CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2024-3-193-198 УДК 340
Р.Д. Ахмадуллина
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Введение: в современных реалиях, в том числе обусловленных проведением Российской Федерацией специальной военной операции, обеспечение национальной безопасности государства как никогда приобретает особую актуальность и значимость. В статье рассмотрены имеющиеся проблемы правового регулирования статуса органов прокуратуры РФ как самостоятельного субъекта обеспечения национальной безопасности России. Цель — выявить проблемы правового регулирования статуса прокуратуры России в системе обеспечения национальной безопасности РФ и изложить подходы к их решению. Методологическая основа: обще- и частнонаучныеметоды познания, представленные в первом случае в виде системно-структурного, во втором — в виде сравнительно-правового и формально-юридического методов. Результаты: выявлены пробелы в правовой регламентации статуса надзорного ведомства в механизме обеспечения национальной безопасности РФ, предложено внести ряд изменений в основополагающие правовые акты в сфере национальной безопасности с целью подтверждения особой роли органов прокуратуры России в указанной сфере. Выводы: органам прокуратуры РФ отведена роль ведущего и наиболее компетентного звена в механизме обеспечения национальной безопасности России. Правовое регулирование деятельности органов прокуратуры РФ в исследуемом аспекте имеет перспективы дальнейшего совершенствования.
Ключевые слова: национальная безопасность, Стратегия национальной безопасности, угрозы национальной безопасности, стратегические национальные приоритеты, субъекты системы обеспечения национальной безопасности, органы прокуратуры, Совет Безопасности РФ, специальная военная операция.
R.D. Akhmadullina
ISSUES OF LEGAL REGULATION OF THE STATUS
OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION
IN THE SYSTEM OF ENSURING NATIONAL SECURITY OF RUSSIA
Background: in modern realities, including those caused by the special military operation of the Russian Federation, ensuring national security of the state as never before acquires special relevance and importance. The article considers the existing problems of legal regulation of the status of the RF prosecutor's office as an independent subject of ensuring national security of Russia. Objective —to identify problems of legal regulation of the status of the Prosecutor's office of the Russian Federation in the system of ensuring national security of the Russian Federa-
© Ахмадуллина Рената Динисламовна, 2024
Помощник прокурора Мари-Турекского района Республики Марий Эл, аспирант факультета подготовки научных кадров (Университет прокуратуры Российской Федерации); e-mail: akhmadullina.zimfira@yandex.ru © Akhmadullina Renata Dinislamovna, 2024
Assistant Prosecutor of the Mari-Turek District of the Republic of Mari El, Postgraduate at the Faculty of Scientific Staff Training (University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation) 193
tion and to outline approaches to their solution. Methodology: a set of general scientific (logical, system-structural) and private scientific methods (formal legal, comparative legal) of cognition. Results: gaps in the legal regulation of the status of the supervisory agency in the mechanism of ensuring the national security of the Russian Federation are revealed, it is proposed to make a number ofchanges to the fundamental legal acts in the field of national security in order to confirm the special role of the Russian prosecutor's office in this area. Conclusions: the role of the leading and most competent link in the mechanism of ensuring national security of Russia is assigned to the prosecutor's office of the Russian Federation. Legal regulation of the activities of the RF prosecutor's office in the studied aspect has prospects for further improvement.
Keywords: national security, National Security Strategy, threats to the national security, strategic national priorities, subjects of the national security system, the Prosecutor's Office, the Security Council of the Russian Federation, special military operation.
В период кардинальных и необратимых перемен во всем мире, в свете нарастающей геополитической напряженности, изоляции России в большей части международных отношений, беспрецедентного давления ряда недружественных государств на нашу страну и наличия внутренних вызовов, обусловленных ростом радикальных и экстремистских настроений, в том числе в условиях проведения Российской Федерацией специальной военной операции, обеспечение национальной безопасности Российского государства как никогда приобретает особую актуальность и значимость. От решения указанной проблемы зависит будущее России как самостоятельного государства и российского народа как нации. Правовую основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации составляет ряд нормативных правовых актов, принятых в указанной сфере1.
Основополагающим документом стратегического планирования, который определяет национальные интересы, стратегические национальные приоритеты, цели и задачи политики Российского государства в сфере обеспечения национальной безопасности, а также устойчивого развития нашей страны на долгосрочную перспективу является Стратегия национальной безопасности, которая под национальной безопасностью России понимает такое состояние защищенности национальных интересов государства от внешних и внутренних угроз, когда обеспечивается реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в государстве, охрана суверенитета, независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие Российской Федерации2.
