CC BY
226
6 (294) - 2008
Проблемы ЖКХ
вопросы тарифного регулирования жилищно-коммунального сектора экономики1
А.Г. ТуАЕВА, ведущий специалист-эксперт Департамента финансовой политики Минфина России
Жилищно-коммунальное хозяйство Российской Федерации, на протяжении многих лет находящееся на стадии реформирования, до сих пор остается зоной повышенных социально-экономических рисков. Одной из задач реформы ЖКХ является создание условий для прихода в этот сектор экономики крупного частного бизнеса, существенных внебюджетных инвестиций. Ключевым моментом в решении данной проблемы является совершенствование механизма ценообразования.
Рынок жилищно-коммунального хозяйства в России составляет 1,8 трлн руб. Здесь есть бюджетные деньги, активы предприятий ЖКХ, средства потребителей коммунальных услуг. Но объединить эти финансовые потоки в эффективную финансовую систему не удается. По оценкам специалистов, реформирование и модернизация ЖКХ будут стоить России более 510 млрд руб. Провести реформу только за счет средств государства невозможно. Следовательно необходимо привлекать частные инвестиции.
Следует отметить, что ежегодный объем инвестиций в ЖКХ, по данным Росстроя, составляет 220 — 240 млрд руб. Однако эти средства рассредоточены по более чем 50 тысячам предприятий и это капля в
1 Тарифное регулирование в сфере ЖКХ Российской Федерации осуществляется исходя из основных положений и принципов Федеральных законов от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 26.03.2003 № Зб-ФЗ «Об электроэнергетике», от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественныхмонополиях», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ).
море потребностей в финансировании модернизаций коммунальной инфраструктуры. Привлечение инвестиций проблематично, в том числе из-за отсутствия у инвесторов желания осуществлять вложения в отрасль с высокими инвестиционными рисками. Главный инструмент, минимизирующий инвестиционные риски, — последовательная и прогнозируемая тарифная политика.
Многие специалисты считают, что в нашей стране нет единого жилищно-коммунального хозяйства, а есть жилищная и коммунальная сферы, которые имеют различные проблемы и требуют различных подходов и методов их решения.
Отношения в сфере ЖКХ носят нерыночный характер. Поставщики основных и самых дорогих коммунальных услуг — это локальные монополисты. Однако сфера предоставления жилищных услуг вполне конкурентная область.
Следует обратить внимание на тот факт, что структура платежей населения за ЖКУ на протяжении последних лет практически не меняется. Доля жилищных услуг2 составляет 22,4 %, коммунальных услуг — 77,6 %, в том числе отопление — 31,3 %; горячее водоснабжение — 17,3 %; вода и водоотведение — 14,5 %; сетевой газ — 6,4 %; электроэнергия — 8,8 %; вывоз твердых бытовых отходов — 5,2 % [1].
Монополии, хоть даже и локальные, должны регулироваться государством. Во многих странах регулирование естественных монополий осуществляется на основе нескольких схем [2]:
• регулирование рентабельности (rate of return regulation);
• RPI-X регулирование;
2 Без учета расходов на капитальный ремонт. Решение данной проблемы еще предстоит.
• участие в прибыли (profit-sharing regulation);
• конкуренция «за рынок» (как замена конкуренции «на рынке»).
Данные методы применяются как для регулирования коммунальных предприятий, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, так и по отношению к частным коммунальным предприятиям, и имеют свои преимущества и недостатки.
Только четкая система контроля за экономической обоснованностью тарифов и расходов способна увязать финансовые потребности организаций ЖКХ и возможности оплаты их услуг населением.
У многих потребителей возникает желание законодательным образом ограничить рост тарифов, к примеру уровнем инфляции. Но такое решение проблемы ни к чему хорошему привести не может. Ограничение темпов роста тарифов на ЖКУ существовало в течение первых трех лет после дефолта 1998 г. К примеру, по итогам 1998 г. инфляция составила 85 %, при том что стоимость ЖКУ для населения возросла всего лишь на 12 %, а к началу 2002 г. разница между темпом роста индекса потребительских цен и тарифов по оплате ЖКУ нарастающим итогом с 1997 г. составила 186 %. Удержание тарифов на ЖКУ, и прежде всего на коммунальные услуги, на фоне всеобщего роста цен на товары и услуги предопределило образование значительных убытков предприятий жилищно-коммунального комплекса. Практически все поступления от реализации ЖКУ в те годы уходили на финансирование текущей деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса, ремонтно-восстановительные работы практически не проводились, что привело к ускоренной деградации основных фондов коммунального сектора. В то же время более высокая динамика роста стоимости топливно-энергетических ресурсов, потребляемых в процессе производства ЖКУ, привела к почти 1,5-кратному росту кредиторской задолженности предприятий, превысившей по итогам 2004 г. 307 млрд руб. (в 2006 г. кредиторская задолженность составила 307,8 млрд руб., дебиторская задолженность предприятий ЖКХ — 294 млрд руб.).
