CC BY
15Э.А. НУГМАНОВА
зам. директора
Института законодательства Республики Казахстан,
кандидат юридических наук
НАЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
За время независимости Казахстана законодательство республики претерпело значительные изменения. Сегодня в республике действует около 300 законодательных и свыше 10 тысяч подзаконных актов.
В условиях продолжающегося процесса модернизации нормативной правовой базы Республики Казахстан правотворческая деятельность государства также подверглась серьезным изменениям. В этом процессе особая роль отведена правовому мониторингу. Специалистами мониторинг права определяется как механизм постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу1 .
Однако во многих странах не используют дефиниции «правовой мониторинг», а связывают это понятие с изучением (оценкой, контролем) эффективности национального законодательства. При этом расхождение в терминологии не меняет ее содержательную сторону: правовой мониторинг, понимаемый в качестве системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов, институтов гражданского общества, в конечном счете направлен именно на определение степени эффективности национального законодательства.
Следует различать несколько моделей правового мониторинга. Критериями разграничения выступают предметный характер деятельности, способ организации правового мониторинга.
По предметному характеру деятельности принято различать следующие модели:
Первая модель заключается в контроле над эффективностью нормотворчества (правовых
норм), осуществляемом в два этапа: до принятия правовой нормы и после ее вступления в силу (Бельгия, Германия).
Вторая модель заключается в оценке эффективности и действенности правового регулирования, планировании законодательной деятельности. Характерной чертой данной модели является то, что последний этап реформы - оценка ее эффективности, которая выступает начальным этапом проведения следующей реформы (Швеция).
Третья модель заключается в изучении эффективности национального законодательства и преимущественно сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в коррекции, или законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов (Испания).
По способам организации системы правового мониторинга, в зависимости от субъектов, осуществляющих рассматриваемую деятельность можно классифицировать на централизованные, децентрализованные и смешанные.
Централизованный способ организации правового мониторинга заключается в оценке эффективности действующего законодательства специальным уполномоченным органом, организацией или структурой.
Децентрализованный способ организации правового мониторинга характеризуется проведением правого мониторинга любым заинтересованным субъектом (государственным органом и ведомством, научными организациями, учеными, специализированными институтами и т.п.). Проведение правового мониторинга не является чьей-либо прерогативой и осуществляется в рамках определенной сферы по собственной инициативе.
Смешанный способ организации системы мониторинга законотворчества и действия законодательства предполагает наделение соответству-
1 Еремина О.Ю. О правовом мониторинге - Юридическая хроника //Журнал российского права. № 3 - 2006 - С. 157
ющими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т.д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых мероприятий иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рамках своей компетенции1.
Анализ различных моделей правового мониторинга позволит раскрыть содержание и организационный характер рассматриваемой деятельности в Республике Казахстан.
Правовой мониторинг в Республике Казахстан принято связывать с принятием в 1998 году Закона Республики Казахстан № 213-1 «О нормативных правовых актах» (24 марта 1998 года), который стал базовым законодательным актом, регламентирующим нормотворческую деятельность государства и заложила модель правового мониторинга (далее - Закон).
В структуру Закона входят 9 логически взаимосвязанных глав: общие положения (Глава 1); планирование подготовки проектов нормативных правовых актов (Глава 2); подготовка и оформление проектов нормативных правовых актов (Глава 3); научная экспертиза проектов нормативных правовых актов (Глава 4); порядок принятия нормативного правового акта и его введения в действие (Глава 5); опубликование нормативных правовых актов (Глава 6); действие нормативных правовых актов во времени, пространстве и по лицам (Глава 7); официальное толкование нормативных правовых актов (Глава 8); систематизация и учет нормативных правовых актов (Глава 9).
Существенную роль в расширении механизмов правового мониторинга сыграла Концепция правовой политики Республики Казахстан, одобренная Указом Президента от 20 сентября 2002 года, которая была направлена на совершенствование сложившейся системы законодательства, восполнение пробелов в правовом регулировании и углубление его в наиболее важных сферах общественных отношений до 2010 года (расширение практики проведения научной экспертизы законопроектов; проведение систематизации всего массива законодательства; формирование в целях унификации законодательства единого перечня используемых в нем терминов на казахском и русском языках; соблюдение принципа достаточности финансового обеспечения; для
выявления предпосылок и условий для совершения уголовных преступлений и административных правонарушений введение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов; перспективное планирование законопроектной деятельности).
Механизмы правового мониторинга в Республике Казахстан по предмету и способу организации содержат элементы различных моделей, при этом выступают как и во всех государствах эффективным способом совершенствования законодательства.
Закон предусматривает проведение мониторинга, как на стадии разработки нормативных правовых актов, так и после их принятия (Бельгия, Германия).
1) На стадии разработки проводятся следующие мероприятия:
1. В целях адекватного правового регулирования введен механизм планирования подготовки проектов нормативных правовых актов (Швеция).
