CC BY
23
УДК 346.61:336.13
ВЛИЯНИЕ ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ НА СОСТОЯНИЕ БЮДЖЕТОВ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ
© 2008 г. О.А. Кракашова
Южно-Российский государственный технический университет, South Russia State Technical University,
346428, Ростовская обл., г. Новочеркасск, 346428, Novocherkassk, Rostov Region,
ул. Просвещения, 132, ProsvezheniaSt., 132,
s96511@rambler. ru s96511@rambler. ru
Рассмотрены изменения доходных и расходных частей бюджетов разных уровней, обусловленные влиянием тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве. Получены выражения для определения эффектов от реформирования ЖКХ для бюджетов всех уровней.
Ключевые слова: тарифы, ЖКХ, бюджет, оценка.
The article considers the changes of revenues and expendable budgets' parts of different levels, specified by the influence of tariff policy in housing and communal facilities. The expressions for determining effects from the housing and communal facilities reformation for the budgets of different levels were obtained.
Keywords: tariff, housing and communal facilities, budgets.
Жилищная реформа началась в России в 1991 г. с принятия Закона «О приватизации жилищного фонда в РФ» и стала неотъемлемой частью общих структурных преобразований и одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. С момента начала реформы была создана законодательная база, состоящая из более 160 нормативных правовых актов, определивших основные направления жилищной политики и реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) [1, с. 97]. В 1997 г. была принята Концепция реформирования ЖКХ. Планировалось провести реформы в три этапа, перейти в 2003 г. на полную оплату населением коммунальных услуг и внедрить обязательное страхование жилья [1, с. 97].
К сожалению, приходится констатировать, что глубокого реформирования в сфере ЖКХ за эти годы не произошло. В целом система функционирования жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) остается неэффективной, осуществить модернизацию ЖКХ и приостановить нарастание негативных тенденций в отрасли не удалось [2, с. 5].
Причины неудовлетворительного хода преобразований в жилищно-коммунальной сфере во многом обусловлены, на наш взгляд, излишне поспешным и далеко не всегда оправданным «уходом» государства из сферы ЖКХ и перекладыванием его проблем, в том числе финансовых, на органы местного самоуправления (ОМС). Однако остается открытым вопрос, насколько эффективной является бюджетная вертикаль, обеспечивающая сбалансированность расходов местных органов на ЖКХ и их доходных источников [2, с. 7].
По данным Центра фискальной политики, в 2006 г. налоговые доходы местных бюджетов снизились почти на 10 %, в основном из-за изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В большинстве муниципальных образований, особенно со слабой налоговой базой, местные бюджеты фи-
нансируются за счет финансовой помощи из региональных бюджетов [3, с. 27].
При этом одной из наиболее острых проблем в ЖКХ является низкое техническое состояние инженерных сетей, износ которых, по данным проведенной инвентаризации, составляет 60-70 % [4, с. 87]. По оценкам Госстроя только на модернизацию сетей и генерирующих мощностей теплоснабжения в России еще на начало 2006 г. было необходимо около 500 млрд р. [5, с. 53]. Реализация указанных вопросов потребует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что может привести к нарушению сбалансированности бюджетов муниципальных образований [5, с. 52]. Дальнейшее же увеличение износа сетей и сооружений может привести к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых значительно превысит затраты на их предотвращение [4, с. 88]. Кроме того, остается нерешенной проблема кредиторской задолженности муниципальных образований в сфере ЖКХ [3, с. 27].
Таким образом, содержание объектов ЖКХ стало непосильным бременем для подавляющего большинства местных бюджетов, в которых отсутствуют необходимые средства для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и капитального ремонта муниципального жилого фонда, финансирования переселения граждан из ветхого и аварийного жилья [3, с. 27].
Не имея возможности оплатить капитальный ремонт и модернизацию коммунальной инфраструктуры за счет средств местного бюджета, ОМС остается либо привлечь для этих целей средства частных инвесторов, либо переложить бремя инвестиционных расходов на население. Принимая во внимание несовершенство законодательной базы России [6, 7] и, как правило, убыточность предприятий ЖКХ, а также тот факт, что Федеральный закон РФ № 210-ФЗ позволяет
ОМС устанавливать надбавки к тарифам для потребителей коммунальных услуг, направленные на финансирование инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, все бремя восстановления и развития коммунальной инфраструктуры, деградировавшей долгие годы, практически полностью переносится на население посредством тарифной политики.