На что же тратятся платежи потребителей и почему эти платежи постоянно растут?
Первой причиной роста платежей населения является рост расходов предприятий жилищно-коммунального комплекса по производству и предоставлению ЖКУ. В структуре расходов предприятий основную часть занимают материальные затраты. Эти затраты в целом по всем видам ЖКУ более
чем на 80 % связаны с расходами по приобретению топливно-энергетических и иных ресурсов.
Второй причиной роста величины платежа за ЖКУ является повышение установленного уровня оплаты населением потребленных услуг. На начало 1990-х гг. жилищные услуги (содержание и ремонт жилфонда) оплачивались гражданами лишь на 1 %, коммунальные услуги — на 8 %, оставшаяся сумма компенсировалась предприятиям жилищно-коммунального комплекса за счет бюджетных дотаций. Концепцией реформы ЖКХ предусмотрен переход к 100 %-ной оплате ЖКУ. Срок введения полной оплаты ЖКУ неоднократно переносили. Уровень оплаты населением ЖКУ в 2003 г. был равен 81,5 %, в 2005 г. — 84 %. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.08.2005 № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг» установлен федеральный стандарт уровня платежей граждан на 2006 г. в размере 100 % от экономически обоснованных затрат.
Таким образом, повышение платежа населения в последние пять лет было в почти равной мере связано как с увеличением стоимости производства и предоставления ЖКУ, так и с увеличением установленного уровня оплаты ЖКУ для населения.
До принятия Федеральных законов от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон № 210-ФЗ) и от 26.12.2005 № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон № 184-ФЗ) в жилищно-коммунальном комплексе выделялись следующие типичные проблемы, касающиеся формирования тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий-монополистов [3].
1. Практически повсеместно регулирование тарифов являлось запоздалой реакцией на изменение внешних условий работы коммунальных предприятий.
2. Образование тарифа на товары и услуги жилищно-коммунальных предприятий происходило по принципу «издержки плюс рентабельность». Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует коммунальные предприятия снижать себестоимость. Если коммунальное предприятие снизит себестоимость услуг, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент
от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины прибыли, включаемой в тариф. В результате предприятие оказывается заинтересованным в росте себестоимости.
3. При формировании тарифа не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли. Некоторые расходы предприятия (например, на реализацию инвестиционных проектов по расширенному воспроизводству и модернизации основных фондов) могут быть произведены только из прибыли.
4. В большинстве муниципальных образований нет формализованных причин для пересмотра тарифов, не определен конкретный срок действия тарифов (т. е. тарифы устанавливаются на нефиксированный срок), отсутствуют процедуры рассмотрения заявки предприятия на пересмотр тарифа, а также процедуры согласования потребностей предприятия с возможностями (платежеспособностью) потребителей и финансовых возможностей бюджета. Не учитываются и требования потребителей к качеству оказываемых услуг.
5. Вопрос о величине тарифов зачастую становится инструментом глав местного самоуправления для достижения своих политических целей. В результате принимаемых популистских решений коммунальные предприятия не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов.
6. Практически во всех муниципальных образованиях отсутствует связь между процессами рассмотрения и утверждения тарифов для регулируемых предприятий и бюджетным процессом. Это приводило к тому, что бюджет формировался исходя из действующих значений тарифов (которые могли не пересматриваться уже достаточно длительное время) и в него закладывали суммы финансирования бюджетных организаций (в части оплаты жилищно-коммунальных услуг) без учета возможного повышения тарифов в будущем. Как следствие, в случае пересмотра тарифов в будущем. В случае пересмотра тарифов в ходе исполнения бюджета в сторону повышения это приводит к появлению кредиторской задолженности по оплате ЖКУ бюджетными организациями, а также может привести к недостатку средств на бюджетное дотирование разницы в тарифах, компенсацию предоставленных населению субсидий и льгот на оплату ЖКУ.
