CC BY
70
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
3. Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан: приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 27 февраля 2010 г. № 70/122.
4. Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации: приказ Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 2.
5. Об организации работы в Следственном комитете Российской Федерации по раскрытию преступлений, совершенных в прошлые годы: приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 10.
Всероссийская перепись населения // Рос. газ. 2011. 28 марта.
Кротов А.А. Расследование убийства, связанного с фактом безвестного отсутствия потерпевшего // Следственная практика. М., 2010. Вып. 180.
Михайлов Б.П., Варшавец Д.Б. Тактико-психологические основы обеспечения первоначального этапа раскрытия убийств, замаскированных под безвестное исчезновение граждан: актуальные проблемы оперативно-розыскной и административной деятель-
6.
7.
ности органов внутренних дел // Научный журнал. 2008. № 1(5).
9. О розыске лиц, скрывшихся от дознания, следствия, суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших: экспресс-информация за 2002 г. М., 2002.
10. Состояние преступности в России за 2010 год. М., 2011.
11. Состояние преступности в России за 2011 год. М., 2012.
12. О розыске лиц, скрывшихся от дознания, следствия, суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, а также об установлении личности граждан и неопознанных трупов: Сведения за 2010 г. М., 2011.
13. О розыске лиц, скрывшихся от дознания, следствия, суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, а также об установлении личности граждан и неопознанных трупов: сведения за 2011 г. М., 2012.
14. Шиканов В.М. Теоретические основы тактических операций в расследовании преступлений. Иркутск, 1990.
15. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. М., 1997.
Тел.: 8 (499) 745-82-74
С.Г. ПОЖИДАЕВ,
старший преподаватель кафедры управления органами внутренних дел,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
Применение программно-целевого планирования в сфере обеспечения правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий
В статье рассматривается применение программно-целевого планирования в органах внутренних дел по обеспечению правопорядка и общественной безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий, обосновывается необходимость формирования временной организационной структуры по разработке и реализации мер, направленных на достижение поставленных целей.
Программно-целевое планирование, крупномасштабное массовое мероприятие, правопорядок и общественная безопасность, ресурсное обеспечение.
Актуальность и необходимость применения программно-целевого планирования в деятельности органов внутренних дел продиктована межведомственным характером, разнообразием и сложностью поставленных перед ними задач. В условиях, когда возможности экстенсивного развития системы органов и подразделений МВД России существенно ограничены, именно программно-целевое планирование в сочетании с различными методами управления позволяет сконцентрировать и рационально использовать имеющиеся ресурсы для решения
наиболее важных вопросов по поддержанию правопорядка и безопасности.
Программно-целевая методология выступает основой и действенным средством совершенствования структуры органов внутренних дел [7], в частности, решает проблемы комплексного межведомственного планирования в сфере обеспечения правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий как в целом по Российской Федерации, так и в рамках ее субъектов.
Перспективное целевое планирование как элемент управленческой деятельности в контексте программно-целевого управления органами внутренних дел зачастую носит стратегический характер и требует значительных временных затрат на разработку альтернативных управленческих решений на основе различных вариантов прогнозов, что связано с необходимостью применения в определенном смысле нестандартного аналитического мышления и в связи с этим — наличия специальной подготовки у сотрудников управленческого звена, которым на практике в территориальных органах внутренних дел (особенно на региональном и районном уровне) [1] часто приходится сталкиваться со спектром проблем разработки программной части обеспечения общественной безопасности различных массовых мероприятий. Это свидетельствует о наличии практической потребности в соответствующем научно-методическом обеспечении.
Однако в научной литературе отсутствует комплексное аналитическое обобщение накопленного опыта отдельных организационно-правовых аспектов разработки и реализации специальных планов (программ) обеспечения правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий. Более того, использование форм и методов программно-целевого управления в ряде территориальных органов внутренних дел на региональном уровне затруднено в связи с отсутствием в большинстве из них соответствующих научно-методических рекомендаций. Имеющиеся рекомендации в целом не систематизированы и представлены в различных научных источниках лишь фрагментарно. В определенной степени оказался утраченным и опыт, накопленный при проведении Олимпийских игр 1980 г. в Москве.