А.И. Гальченко и иные анализировавшие соответствующие вопросы исследователи отмечают, что для защиты национальной безопасности РФ существует
| 1 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря
и 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Российская | газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 2020. № 11, ст. 1416; Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. £ № 390-Ф3 «О безопасности» (в ред. от 10 июля 2023 г.) // СЗ РФ. 2011. № 1, ст. 2; 2023. № 29, ст. 5304; Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 17 февраля 2023 г.) // СЗ РФ. 2014. № 26, ч. 1, ст. 3378; 2023. № 8, ст. 1206; Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27, ч. 2 ст. 5351; Указ Президента РФ от 25 мая 2012 г. № 715 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» (в ред. от 17 марта 2023 г.) // СЗ РФ. 2012. № 22, ст. 2758; 2023. № 12, ст. 2019; и др.
2 См.: Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности 194 Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27, ч. 2, ст. 5351.
потребность в согласованных усилиях всех органов государственной власти, входящих в механизм обеспечения национальной безопасности, независимо от их предназначения и ведомственной принадлежности [1, с. 16].
Тем не менее органам прокуратуры РФ отведена роль ведущего и наиболее компетентного звена в этом механизме. Так, 15 марта 2023 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ главой государства — Президентом РФ В.В. Путиным отмечена высокая роль органов прокуратуры во всех сферах жизни общества и государства, в том числе в сфере обеспечения безопасности Российского государства. В.В. Путин подчеркнул особую важность деятельности надзорного ведомства в данной сфере в тех непростых условиях, в которых в настоящее время находится Россия, отстаивая свой суверенитет1. В обосновании указанной точки зрения хочется привести и мнение ряда ученых, с позицией которых нельзя не согласиться.
Так, доктор юридических наук Т.А. Ашурбеков, детально исследовавший вопрос о роли органов прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности РФ, следующим образом определил статус надзорного органа в исследуемом аспекте. В частности, ученый указал, что практически каждая из сфер правовых отношений охватывается надзором за исполнением законов. Соответствующий надзор ориентирован на практику исполнения всех относящихся к защите национальной безопасности законов. Прокурором в рамках указанного надзора при выявлении причиняющих вред национальным интересам нарушений применяются многообразные средства реагирования. Т.А. Ашурбековым акцентировано внимание на взаимодействии органов прокуратуры с прочими обеспечивающими национальную безопасность органами. Прокуратура России при этом определенным образом влияет на деятельность, которую осуществляют указанные органы. Данный надзор имеет, по замечанию автора, существенное значение с точки зрения предупреждения преступлений [2, с. 110-111].
По мнению профессора В.В. Меркурьева, органы прокуратуры РФ осуществляют непосредственное выявление угроз национальной безопасности, их устранение, предупреждение в рамках реализации предусмотренных для надзорного ведомства функций с учетом состояния законности на конкретной территории [3, с. 47]. Доктор юридических наук Н.Н. Карпов отмечает, что усилия и ресурсы органов прокуратуры концентрируются на реализации национальных приоритетов, изложенных в п. 26 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [4, с. 111-112].
В связи с тем, что в механизме государственной власти положение органов прокуратуры является особым, данные органы имеют возможность, используя средства прокурорского надзора, выявлять относящиеся к сфере национальной безопасности угрозы, осуществлять их нейтрализацию. При этом в силу общей целевой направленности деятельности данных органов они способствуют утверждению авторитета права, укреплению основ конституционного строя.
Несмотря на ясность места и роли надзорного ведомства в механизме обеспечения национальной безопасности РФ приходится констатировать о проблемах
1 См.: Доклад Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/70678 (дата обращения: 14.10.2023). 195
правового регулирования статуса органов прокуратуры в указанной части. Так, в настоящее время в основополагающих правовых актах в сфере национальной безопасности отсутствует четкая регламентация места, роли, полномочий органов прокуратуры России в обеспечении национальной безопасности. На это обращали внимание многие ученые, например И.Б. Кардашова, и предлагали свои концептуальные модели места и роли органов прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности Российского государства [5, с. 58-65].