Таким образом, существующая система тарифного регулирования не стимулировала притока
внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры. Как уже отмечалось, процедуры тарифного регулирования непрозрачны и непонятны потенциальному инвестору.
Серьезное влияние на тарифную политику оказывают нормативы потребления услуг. Они служат базой при планировании доходов ЖКХ, определения суммарных платежей населения, объемов предоставляемых услуг, оплаты льгот и субсидий, а также решении проблем ресурсосбережения.
Практически во всех регионах России утверждены завышенные нормативы потребления воды, тепла, отвода сточной жидкости, включающие в себя расходы, часть потерь и утечек (к примеру, водопотребление: 8 — 9 куб. м/мес на человека при рациональном потреблении — 5,7 куб. м/мес на человека).
Завышенные нормативы потребления услуг ведут к нарушению интересов как потребителей услуг, поскольку к оплате предъявляются фактически не потребленные объемы воды, тепла и других ресурсов, так и интересов местных бюджетов. При этом сокращение нормативов потребления коммунальных услуг (что наиболее эффективно в рамках государственно-частного партнерства) не должно привести к адекватному снижению размера платежей за коммунальные услуги. Именно это снижает заинтересованность частных операторов и потребителей в реализации ресурсосберегающих мероприятий, в том числе в установке приборов учета. Должна быть обеспечена сбалансированность нормативов потребления и тарифов на коммунальные услуги.
Законодательно установлено, что тарифная политика в ЖКХ должна учитывать реальную платежеспособность населения. Объективная оценка доступности оплаты населением жилищных и коммунальных услуг определяется долей затрат на жилищные и коммунальные услуги в бюджете средней семьи. Платежи за жилье и коммунальные услуги зависят от размера и норматива потребления услуг. При этом, если в значительной части регионов тарифы на коммунальные услуги установлены ниже реальных затрат, то нормативы потребления почти повсеместно завышены. В среднем для России величина допустимых совокупных затрат на жилье и коммунальные услуги в бюджете семьи составляет около 12,5 %, для стран Западной Европы — 21,6 % и около 16,5 % для стран Восточной Европы и Балтии. Фактически эта доля затрат на ЖКУ в бюджете средней российской семьи около 8,8 %.
Особенности тарифного регулирования в 2006 — 2007 гг. Целью государственного регулирования в коммунальном хозяйстве является и защита граждан от перекладывания на семейные бюджеты издержек неэффективного функционирования организаций коммунального комплекса.
Принятие Законов № 210-ФЗ и № 184-ФЗ впервые наделило полномочиями по регулированию тарифов на товары (услуги) организаций коммунального комплекса федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, начата синхронизация процесса государственного регулирования тарифов и бюджетного процесса на
федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальном уровне. И в результате образовалась трехуровневая система тарифного регулирования в сфере ЖКХ (см. рисунок).
Закон № 210-ФЗ уполномочивает Правительство РФ утверждать основы ценообразования и правила регулирования тарифов и услуги организаций коммунального комплекса; тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры; тарифов организаций коммунального комплекса на подключение; надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (далее — ОКК) и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, включая установление
Схема взаимодействия субъектов ценообразования при формировании тарифов на товары и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса
Динамика роста тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса3
Динамика роста тарифов 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Средний рост тарифов на услуги ЖКХ (в %) 123,5 132,7 117,9 115 117 118 - 119 118-119
предельных индексов фактического изменения тарифов на товары и услуги ОКК. Указанные основы ценообразования и нормативные акты Правительства РФ будут являться основополагающими нормативными документами, которыми должны руководствоваться при установлении тарифов как регулирующие органы, так и ОКК. Вместе с тем основы ценообразования и правила регулирования тарифов до настоящего времени Правительством РФ не утверждены [4].
Ранее Федеральный закон № 210-ФЗ предусматривал совершенно обратное: с 1 января 2006 г. право установления этих тарифов должно было перейти от региональных властей к муниципалитетам. Это было сделано для активации привлечения инвестиций в ЖКХ — ведь инвесторы заключают договоры с муниципалитетами, и им необходимо, особенно в случае долгосрочных проектов, чтобы именно местные власти отвечали за все изменения тарифов. Соответственно, коммунальный бизнес выступал против передачи регулирования тарифов в ФСТ. Теперь муниципалитеты получат право установления тарифов не ранее 2009 г. Этот срок установлен для того, чтобы наладить систему государственного контроля за экономической обоснованностью тарифов ЖКХ. Уровень тарифов уже сегодня позволяет организациям ЖКХ работать рентабельно. Установление предельных уровней роста тарифов должно стимулировать организации ЖКХ к снижению производственных затрат, повышению экономической активности производства товаров, оказания услуг и применению энергосберегающих технологий.
