CC BY
8Анализ действующего законодательства А.К. ^ЦАЙМУРУНОВА,
начальник управления правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы проектов НПА Института законодательства РК,
кандидат юридических наук
ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ МОНИТОРИНГА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Институт законодательства Республики Казахстан (далее - Институт) в рамках своей деятельности осуществляет правовой мониторинг казахстанского законодательства.
Его основными направлениями являются:
1) анализ действующих законодательных актов на предмет выявления пробелов, коллизий и противоречий между различными нормами права в различных нормативных правовых актах;
2) анализ законодательных актов на предмет наличия норм, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений;
3) антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов;
4) разработка концепций проектов законодательных актов.
Итогом проведения вышеуказанных работ стала разработка проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам минимизации отсылочных бланкетных норм, исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных нормативных правовых актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений» (далее - законопроект).
Необходимость его разработки обусловлена рядом причин.
Во-первых, исключение бланкетных (отсылочных) норм в некоторых действующих законах Республики Казахстан.
Так, в ходе анализа 193 законодательных актов было выявлено 6602 отсылочных, бланкетных норм, из них по 222 подзаконным нормативным правовым актам отмечалась необходимость законодательного регулирования. Содержание такого большого количества бланкетных, отсылочных норм, как было отмечено в Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года, позволяет государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых зачастую не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей.
На наличие значительного числа отсылочных
норм в законодательных актах, позволяющих государственным органам принимать ведомственные акты, предоставляющие необоснованно широкие полномочия отдельным должностным лицам, также обращается внимание в Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2005 года.
В разработанном Институтом проекте закона были подвергнуты исключению отсылочные, бланкетные нормы по следующим критериям определения общественных отношений, которые должны быть урегулированы на уровне законов:
1. В случаях, когда прямо указаны в Конституции Республики Казахстан. К пример, согласно Конституции, субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом (ст. 6), Республика Казахстан имеет государственные символы - Флаг, Герб и Гимн, описание и порядок официального использования которых устанавливаются Конституционным законом (ст. 9), перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом (ст. 20), деятельность общественных объе-динаний регулируется законом (ст. 23) и т.д.
2. В случаях, установленных в статье 39 Конституции Республики Казахстан, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
То есть меры, направленные на ограничение прав и свобод человека и гражданина, в случаях, указанных в статье 39 Конституции, должны быть регламентированы на уровне Закона.
Указанным законопроектом нормы действующего законодательства приводятся в соответствие с Конституцией и никаким образом не затрагиваются нормы, регламентирующие вопросы государственного управления.
Во-вторых, исключение противоречий, пробе-
Анализ действующего законодательства
П2П
лов, коллизий между нормами права различных нормативных правовых актов.
Актуальность устранения пробелов, коллизий и противоречий нормативных правовых актов всех уровней и отраслей права безусловна, так как эффективность действия нормативных правовых актов, их социальная жизнеспособность зависят от согласованности содержащихся в них правовых положений, степени их «пробельности». Между правовыми актами не должно возникать противоречий, они не должны содержать взаимоисключающие положения и коллизии.
В этом контексте следует отметить, что Институт в рамках совершенствования законотворческого процесса в Республике Казахстан осуществляет анализ действующего законодательства на предмет выявления противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных нормативных правовых актов. По результатам данной деятельности формируются предложения о внесении поправок в действующие законодательные акты с целью устранения указанных правовых проблем. Так, за 2007 - 2008 годы было подготовлено 100 анализов законодательных актов на предмет выявления противоречий, пробелов, коллизий между нормами права.
Результаты такого анализа Институтом ежегодно направляются заинтересованным государственным органам для учета их в законопроектной работе, а также внесения своих замечаний.
Многие предложения Института органы-разработчики предлагают учесть в рамках разрабатываемого ими законопроекта, ранее одобренного Межведомственной комиссией по законопроектной деятельности. Таким образом, в случае если предметы регулирования законопроектов разрабатываемых органом-разработчиком и предложения Института являются едиными, то они объединяются, и соответственно, дополняются и изменяются в части своей редакции.
Другие предложения Института, поддержанные уполномоченным государственным органом, нашли свою реализацию в рамках законопроекта.
В-третьих, исключение норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений.