Перед рассмотрением понятийного аппарата программно-целевого планирования необходимо определиться с термином «крупномасштабное массовое мероприятие», под которым, на наш взгляд, следует понимать социально значимую, организованную, ле-
гитимную форму активных, осуществляемых в общественных местах в определенные сроки на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, действий значительных (свыше 100 тыс. человек) масс людей.
Считаем, что крупномасштабные массовые мероприятия представляют объект обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, требующий концентрации значительных сил и средств органов внутренних дел и местного самоуправления, разработки и реализации комплекса мероприятий, формирования специализированных временных органов управления.
Как отмечается в ряде источников [5, с. 24], в программно-целевом управлении имеются сложности с определением понятийного аппарата: в справочной литературе встречается определение, согласно которому программно-целевые методы управления — это методы увязки целей и ресурсов с помощью программ. Утверждается, что их суть состоит в применении системного подхода при формулировании целей социально-экономического развития, разделении их на подкрепленные ресурсами подцели и цели согласованной реализации [9, с. 372].
В широком смысле под программно-целевым методом понимают способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и осуществления системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивается решением возникших проблем.
Однако в данном подходе фактически не просматриваются условия и устройство механизма применения программно-целевой методологии, и если исходить из данной трактовки, то с помощью программ можно решать любые проблемы, возникающие в деятельности организации в рамках ее штатной организационно-управленческой структуры без каких-либо изменений либо модернизаций, т. е. с помощью распространенного в менеджменте «управления по целям».
Представляется, что такой подход лишь частично раскрывает понятие «программно-целевой метод управления». Можно согласиться с мнением А.П. Герасимова и Б.Е. Власова, которые под программно-целевым управлением понимают «комплексное планирование и управление, связанное с временной модификацией организационно-управленческой структуры, базирующееся на научно обоснованном определении социальных и экономических целей, их разукрупнении на промежуточные цели и задачи, которые оптимально увязываются с выделенными
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
для этого ресурсами на весь период реализации поставленных целей» [6, с. 6]. Учитывая определенно родственный характер терминов «план» и «программа», рассматривая программирование в контексте исследуемой темы, под программно-целевым планированием мер по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий нами понимается один из видов планирования деятельности органов внутренних дел на основе комплексного использования сил и средств по решению задач и достижению поставленных целей в строго определенные сроки с применением различных форм программно-целевого управления.
Исходя из накопленного опыта участия органов внутренних дел в реализации различных социально-экономических проектов федерального и регионального уровней, думается, что при проведении крупномасштабных массовых мероприятий, таких, как Олимпийские игры, роль правоохранительных органов может быть детально определена в рамках целевых программ, которые ориентируют и координируют деятельность всех заинтересованных ведомств в сфере поддержания правопорядка и безопасности.
В этом смысле данные целевые программы представляют, по сути, основополагающие (целезадающие) документы, устанавливающие, кто конкретно, в какие сроки, где (на федеральном и/или на региональном уровнях), каким образом и что именно должен сделать для обеспечения общественной безопасности, т. е. указывают на необходимость комплексного решения конкретных проблем, отличающихся от возникающих в текущей деятельности сложностью, межотраслевым и нестандартным характером, и часто — масштабностью.
Использование методов программно-целевого планирования и управления в деятельности органов внутренних дел продиктовано прежде всего разнообразием, сложностью и межведомственным характером возникающих перед ними задач.
Как показывает практика, программно-целевой метод часто необходим при наличии проблемных ситуаций, не решающихся вследствие инерционного режима функционирования и развития имеющейся организационной системы. Иначе говоря, он должен использоваться в том случае, когда проблема не устранима в процессе естественного функционирования системы или имеет тенденцию к обострению.
В субъектах Российской Федерации разработка программ в сфере охраны правопорядка и безопасности при проведении крупномас-
штабных массовых мероприятий начинается с выяснения проблем в деятельности органов внутренних дел, характеризующих ситуацию для субъекта управления в целом.