Включение средств на модернизацию в тарифы для населения будет иметь самые негативные социальные последствия, не говоря уже о том, что бумерангом ударит по бюджету [2, с. 25].
Определим эффект от изменения тарифной политики в ЖКХ для населения и коммунальные услуги для предприятий для бюджетов различных уровней.
Рассмотрим доходы (Д) и расходы (Р) местного бюджета, связанные с ЖКК:
дмб =НПОШ + ДМ + СР +/7477 +СКЛ
жкх жкх сдх жкх жку (1)
РШ -СП +СДК +нлдх+клм +3МЮ,
жкх жкх жкх мб жку жку
где НПОЖКх - доля налога на прибыль организаций (НПО) ЖКК, зачисляемая в местный бюджет; ДМ -дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКК, переданных в ведение ОМС; СРсдх -
субвенции из бюджета субъекта РФ на финансирование расходов по предоставлению субсидий гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (ЖКУ), рассчитанные исходя из размера региональных стандартов нормативов площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размеров региональных стандартов стоимости ЖКУ и максимально допустимой доли расходов граждан на их оплату в совокупном доходе семьи; ДЧПжкх - доля чистой прибыли организаций ЖКК, перечисляемая в местный бюджет за пользование муниципальной собственностью; СКЛжку - субвенции на возмещение льгот по оплате ЖКУ федеральным и региональным льготникам; СПжкх - величина субсидий организациям ЖКК (в том числе на покрытие разницы в тарифах, покрытие убытков, финансирование, по крайней мере, части инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (ОКК)); СДХ жкх - величина субсидий домохозяйствам по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанных исходя из местных тарифов и нормативов потребления ЖКУ и максимально допустимой доли расходов на их
оплату в совокупном доходе домохозяйства; НЛммБ -
потери местного бюджета от предоставления льгот по уплате местных налогов гражданам с низким уровнем доходов, получающим субсидии по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (например, на землю и/или имущество физических лиц); КлЖку -
компенсация льгот по оплате ЖКУ; ЗЖЖКУ - затраты на оплату коммунальных услуг организаций, финансируемых из местного бюджета.
Необходимо отметить, что, согласно [8, п. 65], рас-
ходы, связанные с предоставлением субсидий, включают в себя расходы непосредственно на предоставление субсидий и обеспечение их предоставления. Финансирование расходов ОМС на обеспечение предоставления субсидий гражданам осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ в порядке, установленном органами государственной власти субъекта РФ [8, п. 65]. Поэтому, приняв в (1) предположение о том, что расходы ОМС на обеспечение предоставления субсидий финансируются из бюджетов субъектов РФ в полном объеме, они не отражались ни в доходной, ни в расходной части уравнения.
Кроме того, согласно [8, п. 31], установленные ОМС в случаях и порядке, определенных [9, ч. 11 ст. 159], местные стандарты стоимости ЖКУ, нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и местные стандарты максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи могут применяться вместо всех или вместо отдельных соответствующих региональных стандартов. В случае применения ОМС при расчете субсидий местных стандартов, отличных от установленных органами государственной власти субъекта РФ региональных, дополнительные расходы на предоставление субсидий финансируются за счет средств местного бюджета [8, п. 70].
Если в (1) перейти от абсолютных значений показателей к их приращениям, то получим выражение для определения эффекта от роста тарифов на ЖКУ (роста доли затрат на предоставление ЖКУ, возмещаемой населением) для местного бюджета. При этом приращения доходов бюджета, обусловленные влиянием тарифной политики в ЖКХ, берутся со знаком «+», а приращения расходов - со знаком «-»:
ЭРМБ -ШПОМБ +ША + &СР + Л/7477 +&СЮ1 жкх жкх сдх жкх жку
-АСП -&СДХ -шл№-мшм -АЗМЮ ,
жкх жкх мб жку жку
где ЭрЖКх - эффект от реформы ЖКХ для местного бюджета.
