CC BY
79
власти». Этот Указ Президента Российской Федерации определил систему и структуру федеральных органов исполнительной власти таким образом, что функции по выработке государственной политики и нормативно-пра-вовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства.
Наиболее перспективным представляется создание Следственного комитета в виде полноценного субъекта в системе правоохранительных органов исполнительной власти, в рамках которого были бы объединены следователи всех ведомств. В качестве названия этого ведомства, помимо Следственного комитета, можно было бы рассмотреть такие, как Федеральный следственный комитет (ФСК), Федеральная служба расследований (ФСР) и т.д.
При этом неизбежным представляется принятие закона о статусе следователя, вне зависимости от того, будет или нет создан единый следственный орган, так как следователи разных ведомств, обладая, казалось бы, одинаковыми процессуальными полномочиями, имеют разный социальноправовой статус.
Предварительное расследование как вид деятельности, конечный результат которого является предметом судебного рассмотрения, не должно быть перегружено надзором и контролем. Помимо того, что только суд решает вопрос о виновности или невиновности лица, привлекаемого к уголовной ответственности, законность и обоснованность процессуальных действий, затрагивающих конституционные права и свободы на досудебном производстве, также определяет суд. Наличие судебного контроля в совокупности с надлежащим ведомственным контролем может и должно послужить гарантией обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Процессуальный спор между следователем и прокурором должен заканчиваться не решением того, чьи полномочия больше, а решением суда. Именно судебное решение является публичным и наиболее прозрачным из всех решений, принимаемых по уголовному делу, и поэтому наиболее доступным для участников уголовного процесса и общества в целом.
Пожидаев С.Г.,
адъюнкт Академии управления МВД, подполковник милиции
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ КРУПНОМАСШТАБНЫХ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Проведение крупномасштабных массовых мероприятий как внутри страны, так и имеющих международный характер, повышает статус нашей страны на международной арене. Утверждение в июле 2007 г., на 119-й сессии Международного олимпийского комитета (МОК) Сочи в качестве столицы зимних Олимпийских и Параолимпийских игр 2014 г. стало в России поистине национальной идеей. Проект «Сочи-2014» курировали первые лица государства под патронажем Президента В.В. Путина, который принял участие в презентации российского города в Гватемале.
При проведении Олимпийских игр и других крупномасштабных массовых мероприятий одной из основных задач является обеспечение общественного порядка и безопасности граждан, которое осуществляют органы внутренних дел.
В отличие от стран, ранее не проводивших подобные мероприятия, в России большой положительный опыт был накоплен правоохранительными органами при проведении таких крупномасштабных массовых мероприятий, как Олимпийские игры 1980 г., Всемирный фестиваль молодежи и студентов 1985 г., Игры доброй воли в 1994 г., празднование 1000-летия города Казани в 2005 г., саммит глав восьми государств в Санкт-Петербурге в 2006 г., саммит «Россия — ЕС» в Самаре в 2007 г., и многих других. Представляется, что данный опыт будет востребован при организации и подготовке проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. в Сочи и других мероприятий аналогичного масштаба.
Вместе с тем МВД России изучает опыт работы правоохранительных органов зарубежных государств по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении таких мероприятий. Российским специалистам в области безопасности хорошо известна методика работы полиции при проведении XIX зимней Олимпиады в Солт-Лейк-Сити (2001 г.) и летней — в Афинах (2004 г.).
Обеспечение общественного порядка и безопасности граждан усложняется тем, что установленный законом порядок организации и проведения крупномасштабных массовых мероприятий нередко игнорируется их участниками и зрителями. Известны факты, когда указанные мероприятия сопровождались не только нарушениями общественного порядка и законнос-
ти, но и чрезвычайными происшествиями, в том числе и связанными с участившимися в последнее время проявлениями террористической и экстремистской деятельности и совершением диверсионно-террористичес-ких акций. В настоящее время необходимо принятие федерального закона, направленного на регулирование порядка проведения массовых спортивных, культурно-зрелищных и рекламно-коммерческих мероприятий, а также внесение в Федеральный закон РФ «О противодействии терроризму» положений, устанавливающих обязанности лиц, в ведении которых находятся спортивные сооружения и иные объекты с массовым пребыванием людей, обеспечивать их антитеррористическую защищенность. Учитывая современные реалии общественно-политической жизни России, опыт зарубежных стран, необходимо внести дополнения в данный Закон, которые позволяли бы по решению Национального антитеррористического комитета устанавливать режим террористической опасности, включающий запрет на проведение крупномасштабных массовых мероприятий на отдельных территориях в случае террористической угрозы.