При проведении крупномасштабного массового мероприятия конкретным территориальным органом внутренних дел на региональном уровне при обеспечении правопорядка и безопасности может возникнуть, например, рассогласование между действительным и желаемым (прогнозируемым) состоянием правопорядка и безопасности. В данном случае для его устранения необходимо принять специальные меры программного характера, сконцентрировав усилия, мобилизовав ресурсы для решения проблем в течение конкретно определенного срока, как правило, не совпадающего с планово-отчетным периодом.
Следовательно, программно-целевой метод относится к категории проблемно ориентированных. Он тесно связан с решением масштабных, долговременных задач, к которым относятся крупномасштабные массовые мероприятия, в частности Олимпийские игры.
Таким образом, программно-целевой метод подразумевает изначальную постановку целей, на достижение которых ориентированы меры, предусмотренные программой. Целевой комплекс программы определяется, с одной стороны, характером решаемой проблемы, с другой — ресурсными возможностями и другими существенными ограничениями, например, конкретными либо возможными сроками реализации целей.
Однако именно формирование и реализация целей в период подготовки и проведения крупномасштабного массового мероприятия и представляет особую сложность. Так, общая цель, достижению которой подчинены все планируемые мероприятия, должна быть структурирована до элементарных частей (подцелей) с определением целевых нормативов, которые могут указываться на количественной шкале показателей либо на порядковой шкале («шкале наименований»). Цель будет считаться достигнутой лишь тогда, когда к заданному сроку выполнены все заранее согласованные целевые нормативы.
Выявленная же иерархия целей (обычно представляемая в виде древа) служит основой для разработки конкретных мероприятий, а также определения объема и номенклатуры требуемых ресурсов, сил и средств.
На практике наиболее распространено понятие «целевая программа», которое является базовой категорией программно-целевого планирования и управления. Однако во многих научных источниках и нормативных пра-
вовых документах встречаются понятия «комплексная программа», «целевая комплексная программа».
Под комплексной программой может пониматься просчитанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс мероприятий социального, экономического, организационного, специального и иного характера, осуществление которых обеспечивает реализацию поставленной цели (или комплекса целей).
Организация общественного порядка и безопасности при проведении различных массовых мероприятий — это комплексная задача, решение которой во многом зависит от четко продуманных, скоординированных действий государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов, которые в пределах своей компетенции несут ответственность за создание соответствующих условий для успешного проведения массовых мероприятий [4, с. 309].
В данном случае необходимо решить проблему обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении различных массовых мероприятий путем разработки и реализации специальных планов или программ.
По нашему мнению, разрабатываемые органами внутренних дел непосредственно либо при их участии программы по обеспечению правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий должны быть составлены с учетом следующего:
— обстоятельств, диктующих необходимость разработки программы;
— главной цели разрабатываемой программы;
— временно ответственных лиц, способов и сроков реализации программы;
— перечня ресурсов, необходимых для реализации программы;
— указания источников необходимых ресурсов и гарантированных сроков выделения (поступления) финансовых и материальных средств;
— системы оценки результатов выполнения программных мероприятий и комплексной программы в целом.
Следует отметить, что срок действия программы должен тщательно просчитываться исходя из возможностей достижения цели с учетом имеющихся сил и средств, состояния среды функционирования и т. д. Однако решение данного вопроса при разработке программ в условиях действия ряда ограничений нередко представляет довольно сложную проблему [8].
Еще одна особенность программ по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий с участием правоохранительных органов состоит в том, что эти программы, как правило, носят межведомственный (межотраслевой) характер. Именно с их помощью удается наладить межотраслевое взаимодействие по горизонтали и преодолеть рамки ведомственных барьеров.
Однако программы, разрабатываемые по отдельным направлениям деятельности служб и органов внутренних дел, нацеленные на борьбу с отдельными видами преступлений и правонарушений, несколько отличаются от программ по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий, так как их специфика прежде всего состоит в том, что они реализуются непосредственно в процессе повседневной деятельности конкретных служб и органов внутренних дел. В то же время оба вида программ могут накладываться друг на друга в процессе подготовки и проведения крупномасштабного массового мероприятия.