В частности, проводя анализ Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (в ред. от 10 июля 2023 г.)1 (далее — Закон о безопасности), пришедшего на смену Закону РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (в ред. от 26 июня 2008 г.)2 (далее — Закон № 2446-1), установлено, что обозначенный акт не регламентирует относящиеся к обеспечению национальной безопасности полномочия органов прокуратуры. Система обеспечивающих национальную безопасность органов указана в ч. 3 ст. 4 анализируемого Закона. Данная система представлена федеральными и региональными государственными органами, а также органами, осуществляющими местное самоуправление. В гл. 2 Закона о безопасности предусмотрены нормы, относящиеся к полномочиям главы государства, палат Федерального Собрания, органов исполнительной власти, являющихся федеральными, в том числе Правительства РФ, региональных органов власти, а также органов, осуществляющих местное самоуправление.
Однако стоит обратить внимание на то, что в Законе № 2446-1 существовала отдельная норма о прокурорском надзоре за законностью деятельности органов, обеспечивающих безопасность (ст. 22 разд. V). В связи с тем, что органы прокуй ратуры России не входят в классическую триаду разделения властей, на наш « взгляд, целесообразнее вернуть в Закон о безопасности самостоятельную норму ™ о прокурорском надзоре за законностью деятельности органов, обеспечивающих ? безопасность, содержавшуюся в Законе № 2446-1. Полагаем, что отсюда вытека-| ет и необходимость предусмотреть в Федеральном законе от 17 января 1992 г. Ц № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2023 г.)3
0 отдельное направление, цель осуществляемой надзорным ведомством деятель-| ности в виде обеспечения национальной безопасности.
1 Стратегия национальной безопасности представляет собой правовой акт, >1 имеющий фундаментальное значение. Стратегия предусматривает, что базовый | документ стратегического планирования реализуется посредством действий, I которые под руководством Президента РФ скоординированно осуществляют | органы публичной власти, а также относящиеся к гражданскому обществу ор->1 ганизации и институты. При этом не предусматривается положение, которое | занимают в системе обеспечения национальной безопасности отдельные субъ-! екты данной системы, в том числе надзорное ведомство.
ц В ранее действовавших Концепциях, Стратегиях национальной безопасности по-
§ ложение указанного ведомства в системе обеспечивающих национальную безопас-
со
ность органов также определено не было4. Так, в качестве органов, обеспечивающих
1 См.: СЗ РФ. 2011. № 1, ст. 2; 2023. № 29, ст. 5304
2 См.: Российская газета. 1992. 6 мая; 2008. № 26, ст. 3022.
3 См.: СЗ РФ. 1995. № 47, ст. 4472; 2023. № 31, ч. 3, ст. 5772.
4 См.: Указы Президента РФ: от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции нацио-196 нальной безопасности Российской Федерации» (в ред. от 10 января 2000 г.) // Российская газета.
национальную безопасность РФ, они определяли федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, организации и институты гражданского общества. В то же время статус каждого органа и их компетенцию применительно к вопросу обеспечения национальной безопасности базовые документы стратегического планирования не устанавливали. В связи с чем также считаем необходимым внести изменения в базовый документ стратегического планирования, предлагаем наряду с разделами «Общие положения», «Россия в современном мире: тенденции и возможности», «Национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты», «Обеспечение национальной безопасности», «Организационные основы и механизмы реализации настоящей Стратегии» включить раздел «Система органов, обеспечивающих национальную безопасность», определяющий статус субъектов обеспечения национальной безопасности РФ, в том числе и органов прокуратуры. Кроме того, полагаем, что с учетом вызовов нового времени, в которых России приходится отстаивать суверенитет и независимость в условиях проведения специальной военной операции, Стратегия национальной безопасности требует пересмотра в полном объеме.
Генеральный прокурор участвует в Совете Безопасности — особом органе совещательной компетенции, содействующем главе государства в реализации связанных с обеспечением национальной безопасности полномочий. Данное обстоятельство также следует учитывать при оценке предназначения органов прокуратуры в сфере обеспечения национальной безопасности. Изучение предусмотренных Законом о безопасности в отношении Совета безопасности функций, задач позволяет сделать вывод о том, что основным инструментарием в деятельности данного органа является информация о состоянии законности. При этом н единственным органом государственной власти, аккумулирующим указанную С информацию по всем сферам общественной жизни, является прокуратура РФ. Т Вместе с тем в соответствии с Указом Президента РФ № 7151 в состав постоянных К членов Совета Безопасности РФ Генеральный прокурор РФ не включен, несмотря г на то, что руководители таких правоохранительных органов России, как Мини- д стерство внутренних дел и Федеральная служба безопасности, являются посто- Т янными членами указанного совещательного органа. Хочется обратиться к опыту н Республики Беларусь в регулировании статуса участия Генерального прокурора | в специальном совещательном органе, созданном по вопросам обеспечения на- д циональной безопасности государства. Так, в Республике Беларусь Генеральн ый е прокурор входит в состав постоянных членов Совета Безопасности2. В связи с чем s< также считаем целесообразным определить статус Генерального прокурора РФ д в органе совещательной компетенции в качестве постоянного члена указанного I органа, а значит внести изменения в названный ранее Указ Президента. №
__UJ
1997. 26 декабря; 2000. 18 января; от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопас- 8 ности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2, ст. 170; от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии ) национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (в ред. от 1 июля 2014 г.) // СЗ 2 РФ. 2009. № 20, ст. 2444; 2014. № 27, ст. 3754; от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии националь- 4 ной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 201б. № 1, ч. 2, ст. 212.