Работа по планированию законопроектов первоначально предусматривалась в рамках ежегодного планирования в Плане законопроектных работ Правительства (Глава 2). В целях улучшения планирования законопроектной деятельности в 2002 году Концепцией правовой политики введена практика перспективного планирования (на 3 года). В настоящее время при Правительстве Республики Казахстан существуют ряд межведомственных комиссий, осуществляющих предметный правовой мониторинг законодательных актов страны (МВК по совершенствованию законопроектной деятельности (2000 г.), МВК по вопросам совершенствования гражданского законодательства (2004 г.), МВК по вопросам совершенствования административного законодательства (2005 г.), Межведомственная рабочая группа по вопросам совершенствования уголовного, уголовно-процессуального законодательства и законодательства об оперативно-розыскной деятельности (2006 г.).
Следует отметить, что эти заседания стали реальной площадкой для диалога, спора и компромисса государственных органов, депутатов и ученых, выработки единого понимания по законодательному регулированию проблемных вопросов. На основании протокольных решений
1 Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран.//Аналитические обзоры Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. № 4, 2006. С. 106.
МВК проекты законодательных актов включаются в ежегодный или перспективный План законопроектных работ Правительства.
2. В целях качественной разработки проектов законодательных актов расширена практика проведения научной экспертизы.
Статьей 22 Закона предусмотрено требование об обязательном направлении на научную экспертизу проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, в обязательном порядке направляются (правовую, экономическую, криминологическую, финансовую, экологическую, комплексную при необходимости и др.). Сегодня в республике проводятся различные виды научных правовых экспертиз: криминологическая, антикоррупционная. Безусловным шагом вперед является введение научной правовой экспертизы на проекты концепций к законопроектам.
3. На проекты законодательных актов и подзаконных актов проводится правовая экспертиза Уполномоченным органом - Министерством юстиции Республики Казахстан, дается заключение Канцелярии Премьер-Министра, Администрации Президента.
2) После принятия нормативных правовых актов проводятся следующие мероприятия:
1. изучение эффективности законодательства, выявление юридических норм, нуждающихся в коррекции, или законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов (Испания).
Сам термин «правовой мониторинг» введен сравнительно недавно. 31 января 2006 года внесены поправки в Закон РК «О нормативных правовых актах», который содержит элементы смешанной модели способа организации мониторинга (наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т.д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых мероприятий иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рамках своей компетенции).
1) Проведение мониторинга уполномоченными органами.
В соответствии со статьей 43-1 Закона РК «О нормативных правовых актах», уполномоченные органы обязаны осуществлять постоянный мониторинг подзаконных нормативных правовых
актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
Согласно Правилам ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства от 25 августа 2006 года № 817, мониторинг подзаконных нормативных правовых актов проводится для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременного принятия мер по внесению изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
Мониторинг подзаконных актов ведется на постоянной основе структурными подразделениями и (или) ведомствами уполномоченного органа (далее - подразделения) в отношении разработанных и (или) реализуемых ими подзаконных актов.
При проведении мониторинга рассматриваются:
1) подзаконные акты, разработанные и (или) применяемые ими;
2) нормативные правовые акты, связанные с предметом регулирования рассматриваемых подзаконных актов;
3) результаты анализа и обобщений обращений граждан и рассмотрения актов прокурорского реагирования, поступивших в уполномоченный орган, относительно практики применения подзаконных актов;
4) сведения (включая статистические данные) о применении подзаконных актов и предложения об их совершенствовании, предоставляемые другими подразделениями, а также по запросу уполномоченного органа его территориальными органами и (или) заинтересованными государственными органами;
5) публикации в средствах массовой информации и на WEB-сайтах в общедоступных телекоммуникационных сетях относительно принятия и применения подзаконных актов.
Координацию деятельности уполномоченных органов по мониторингу подзаконных актов осуществляет Министерство юстиции Республики Казахстан.
2) Проведение мониторинга иными субъектами (научными учреждениями, отдельными учеными и т.д.)
1. Проведение анализа и систематизации действующего законодательства, прогнозирование эффективности принимаемых законов.
В рамках систематизации действующего законодательства Республики Казахстан на соответствие современным требованиям Институтом проводится анализ действующих законодательных актов, в том числе и на предмет выявления норм, создающих условия для коррупции.
В ходе анализа законодательного акта анализируется весь перечень нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, ведомственных актов, регулирующих данные правоотношения, и проверяется их соответствие рассматриваемому закону.
По результатам анализа указываются выявленные противоречия, коллизии и пробелы между нормами права различных нормативных правовых актов, отмена или изменение устаревших норм; избыточность или недостаточность правового регулирования общественных отношений, дублирование норм, анализ нормоприменения, нормы декларативного характера, о признании актов утративших силу (подзаконные акты), постановка отдельных норм законодательного акта на утрату, о разработке новых проектов; отдельные нарушения законотворческой практики, юридической техники, ошибки редакционного характера, неаутентичность текста и другие.
Все указанные в законе отсылочные нормы анализируются на предмет наличия разработанных актов. В анализе приводятся рекомендации по устранению выявленных противоречий, проблем правоприменительной практики, предложения по совершенствованию действующего законодательства, по приведению подзаконных актов в соответствие с действующим законодательством или предложения по постановке их на утрату.