Так, Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» [2] реализуется как в ежедневной деятельности органов внутренних дел в различных субъектах Российской Федерации, так и посредством мероприятий по подготовке и проведению Олимпиады—2014, проводимых на территории обслуживания ГУ МВД России по Краснодарскому краю.
Как следует из сущности программно-целевой методологии, разработка целевых программ (в частности, ведомственных) не должна подменять или частично заменять планы органов внутренних дел. Программы обеспечения правопорядка и безопасности при проведении крупномасштабных массовых мероприятий в случае их разработки должны иметь приоритет в системе плановых решений территориальных органов внутренних дел и учитываться в процессе текущего и перспективного планирования.
Следовательно, программу следует рассматривать как директивный плановый документ или специальное средство межотраслевого управления различными видами деятельности и объектами в системе органов внутренних дел, а также решения вопросов межведомственного взаимодействия.
Практическим примером является программа поэтапной подготовки к проведению XXII Олимпийских игр и XI Параолимпий-ских игр 2014 г. в городе-курорте Сочи, составленная на период 2008—2014 гг., разработанная в соответствии с распоряжением
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
начальника ГУ МВД России по Краснодарскому краю. Она состоит из семи этапов с конкретным указанием времени ввода строительных объектов, направлена на организацию профилактической работы дополнительно откомандированными из субъектов Российской Федерации сотрудниками органов внутренних дел в местах размещения рабочих и специалистов, задействованных в строительстве олимпийских объектов.
Особыми компонентами механизма программного планирования являются специально создаваемые временные организационные структуры, а также структуры, необходимые для управления элементами программы и программными действиями в целом.
Так, для реализации комплекса мер по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи и координации подготовки сил и средств МВД России, ФМС России, укрепления межведомственного взаимодействия образован оперативный штаб МВД России «Олимпиада—2014». Его руководителем назначен один из заместителей министра внутренних дел России [3].
Кроме того, для формирования в целом эффективной системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в период подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Парао-лимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи создан Центр «Олимпиада—2014», в последствии преобразованный в Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий [1], основной функцией которого является координация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
Отметим, что создание Центра «Олимпиада—2014» в целях реализации временных задач не повлекло изменений организационной структуры МВД России или ГУ МВД России по Краснодарскому краю, а, напротив, дополнило ее.
Следовательно, сущность применения организационных форм управления в деятельности органов внутренних дел при подготовке и проведении конкретного крупномасштабного массового мероприятия заключается в том, что они создаются и используются для решения только временных задач, осуществляют работу параллельно с постоянными (штатными или стационарными) структурами, не изменяя и не подменяя их, органично дополняют и усиливают горизонтальную координацию системы. При достижении по-
ставленнои цели программно-целевые структуры расформировываются.
Таким образом, при правильном понимании сущности методологии программно-целевого управления и соответствующем его организационно-методическом обеспечении комплексные программы могут быть использованы как эффективное средство для реализации государственнои стратегии борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, укрепления правопорядка, совершенствования деятельности органов внутренних дел в целом либо по отдельным направлениям деятельности, а также при подготовке и проведении крупномасштабных массовых мероприятий.
Список литературы
1. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // Рос. газ. 2011. 1 марта.
2. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах»: постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 (в ред. от 14 февраля 2009 г. № 132) // СПС Гарант.
3. Об образовании оперативного штаба МВД России «0лимпиада-2014»: приказ МВД России от 26 января 2009 г. № 46.
4. Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью: Указ ПВС СССР от 8 июня 1973 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24. (утратил силу).
5. Власов Б.Е. Правовые и организационные аспекты деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ с преступностью: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
6. Герасимов А.П. Программно-целевое планирование деятельности органов внутренних дел: лекция. М., 1983.
7. Доклад министра внутренних дел генерала армии Р.Г. Нургалиева на расширенном заседании коллегии МВД России // Щит и меч. 2006. 23 февр.
8. Иванов Н.Н., Дубинин М.П. Применение программно-целевого метода планирования в решении задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка на территории республики, края, области // Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел: труды. М., 1987.
9. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь. М., 2003.
E-mail: doka02@mail.ru