Необходимым и главным условием обеспечения общественного порядка и безопасности в ходе проведения крупномасштабных массовых мероприятий является четкое правовое регулирование организации их подготовки и проведения, а также действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на предупреждение, пресечение нарушений данного порядка, привлечение к ответственности виновных лиц.
Практика показывает, что в настоящее время правовое регулирование в данной сфере отстает от потребностей практики. Федеральным законом РФ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» законодательно урегулированы вопросы организации и проведения публичных мероприятий общественно-политической направленности; его действие распространяется также на отдельные мероприятия религиозного характера (Закон от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»). Порядок организации и проведения иных массовых мероприятий (политических, спортивных, культурно-массовых) на федеральном уровне практически не регламентирован, а опыт регулирования соответствующих отношений органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления не всегда можно признать удачным.
Кроме того, практика применения Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» показывает его неэффективность в условиях сложной общественно-политической и оперативной обстановки.
Существенным недостатком данного Федерального закона является то, что в нем не в полной мере определен перечень органов власти, непосредственно отвечающих за обеспечение общественного порядка и безопасности граждан, соблюдение законности при проведении крупных массовых мероприятий, которые должны быть своевременно информированы о планируемом проведении таких мероприятий, а также о вносимых предложениях по изменению места их проведения.
Анализ состояния правового регулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении крупных массовых мероприятий показал, что оно не носит систематизированного характера, а это направление деятельности регламентируется многими нормативными актами.
В целях упорядочения законодательного урегулирования общественных отношений, возникающих во время подготовки и проведения различных массовых мероприятий, представляется необходимым разработать и принять единый нормативный акт, четко регламентирующий в масштабах страны вопросы организации и проведения всех видов таких мероприятий.
Существенным пробелом правового регулирования следует считать и отсутствие в федеральном законодательстве определения крупномасштабного массового мероприятия.
По мнению автора, можно выделить следующие основные признаки крупномасштабных массовых мероприятий: 1) имеют государственное значение; 2) изначально предполагают сложный процесс подготовки с заранее утвержденным планом мероприятий и созданным органом управления; 3) предполагают участие значительных общностей (масс) людей (активное участие или участие в качестве зрителей); 4) могут иметь международный характер; 5) проходят на территории как одного субъекта, так и нескольких; 6) представляют собой организованные массовые мероприятия, которые имеют конкретные, заранее определенные цели и совершаются по инициативе определенных субъектов; 7) осуществляются в общественных местах;
8) имеет место большое скопление народа на определенной территории;
9) продолжительны по времени (от нескольких дней до нескольких недель (месяцев); 10) в них участвуют разные социальные группы и население различных национальностей, языков, традиций.
Полномочия по осуществлению административно-правовой охраны при обеспечении общественной безопасности в различных сферах возложены на различные федеральные органы исполнительной власти, в связи с чем существует объективная необходимость в координации деятельности федеральных и региональных органов и служб в условиях крупномасштабных массовых мероприятий. В связи с этим нуждаются в уточнении поло-
жения федерального законодательства, определяющие координационные полномочия в данной сфере органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также положения Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности в части регулирования взаимодействия органов внутренних дел с указанными объектами.
Необходимо указать непосредственно в Законе РФ «О милиции» основания и порядок прекращения сотрудниками милиции крупномасштабных массовых мероприятий и иных массовых акций. Организация, порядок, технические особенности применения сил и средств органов внутренних дел в таких случаях должны четко регламентироваться нормативными правовыми актами МВД России.