Осенью 2005 г. правительство решило, что рост тарифов ЖКХ (в 2005 г. составил в среднем по регионам 30 %) — одна из главных причин инфляции. Ограничить рост решили административным путем: дать Федеральной службе по тарифам (ФСТ) с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г. полномочия на установление для всех муниципалитетом предельных индексов изменения тарифов на товары и услуги
3 В соответствии со Сценарными условиями социально-экономического развития страны на 2008 г. и на период до 2010 г., одобренные Правительством Российской Федерации в марте 2007 г.
4 Однако, по ожиданиям экспертов, инфляция к концу 2007 г. превысит 10 %.
организаций коммунального комплекса с учетом инвестиционных надбавок в среднем по субъектам Российской Федерации, а также с учетом региональных и иных особенностей. До сих пор на федеральном уровне устанавливались лишь предельные уровни тарифов на газ, электричество и тепло.
В 2006 г. ФСТ России был реализован новый подход к регулированию тарифов в сфере жилищно-коммунального комплекса, в соответствии с которым рост затрат организаций коммунального комплекса определен на уровне не выше инфляции. Обоснованием более высокого роста тарифов, превышающего прогнозный индекс потребительских цен, кроме роста тарифов естественных монополий, выступили инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, ориентированные на создание новой инженерной инфраструктуры и улучшение качества оказываемых услуг. Данный подход направлен на стимулирование инвестиционных процессов в отрасли.
В 2006 г. при формировании предельных индексов учитывались финансовые средства на реализацию инвестиционных программ по четырем субъектам РФ. При регулировании предельных индексов изменения тарифов на 2007 г. в ФСТ России поступила информация о планируемых к реализации в 2007 г. инвестиционных и производственных программах организаций коммунального комплекса от 49 субъектов РФ (в 2008 г. планируется поступление информации от 61 субъекта РФ) [5].
Прирост тарифов на услуги организаций коммунального комплекса на 2007 г. установлен в соответствии с основными параметрами социально-экономического развития на уровне инфляции в размере 8 %4. Прирост более 8 %, но не более 15 % возможен:
• для учета средств, необходимых для реализации инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса;
• в случае роста тарифов естественных монополий.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития в 2007 г. индекс роста тарифов на услуги организаций коммунального комплекса составит в среднем 15 %. (см. таблицу).
Следует отметить, что прекращение роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги инфляцию
не остановило, хотя именно это и было главной целью поправок закона, отодвинувшего как сроки перехода регионов на 100-процентную оплату ЖКХ, так и приход частных инвесторов в отрасль.
В ходе реализации Закона № 210-ФЗ и Закона № 184-ФЗ выявились следующие проблемы:
• четкая граница между производственной (тарифом) и инвестиционной (надбавкой) программами не установлена. С одной стороны, это дает возможность дополнительно увеличить себестоимость, но с другой — инвестиционная емкость может быть искусственно занижена, что снижает интерес потенциального инвестора к проекту;
• нечетко указаны источники финансирования;
• многие субъекты РФ не разработали комплексных программ развития территорий;
• выявились трудности в определении регулирующего органа субъекта РФ или органа муниципальной власти;
• непрозрачная процедура установления предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и за коммунальные услуги.
Отсюда вытекает следующая проблема — отсутствие у ОКК стимула к сокращению издержек, что означает риск уменьшения тарифа на следующий год. Независимо от формы собственности оператор коммунальной организации объективно заинтересован в сохранении высокой себестоимости услуг. Бизнес готов к тому, чтобы удерживать рост тарифов на минимально достаточном уровне, но при условии, что не будет посягательств на сокращенные издержки. Для того чтобы инвесторы могли доверять частному бизнесу, нужен закон, который регулировал бы работу частных компаний по схеме государственно-частного партнерства.
Действующее законодательство создает противоречивую ситуацию. С одной стороны, предприятие поставлено в условия ограничения изменения тарифов на услуги, с другой — фактические затраты определяют соответствующий обоснованный тариф, покрывающий расходы предприятия. Поэтому необходимо ускорить разработку нормативных актов, направленных на расчеты тарифов на среднесрочную перспективу. Инвестиционную привлекательность жилищно-коммунальной сферы сдерживает действующая система формирования и регулирования тарифов — установление их лишь на год, занижение инвестиционной составляющей тарифа.
