся в районах Крайнего Севера.
Развитие территориальных систем и подсистем, сохранение развития экономики в динамичном равновесии субъектом управления являются, таким образом, одной из основных задач общества как условия его устойчивого экономического роста.
Процессы глобализации усиливают роль региональных факторов в общественном производстве. В международных экономических отношениях преимущества получают государства, способные создавать оптимальное соотношение между процессами глобализации и регионализации, поэтому при формировании федеративных отношений непременно следует учитывать эти особенности.
Специфика хозяйственной деятельности на приграничных территориях заключается в том, что они удалены от национальных рынков, но приближены к рынкам соседних стран. В полной мере этот позиционный ресурс приграничные районы могут использовать лишь при добрососедских и стабильных отношениях соседних стран.
Главным условием приграничного сотрудничества является общность положения регионов, расположенных по разную сторону государственной границы. Эта общность связана с тем, что границы разделяют единые в природном отношении территории, а с вновь образованными приграничными территориями еще экономическое и культурное единство. Это предопределяет необходимость сотрудничества в использовании природных ресурсов и их охране, интеграции в сфере экономики и культуры.
Приграничные регионы выполняют в отношении своих стран схожие функции, обеспечивая взаимные торгово-экономические и социальные связи, а также связи с третьими странами. Эффективность использования этих функций зависит от тесноты сотрудничества соседних стран и их приграничных территорий.
С другой стороны, важным ресурсом приграничного сотрудничества являются различия соседствующих стран по их месту в мировой эконо-
мике, по уровню и соотношению внутренних цен, налоговому и инвестиционному законодательству, доходам населения, что позволяет активно обмениваться соответствующими товарами и факторами производства. Приграничное сотрудничество на основе отличий и общности ресурсного и геополитического и экономического положения играет важную роль в развитии приграничных территорий. Это перспективное направление экономической и социальной деятельности, которое позволяет решать проблемы занятости, наполнения товарами регионального рынка, привлечения иностранных технологий и получения новых знаний в сфере регионального развития и сотрудничества.
Учитывая особенности экономики приграничного региона, определяем, что субъект Федерации, имеющий территориальные границы с суверенными государствами и осуществляющий внешнеэкономическую деятельность и функции по охране государственной границы, является системой открытого типа. Возникает вопрос, каким же образом соблюдать принцип справедливости для разных субъектов Федерации (системы открытого и закрытого типа)?
Эти особенности можно учесть посредством типологии регионов. Классификационные признаки позволяют определить наиболее предпочтительные методы управления и регулирования по каждому типу региона.
Исследование региональной экономики и развития социальных процессов в виде системы позволяет констатировать угрозу экономической безопасности приграничных регионов. Утверждение основывается на следующих выводах: во-первых, хозяйствующие субъекты, обращая внимание на благоприятные факторы макросреды, переориентируют производство на реализацию сырьевых ресурсов с целью получения сверхдоходов в результате использования ценового фактора на мировых рынках, не обновляют основные фонды, не имеют финансовых ресурсов для реализации социальных и экологических программ.
Во-вторых, институты власти, констатируя увеличение валового внутреннего продукта, недостаточно полно используют инструменты государственного регулирования, не оказывают государственную поддержку предприятиям обрабатывающих отраслей и формирующих воспроизводственную основу региональной экономики (производство стройматериалов, химическая и нефтехимическая промышленность, агропромышленный комплекс).
В-третьих, индикаторы развития промышленности превышают пороговые значения и отражают кризисную ситуацию. Оптимальной является доля в промышленном производстве машиностроения в размере 20 %, обрабатывающей промышленности — 70 %.
Для дальнейшего развития положительных тенденций в промышленности, повышения эффективности работы предприятий необходимо оказывать содействие предприятиям всех форм собственности в реализации программ и проектов по техническому перевооружению и модернизации производств, внедрению новых технологий, в развитии межотраслевой и межрегиональной кооперации, активизировать работу по предупреждению банкротства предприятий, поскольку угроза экономической безопасности в производственной сфере, как правило, вызывает угрозу в дальнейшем в социальной и политической сфере и не позволяет в перспективе устойчиво развиваться как хозяйствующим субъектам, так и субъекту Федерации.
Предлагается проработать некоторые проблемы в сфере регулирования финансовых потоков, что, по мнению автора, направлено на усиление финансовой устойчивости регионов:
1) при расчете налогового потенциала региона учитывать несовпадение географии осуществления деятельности предприятий и уплаты налогов;
2) в основу расчета объема дотаций региону закладывать только те налоговые ресурсы, которые остаются в распоряжении субъекта Российской Федерации, а не все, которые формируются на территории;
3) при определении индекса бюджетных расходов учитывать долю сельского населения и коэф-
фициент количества сельских населенных пунктов, так как требуется больше затрат (с учетом льгот) на содержание учреждений социальной сферы, расположенных в сельской местности, чем аналогичных городских учреждений, а в каждом сельском населенном пункте надо иметь минимально необходимую социальную инфраструктуру;
4) вернуть изменения в бюджетную классификацию РФ в части разделения расходов на текущие и капитальные цели, поскольку становится затруднительным осуществление контроля над формированием воспроизводственной основы экономики региона;
5) в расчет методики фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) для приграничных регионов учитывать протяженность приграничной территории, пропускную возможность приграничных пунктов, особенности пропускных трасс и автомагистралей.
В заключение следует отметить, что финансовое обеспечение субъекта Федерации как экономического элемента становится устойчивым при стабильном бюджетно-налоговом законодательстве и соответствии доходных полномочий реализуемым расходным обязательствам. Большое значение для успешного проведения финансовой политики, эффективного функционирования финансового механизма имеет введение юридических норм в область финансов. Соблюдение правовых норм обеспечивает строгую финансовую дисциплину, позволяет проводить единую политику в области финансов, устанавливать единые правила организации финансовых связей, защищать интересы экономических субъектов.