Выражение (2) учитывает изменение НПО только с организаций ЖКХ, но не учитывает снижения налога на прибыль организаций промышленности и сферы услуг, не относящихся к ЖКХ, происходящее за счет роста себестоимости производства товаров (продуктов и услуг). Однако рост тарифов на коммунальные услуги для предприятий вызовет рост затрат на производство всех товаров и услуг, а повышение цен на ЖКУ для населения снизит платежеспособный спрос на все остальные товары и услуги, что вызовет изменение (в большей или меньшей степени) рыночных цен и объемов продаж всех товаров и услуг, а следовательно, изменение величины налоговых платежей по НПО всех коммерческих организаций.
Исходя из того, что нас интересуют только изменения налоговых отчислений коммерческих организаций, вызванные изменениями тарифов на коммунальные услуги для предприятий и ЖКУ для населе-
(2)
ния, примем следующие допущения:
- отсутствуют изменения в оценках налоговых баз по всем налогам, кроме НПО и налога на добавленную стоимость (НДС);
- налоговые ставки по всем видам налогов неизменны;
- в текущем периоде не вводятся новые налоги и сборы с организации;
- вся продукция предприятия облагается НДС.
ко
Тогда приращение величины НПО (КШК)1 ) для каждой i-й коммерческой организации (кроме организаций ЖКХ) можно определить по формуле
ко ( кс)
АНПО = АД - АЗ - АНДС
■?7 =
1
/
I .
7—1 %
ZJD
■■АД +АНДС -A3 у '
j
(3)
АНДСКО= 2
I х,
ll + z,
■ АДг j- ¿НДС,
нв
(4)
Тогда выражение (2) примет вид
ЭРШ =ШПОМБ +АДМ + А.СР +АДЧП +
жкх сдх жкх
+ АСКЛ -А СП -А СДХ -АМЖ-ДЮ7М ■
жку жкх жку мб жку
-A3'
то
жку
(5)
оплате ЖКУ федеральным льготникам; Фопс - субвенции на финансирование расходов ОМС на обеспечение предоставления субсидий гражданам по оплате
жилого помещения и коммунальных услуг; ЗжКУ -затраты на оплату коммунальных услуг организаций, финансируемых из местного бюджета.
Перейдя в (5) от абсолютных значений показателей к их приращениям, получим выражение для определения эффекта от изменения тарифной политики в ЖКХ (роста доли затрат на предоставление ЖКУ, возмещаемой населением) для бюджета субъекта РФ:
РБ РБ Ф
эр = анпо +адр +аскл - адм-аср
жкх сдх жку сдх
-аскп -а ф -а3рб0 ,
ЖКУ ОПС ЖКУ
(6)
где Л/, - изменение дохода /-й организации, вызванное изменением тарифов ЖКХ; А31 - прирост затрат /'-й организации, обусловленный изменением тарифов ЖКХ; //, - ставка НПО; /у - ставка НДС для /-го товара
или услуги; Д/((/ - изменение дохода /-й коммерческой организации от реализации '-го товара или услуги, вы-
иг>
званное изменением тарифов ЖКХ; Д//ДС " - изменение суммы налоговых вычетов по НДС для /'-го пред-
ТГ0
приятия; АЯДС, - величина изменения НДС /-й организации, определяемая по формуле
рб
где ЭР - эффект от реформы ЖКХ для бюджета
жкх
субъекта РФ.
Рассмотрим доходы (ДжКх ) и расходы ( РжКх ) федерального бюджета, связанные с ЖКХ:
Джкх = нпоФБ + НДС ЖКХ,
Pjfocx = ДРсдх + СКЛ жкх + СВ жку + зжку
ФБ
(7)
где АНПО1^ = АНПОжкх + АНПО^о ~ изменение величины доли НПО, зачисляемой в местный бюджет;
- изменение величины доли НПО всех коммерческих организаций промышленности и сферы услуг, не относящихся к ЖКХ, зачисляемой в местный бюджет.