Кроме того, положительная практика многих стран по проведению крупномасштабных массовых мероприятий показывает, что во избежание нарушений общественного порядка и безопасности, а это, как правило, относится в первую очередь к традиционным стычкам участников (болельщиков), издаются правовые акты, запрещающие или ограничивающие реализацию спиртных напитков на территории проведения мероприятий и прилегающих к ней районов. Данные нормы, конечно, лишают такие мероприятия особого колорита. Однако недостаток спиртных напитков компенсируется улучшением состояния правопорядка и спокойствием.
В подписанном Президентом Российской Федерации Указе «О подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Параолим-пийских игр 2014 г. в г. Сочи» Правительству рекомендовано подготовить предложения по внесению изменений в законодательство, направленное на определение особенностей организации и проведения Олимпиады.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что с учетом существующих угроз общественному порядку и безопасности нуждаются в совершенствовании правовые основы и практика применения ад министра-тивно-правовых норм в условиях проведения крупномасштабных массовых мероприятий.
Ермакова Т.А.,
аспирантка МГЮА
ОЗНАКОМЛЕНИЕ ПРОКУРОРА-ОБВИНИТЕЛЯ С МАТЕРИАЛАМИ
УГОЛОВНОГО ДЕЛА
Закон о Следственном комитете при прокуратуре РФ значительно изменил порядок и условия ознакомления прокурора с материалами уголовного дела. Фактически теперь прокурор знакомится с материалами окон-
ченного уголовного дела, поступившему к нему с обвинительным заключением. Однако прокурор, утвердивший обвинительное заключение (обвинительный акт), в связи с большим количеством уголовных дел, рассматриваемых ежедневно в судах, далеко не всегда сам в дальнейшем поддерживает обвинение в суде. В рассмотрении уголовных дел в судах в основном участвуют помощники прокуроров, для которых порядок ознакомления с материалами уголовного дела в УПК РФ, к сожалению, не предусмотрен. Отсутствие правового урегулирования в УПК вопроса ознакомления прокурора, поддерживающего обвинение в суде (прокурора-обвинителя), с материалами предварительного расследования уголовного дела на практике приводит к тому, что в районных прокуратурах помощники прокуроров зачастую не знакомятся с материалами уголовных дел, по которым им поручено поддерживать обвинение. Исследование, проведенное Е. Серовой, Е. Ганичевой, показало, что материалы дела изучают только половина проанкетированных ими государственных обвинителей, в том числе лишь 35% делают это постоянно
Проблему ознакомления государственного обвинителя с материалами предварительного расследования уголовного дела затрагивали в своих работах многие известные отечественные процессуалисты 2. Не вызывает возражений их утверждение о том, что гособвинитель должен досконально знать материалы уголовного дела и с этой целью знакомиться с ними основательно и заблаговременно до начала судебного разбирательства. Бесспорно, по мнению автора, и то, что та большая ответственность, которая ложится на государственного обвинителя в ходе судебного разбирательства, требующая от него внимательного изучения каждого уголовного дела, одновременно свидетельствует о том, что урегулирование вопроса ознакомления с материалами уголовного дела перед рассмотрением его в судебном заседании ведомственными актами Генеральной прокуратуры РФ, например, Приказами от 03.06.2002 г. № 28, от 17.08.2006 г. № 61 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» является недостаточным.
Закон в ч. 3 ст. 227 УПК РФ предусматривает возможность ознакомления сторон с материалами уголовного дела в суде, но связывает эту возможность с появлением у них необходимости в дополнительном ознакомлении с материалами уголовного дела, при этом подразумевается, что со всеми ма-
1 См.: Серова Е., Ганичева Е. Подготовка государственного обвинителя к судебному следствию // Законность. 2007. № 7. С. 16.
2 См.: Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры // Собрание сочинений. Т. 4. М., 1967. С. 65; Басков Б.И. Прокурор в суде первой инстанции. М., 1968. С. 83—86; Прокурорский надзор за законностью рассмотрения в судах уголовных дел / Под общ. ред. А.Н. Мишутина. М. 1963. С. 33—44; Прокурорский надзор в суде первой инстанции по уголовным делам /Под ред. П.И. Кудрявцева. М., 1978. С. 12—23; Поддержание государственного обвинения в суде /Под ред. М.П. Малярова. М., 1970. С. 15.