Для устранения необоснованных издержек производства в сфере ЖКХ необходимо повышать
уровень прозрачности методики калькуляции себестоимости ЖКУ. Таким механизмом мог бы быть, например, обязательный аудит финансовой и технической деятельности предприятий-поставщиков ЖКУ, что необходимо оформить законодательным образом. В качестве положительных результатов можно привести опыт г. Санкт-Петербурга, где эта мера активно применялась. Как результат, тарифы в течение трех лет не повышались [5].
Надо не только внедрять аудит на предприятиях, но и унифицировать методику исчисления тарифа, которая на сегодняшний день трактуется достаточно свободно. Например, в одном случае можно наблюдать включение задолженности предыдущих периодов в тарифы, в другом исчисление происходит без учета накопленных долгов. Включение задолженности предыдущих периодов в действующий тариф представляется в корне неправильным, и его следует рассматривать как попытку двойного учета (ранее эти долги были уже учтены в тарифах предыдущих периодов).
Такая практика исчисления цен на ЖКУ дает основания говорить о существовании другого вида неявного перекрестного субсидирования в отрасли — субсидирования плательщиками ЖКУ неплательщиков через механизм включения задолженностей предыдущих периодов в действующий тариф. Калькуляция цен на жилищно-коммунальные услуги таким методом является еще и катализатором роста (заложен внутренний механизм) задолженности неплательщиков и повышения нагрузки по оплате на плательщиков.
Сдерживание тарифов на ЖКУ при продолжающемся росте цен на энергоносители (мазут, уголь, газ, электроэнергию), которые составляют в себестоимости ЖКУ 50 — 70 %, негативно сказывается на хозяйственно-финансовых результатах организаций жилищно-коммунального комплекса. Во многих странах мира эта проблема решена законодательно: в тарифном законе приведены нормы прямого действия и формулы расчета цены, тарифа. Подставляя в эти формулы переменные значения своего бизнеса и официальные данные статистики, предприниматель может на обозримый период просчитать перспективы доходности своей деятельности. При этом законы содержат неизменный принцип: для производителей энергоресурсов — повышение эффективности их производства; для потребителя энергоресурсов — повышение эффективности их использования.
Проблемы в сфере тарифного регулирования могут быть устранены посредством реализации следующих мер [7]:
установление среднесрочных тарифов, согласованных с производственными и инвестиционными задачами организаций коммунального комплекса;
переход к долгосрочным тарифным планам при регулировании тарифов организаций коммунального комплекса в случае заключения концессионных соглашений; введение системы мониторинга достижения установленных целей деятельности организаций коммунального комплекса; методическое и организационное обеспечение эффективного тарифного регулирования на муниципальном уровне;
применение методов регулирования предельных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, дифференцированных тарифов, учитывающих сезонность, а также двуставочных тарифов со ставками, формирующимися по условно-постоянным и условно-переменным затратам организаций коммунального комплекса; ликвидация перекрестного субсидирования в отрасли;
использование источников финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса для обеспечения планового и устойчивого развития строительной деятельности на уровне муниципальных образований.
Литература
Общероссийский информационно-статистический сборник «Цены и тарифы в жилищно-коммунальном хозяйстве». Российский статистический ежегодник. 2007 Андрианов В. В.,. АнанькинаЕ. А, Хомченко Д. Ю., ЩеголевА. В. / Под ред. С. Б. Сиваева, Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий // — М.: Фонд «Институт экономики города», 2000. Аналитические материалы к докладу рабочей группы Президиума Государственного совета РФ «О мерах по обеспечению граждан России доступным жильем», 2005. Иванов И. А. Концессия в государственно-частном партнерстве // Журнал «ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера» № 3, март 2007.
Отчет о результатах деятельности в 2006 г. и задачах на среднесрочную перспективу Федеральной службы по тарифам. www. fstrf. ru О ситуации в жилищно-коммунальной сфере // Информационно-аналитический бюллетень фонда «Бюро экономического анализа». — Ноябрь 2002 - № 31.
Информационно-аналитические материалы Государственного совета Российской Федерации, г. Казань, 2007.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» оказывает услуги по изданию книг, брошюр, монографий, учебников, учебно-методической и художественной литературы. Издание осуществляется за счет средств автора. Срок изготовления монографий объемом 10 печатных листов в мягкой обложке - от 40 дней.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 e-mail: [email protected]