рб рб
Рассмотрим доходы ( Джкх ) и расходы ( Ржкх )
бюджета субъекта РФ, связанные с ЖКХ:
=НПОРБ + ДРсдх +001%^,
ржкх = ДМ + СРСдх + СКЛ жкх + Ф0пс + 3жку =
РБ
где НПО - доля НПО, зачисляемая в бюджет субъекта РФ; ДРсдх - дотации субъектам РФ на возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате (рассчитанные по федеральным нормативам); СКЛ Жку - субвенции на возмещение льгот по
где НПО - доля налога на прибыль предприятий
ЖКХ, зачисляемая в федеральный бюджет; НДС -налог на добавленную стоимость, взимаемый с организаций промышленности и сферы услуг, в том числе
с предприятий ЖКХ; СКЛ Жку - компенсация льгот по оплате ЖКУ федеральным льготникам; СВжку -
субсидии на оплату военнослужащим; ЗЖКУ - затраты на оплату коммунальных услуг организаций, финансируемых из местного бюджета.
Выражение для расходов федерального бюджета (7) учитывает, что за счет средств федерального бюджета РФ осуществляется финансирование расходов на предоставление субсидий: гражданам, проживающим в закрытых военных городках; сотрудникам, проходящим военную службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, сведения о которых не подлежат разглашению; лицам, проходящим военную службу по контракту за пределами РФ в территориальных органах, воинских частях, подразделениях и организациях указанных федеральных органов исполнительной власти [8, п. 51, 67].
Перейдя в (7) от абсолютных значений показателей к их приращениям, получим выражение для определения эффекта от роста тарифов на ЖКУ (роста доли затрат на предоставление ЖКУ, возмещаемой населением) для федерального бюджета:
фб фб
ЭР - АНПО +АНДС -АДР
жкх жкх сдх
ф фбо
-АСКЛ -АСВ -A3
жкх жку жку
ФБ
где ЭР жкх - эффект от реформы ЖКХ для феде-
рального бюджета.
Следует признать, что ЖКХ - особая отрасль экономики, от нормального функционирования ЖКК зависит жизнь и здоровье граждан страны [1, с. 102]. Стремление государства как можно скорее уйти из сферы ЖКХ понятно, однако, пока не создана рыночная среда, роль государства должна быть велика. В первую очередь необходимо расплатиться с долгами перед ЖКХ, осуществить техническое перевооружение отрасли и навести порядок в тарифной политике [4, с. 91].
Именно с тарифной политикой связано большинство наиболее острых проблем реформирования ЖКХ. Пока не существует отлаженного механизма контроля над обоснованностью и достоверностью установления тарифов на ЖКУ. Отсутствие отлаженной системы контроля отрицательно сказывается на финансовом положении отрасли, усложняет оценку инвестиционных рисков для частного бизнеса, заставляет население и предприятия оплачивать помимо самой услуги расходы и потери, возникающие в результате бесхозяйственности и расточительства жилищно-коммунальных служб [10, с. 126].
В этой связи ОМС необходимо вести оценку объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен путем проведения финансово-технологического аудита. Такой оценке должны подлежать расчеты и обоснования тарифов на услуги жилищно-эксплуатацион-ных организаций, организаций водопроводно-канали-зационного хозяйства, тепло- и электроэнергетики, газоснабжения. Затраты на энергоресурсы в структуре платежа занимают от 40 до 70 %, что свидетельствует о значительном резерве по снижению данных издержек, составляющих тариф [10, с. 126-127]. Поэтому проведение мероприятий по энергоресурсосбережению приобретает особую важность, только они могут снизить расходы бюджетов на ЖКХ, не перекладывая их на население [4, с. 88].
Сегодня очевидна необходимость постепенного перехода к самоокупаемости жилья и коммунальных услуг, к переносу бремени затрат по содержанию и развитию ЖКХ на потребителя в принципе. Однако преобразования в этой сфере не должны сводиться к простому повышению тарифов, как зачастую происходит сейчас [2, с. 9]. Психологически люди не могут смириться с повышением цен при понижении качества услуг и жилья, что наряду с низким уровнем доходов большинства граждан страны приводит к бурным протестам со стороны населения против перехода к 100 % оплате ЖКУ потребителями [1, с. 102].