1 См.: Указ Президента РФ от 25 мая 2012 г. № 715 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» (в ред. от 17 марта 2023 г.) // СЗ РФ. 2012. № 22, ст. 2758; 2023. № 12, ст. 2019.
2 См.: Совет Безопасности Республики Беларусь // Официальный сайт Президента Республики Беларусь. URL: https://president.gov.by/ru/president/glavnokomanduyushchiy/sovet-bezopasnosti
(дата обращения: 15.10.2023). 197
Резюмируя итоги проведенного анализа, необходимо отметить, что компетенция надзорного ведомства является уникальной. Органам прокуратуры присущ особый правозащитный потенциал. Вследствие этого следует отметить существенное значение деятельности, осуществляемой в рамках обеспечения национальной безопасности России органами прокуратуры. Однако, к сожалению, приходится констатировать наличие ряда проблем в правовой регламентации положения, занимаемого в системе обеспечения национальной безопасности органами прокуратуры. Решение поставленных в рамках настоящей статьи проблем правового регулирования позволит подтвердить особую роль органов прокуратуры России в деятельности по обеспечению национальной безопасности.
Библиографический список
1. Гальченко А.И. Роль прокуратуры в обеспечении национальной безопасности // Законность. 2015. № 12(974). С. 16-19.
2. Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. 543 с.
3. Меркурьев В.В. Задачи прокуратуры Российской Федерации по противодействию экстремизму и терроризму в контексте обеспечения национальной безопасности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 3(53). С. 44-53.
4. КарповН.Н. Прокуратура России в системе обеспечения национальной безопасности // Правовое обеспечение национальной безопасности. Тридцать лет законодательству о безопасности Российской Федерации: матер. Всерос. науч.-практ. конф. (РАНХиГС, г. Москва, 22 апреля 2022 г.) / отв. ред. Д.В. Ирошников. М.: Проспект, 2023. С. 107-112.
5. Кардашова И.Б. О проблемах определения роли прокуратуры в обеспечении национальной безопасности // Прокуратура в системе обеспечения национальной безопасности (Сухаревские чтения): сб. матер. III Науч.-практ. конференции (г. Москва, 6 октября 2017 г.) / под общ. ред. О.С. Капинус; [под науч. ред. А.Ю. Винокурова]. М.: Изд-во Ун-та прокуратуры РФ, 2018. С. 58-65.
References
1. GalchenkoA.I. The Role of the Prosecutor's Office in Ensuring National Security // Legality. 2015. No. 12(974). P. 16-19.
2. Ashurbekov T.A. Legal and Organizational Bases of Supervisory and Other Functional Activities of the Prosecutor's Office in the Field of National Security: diss. ... Doc. of Law. M., 2009. 543 p.
3. Merkuryev V. V. Tasks of the Prosecutor's Office of the Russian Federation on Countering Extremism and Terrorism in the Context of Ensuring National Security // Bulletin of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. 2016. No. 3(53). P. 44-53.
4. Karpov N.N. The Prosecutor's Office of Russia in the National Security System // Legal Provision of National Security. Thirty Years of Legislation on the Security of the Russian Federation: materials of the All-Russian Scientific and Practical Conference (RANEPA, Moscow, April 22, 2022) / ed. D.V. Iroshnikov. M.: Prospect, 2023. P. 107-112.
5. Kardashova I.B. On the Problems of Determining the Role of the Prosecutor's Office in Ensuring National Security // Prosecutor's Office in the System of National Security (Sukharev readings): collection of materials of the III scientific-practical conference (Moscow, October 6, 2017) / under general ed. O.S. Kapinus; [under scientific ed. A.Yu. Vinokurov]; M.: Izd-vo University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, 2018. С. 58-65.