В рамках Республиканской бюджетной программы Министерство юстиции совместно с Институтом в 2006 году приступило к проведению антикоррупционной экспертизы действующего законодательства Казахстана, проектов нормативно-правовых актов до внесения их в Правительство, а также подзаконных нормативных правовых актов при их регистрации в Министерстве юстиции.
С учетом важности и срочности исполнения поручения Совета безопасности страны, работу по анализу действующих законодательных актов на предмет коррупции было решено провести в течение двух лет. Следует обратить внимание, что указанная работа осуществлялась впервые на всем постсоветском пространстве. Поэтому методическим обеспечением, а также выработкой форм и методов проведения такой экспертизы занимался Институт. Сейчас на заложенной Институтом основе государственные органы проводят внутренний аудит своих НПА, а также в целом инвентаризацию действующего законодательства на предмет наличия коррупционных норм.
Все результаты анализа на предмет коррупции за 2007 и 2008 годы. Институтом ежегодно направлялись заинтересованным государственным органам (есть соответствующие письма) для учета их в законопроектной работе, а также внесения своих замечаний.
Признавая тот факт, что выявленные коррупционные нормы затрагивают компетенцию государственного органа, и не каждый уполномоченный орган согласится с выводом Института, что в разработанном им законодательном акте присутствуют коррупциогенные факторы, для обеспечения практической реализации результатов анализа Постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 марта 2007 года N 193 была создана Межведомственная комиссия по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции (далее - Комиссия) в состав которой вошли депутаты Парламента, представители государственных органов, общественных организаций, ученые.
Ежемесячно на заседания Комиссии выносились на обсуждения результаты проведенной экспертизы по 10-30 законодательным актам (количество варьировало от сферы законодательства). Учитывая, что анализу было подвергнуто 257 законодательных актов, среди которых было выявлено более 600 коррупционных норм, на протяжении всего периода проведения антикоррупционной экспертизы Институтом велась активная работа по согласованию результатов анализа с государственными органами, а также представлению на обсуждение Комиссии консолидированных предложений в целях выработки предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство.
Протоколом Комиссии уполномоченному государственному органу рекомендовалось устранить
выявленные коррупционные нормы в законодательном акте.
Многие предложения Института органы-разработчики согласились учесть в рамках разрабатываемого ими законопроекта.
Предложения Института, не нашедшие своей реализации в законопроектах уполномоченного органа, получили свое закрепление в вышеуказанном законопроекте.
Согласно Плану законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2009 год (Постановление Правительства Республики Казахстан от 18 февраля 2009 года № 184) сроки представления данного законопроекта таковы: июнь - в Министерстве юстиции, август - в Правительстве, октябрь - в Парламенте.
Данным законопроектом предлагается внесение изменений и дополнений в более чем 185 законодательных актов.
Протокольным решением Межведомственной комиссии по совершенствованию действующего законодательства в части противодействия коррупции от 20 апреля 2009 г. законопроект был одобрен с учетом замечаний и предложений чле-
нов Комиссии. Также всем уполномоченным государственным органам было рекомендовано отработать с Институтом предложения по совершенствованию действующего законодательства согласно графику совместных работ по вышеуказанному законопроекту.
Целью проведения такой работы была совместная проработка одобренных Комиссией предложений для дальнейшей выработки редакции конкретной нормы. Такая работа Институтом была проведена.
В настоящее время указанный проект разработан и завизирован 25 государственными органами. Ведется работа по его дальнейшему продвижению.
Можно с уверенностью сказать, что разработка данного законопроекта является первым ощутимым результатом правового мониторинга, который имеет место в Казахстане. Его принятие позволит завершить в республике процесс формирования казахстанской модели правового мониторинга, определить статус его результатов, вернуться к вопросу дальнейшей реализации принципа «наука - практика» в вопросах законотворчества.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
Издание «Словарь юридических терминов и понятий действующего законодательства Республики Казахстан» на государственном и русском языках объемом 1000 страниц, включает в себя понятия (термины) и определения явлений, предметов и отношений, входящих в систему правового регулирования Республики Казахстан.
Может быть использован в научной и практической работе специалистами в различных областях деятельности. Рекомендуется преподавателям, аспирантам, магистрантам, студентам, всем читателям, интересующимся вопросами юриспруденции.
Цена одного экземпляра - 4500 тенге.
По вопросам приобретения обращаться по адресу: г. Астана, ул. Орынбор, 8, Дом министерств, каб. В01, тел. 8 (7172) 74-10-51.