Результатом проделанной Институтом работы явилась разработка концепций к 19 законопроектам, вынесенным в 2006 году Институтом законодательства Республики Казахстан на рассмотрение Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан, из которых 13 концепций были одобрены и внесены в текущий и перспективные планы законопроектных работ Правительства Республики Казахстан.
В настоящий момент Институтом проанализировано 122 законодательных акта, 46 законодательных акта - на предмет коррупции и более 1000 подзаконных актов.
Из них такие, как «О защите прав потребителей», «О холдингах», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам холдингов», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам хозяйственных товариществ», «О внесении изменений и дополнений в Закон «О недрах и недропользовании», «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О нотариате», «О внесении изменений и дополнений в Закон «Об оценочной деятельности в Республике Казахстан», «О защите прав потребителей» и другие.
Предполагается, что антикоррупционная экспертиза позволит выявить исчерпывающий перечень общественных отношений, подлежащих регламентированию на подзаконном уровне, что исключит возможность расширению компетенции и смысла закона на подзаконном уровне. Антикоррупционная экспертиза будет способствовать разработке законов прямого действия.
Концепцией правовой политики были предусмотрены меры по дальнейшей систематизации национального законодательства в Казахстане, проводятся с 2003 года Институтом законодательства Республики Казахстан с одновременным использованием трех способов: инкорпорации, консолидации и кодификации.
В целях инкорпорации законодательства с 2002 года работает комиссия по выработке предложений по созданию Свода законов РК. В настоящее время из предполагаемых 20 томов Институтом издано 4 тома Свода законов. Хотелось бы подчеркнуть, что работа над Сводом законов обрела новый формат. Принято решение по изданию Свода законов как официального, систематизированного собрания НПА, издаваемого на бумажных и электронных носителях и поддерживаемого в контрольном состоянии (протокол заседания Комиссии по выработке предложений по созданию Свода законов Республики Казахстан №5 от 2.03.2007г.).
В целях инкорпорации законодательства Институт полагает необходимым ввести в Республике эталонный банк нормативных правовых актов, который облегчит правоприменение и создаст возможность использовать контрольные тексты нормативных правовых актов (первоисточник).
Резюмируя, хотелось бы подчеркнуть, что правовой мониторинг, проводимый Институтом носит постоянный, циклический характер, поскольку проводимый Отделом систематиза-
ции и анализа законодательства анализ законодательных актов позволяет выявить пробелы, противоречия и коллизии и внести предложения по корректировке законодательства в рамках деятельности Отдела законодательства посредством разработки проектов концепций и внесением на рассмотрение соответствующих межведомственных комиссий.
Анализ правового мониторинга в Республике Казахстан через призму существующих моделей правового мониторинга показал, что общим признаком, объединяющим данную деятельность является постоянное определение степени эффективности национального законодательства, выступающий действенным механизмом совершенствования законодательства.
А А А А А
Автор щущыщтыц дамуы мен щущыщтыщ саланыреттеуге эсер ететт туращты бацылау, талдау, багалаудыц тет1г1 рет1ндег1 щущыщтыщ мониторингтщ ерекше ролт кврсетед1.
The Author notes the special role of the legal monitoring as mechanism of the constant observation, analysis, estimations of the development of the right and correcting influences on legal sphere.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
ТОРЕ Б1Т1П
ЛРМЯНО КЬШЧАКСКИЙ
СУД ЕКНИ К 151SJ-B94
Кыпчакско-польская версия Армянского Судебника Мхитара Гоша и Армяно-кыпчакский Процессуальный кодекс. Львов, Каменец-Подольский, 1519-1594 / Составители А. Н.Гаркавец, Г. Сапаргалиев. - 2003. - 792 с.
Адаптация Армянского Судебника 12-13 вв. к новым условиям была выполнена во Львове, и 5 марта 1519 г. Польский король Сигизмунд I Старый утвердил латинский текст Судебника для львовских армян с существенными исправлениями и дополнениями. Перевод на кыпчакский и польский языки сделан тогда же и тоже во Львове. Здесь публикуется армянский оригинал в русском переводе, латинский, кыпчакский и польский тексты Судебника.
Кыпчакский текст подготовлен к печати по трем рукописям, хранящимся во Вроцлаве, Париже и Вене. Наиболее полной из них является вроцлавская рукопись 1523 года, содержащая на 53 дополнительных кыпчакских статей больше, чем парижская 1568 года и венская 1575 года. Поэтому ее авторы и взяли за основу при составлении критического текста.
Глубоко разработанная специальная кыпчакская терминология, примененная в Судебнике и в изначально составленном на кыпчакском языке Процессуальном кодексе 1523-1594 гг., свидетельствует о непрерывности кыпчакской юридической традиции, восходящей к древнетюркской тенгрианской эпохе.
Издание памятника имеет целью способствовать развитию казахской и инотюркской юриспруденции на национальной языковой основе.