К сожалению, после принятия Федеральных законов № 131-Ф3 [11] и 122-ФЗ [12] ОМС напрямую заинтересованы в перекладывании бремени финансирования всех расходов организаций ЖКХ на население посредством тарифной политики. Данные выводы полностью подтверждаются тезисом С.П. Сазонова и Д.Ю. Завьялова [13, с. 20]: «Легальный способ влияния на бюджетную политику муниципальных образований - построение на субрегиональном уровне сис-
темы межбюджетных отношений, стимулирующей органы местного самоуправления к повышению эффективности деятельности предприятий ЖКХ. ... Данное новшество стимулирует органы местного самоуправления к установлению тарифов на оплату ЖКУ на уровне 100 % экономически обоснованной себестоимости этих услуг». При этом «.повышение стоимости ЖКУ снизит объем выпадающих доходов муниципальных образований на покрытие их убытков. ... Следовательно, у муниципалитета появляется реальная возможность привлечь в бюджет дополнительные средства в сферу ЖКХ через субвенции, сократив при этом расходы на покрытие убытков предприятий ЖКХ» [13, с. 21].
Однако такая политика ОМС приводит не к повышению эффективности предприятий ЖКХ, а к чрезмерному росту цен (тарифов) на ЖКУ для населения, во многом обусловленному внедрением надбавок к тарифам для потребителей, призванных обеспечить финансирование инвестиционных программ предприятий ЖКХ, т.е. затрат, связанных не непосредственно с производством ЖКУ, а модернизацией и развитием коммунальной инфраструктуры (благо такие возможности ОМС предоставлены Федеральным законом № 210-ФЗ). Это, в свою очередь, ведет к снижению активности предприятий ЖКХ и ОМС по привлечению в отрасль частных инвестиций, отсутствию заинтересованности в снижении себестоимости ЖКУ путем внедрения ресурсосберегающих технологий и увеличению расходов бюджетов субъектов РФ, связанных с финансированием расходов по предоставлению адресных субсидий гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Литература
1. Климантова Г.И. Информационно-аналитический материал «Социальные последствия жилищно-коммунальной реформы» // Аналитический вестн. Совета Федерации Федерального собрания РФ. 2004. № 14 (234). С. 97-111 [Электронный ресурс]. Режим доступа http://concil.gov.ru/inf_sl/inf_iau/iau.htm, свободный.
2. Проект аналитического доклада «Экономические проблемы реформы жилищно-коммунального хозяйства регионов» // Там же. С. 4-42.
3. Пронина Л.И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы. 2006. № 12. С. 25-27.
4. Ражев С.П. Общее заключение о реформировании ЖКХ // Аналитический вестн. Совета Федерации Федерального собрания РФ. 2004. № 14 (234). С. 8592 [Электронный ресурс]. Режим доступа http: //concil.gov.ru/inf_sl/inf_iau/iau.htm, свободный.
5. Мокрый В.С. Стенограмма конференции «Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований - правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
муниципальных образований, (г. Екатеринбург, 17 февраля 2006 г.) // Муниципальная служба. 2006. № 3 (35). С. 50-79.
6. Смолина Л.Ф. Проблемы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса // Журн. руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. № 3. Ч. 1. С. 34-40.
7. Кракашова О.А. Особенности ценообразования в жилищно-коммунальном комплексе с позиции оптимизации общего благосостояния // Экон. вестн. РГУ. 2007. № 4. Ч. 3. С. 212-217.
8. Постановление Правительства РФ от 14.12.05 г. № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 51. Ст. 5547.
9. Жилищный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29.12.04 г. № 188-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1(1). Ст. 14.
10. Туровский А.А. Роль аудита в формировании цен на жилищно-коммунальные услуги // Аналитический вестн. Совета Федерации Федерального собрания РФ. 2004. № 14 (234). С. 126-129 [Электронный
Поступила в редакцию
ресурс]. Режим доступа http://concil.gov.ru/inf_ 81/ЫЧаиЛаи.Мш, свободный.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ РФ от 06.10.03 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»: ФЗ РФ от 22.08.04 № 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
13. Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. Жилищно-коммунальное хозяйство: проблемы и решения // Финансы. 2006. № 1. С. 19-21.
21 апреля 2008 г.
