CC BY
89
УДК 34:342.41
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА И КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)
© 2011 г. С.Н. Решетников
Дагестанский государственный университет, ул. Гаджиева, 43а, г. Махачкала, 367000, dgu@dgu.ru
Dagestan State University,
Gadzhiev St., 43a, Makhachkala, 367000,
dgu@dgu.ru
Анализируется проблема обеспечения прокуратурой единого правового пространства и конституционной законности на примере Республики Дагестан как условие надлежащей организации системы национальной безопасности Российской Федерации. Рассмотрены полномочия органов прокуратуры в сфере надзора за законностью правовых актов и внесены предложения об усилении роли прокурорского надзора на данном направлении.
Ключевые слова: конституция, прокуратура, национальная безопасность, режим законности, единое правовое пространство.
The problem ofproviding prosecutors unified legal space, and constitutional law as an example of the Republic of Dagestan, as a condition for the proper organization of the national security of the Russian Federation. Having examined the credentials of the prosecution in the sphere supervision over the legality of legislation and made proposals about the role of amplification Institute prosecutor's supervision in this area.
Keywords: constitution, public prosecutor's office, national safety, mode to legality, united legal space.
Одной из самых существенных проблем государст- вой системы России. Несоответствие нормативной базы венного строительства является противоречивость право- субъектов Федерации федеральной Конституции и феде-
ральному законодательству ведет к угрозе конституционному единству страны и ее национальной безопасности.
В этой связи А.Ю. Кирьянов верно полагает, что в России в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения ее региональной безопасности. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, противоречия по отношению к Конституции РФ [1].
Прокуратура РФ как орган, имеющий целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, является, в силу особенностей и специфики своей деятельности, одной из основных государственных структур обеспечения национальной безопасности.
Как справедливо отмечает Т.А. Ашурбеков, правозащитный потенциал органов прокуратуры заложен в конституционных принципах ее организации и деятельности, позволяющих вырабатывать долгосрочную стратегию и сосредоточивать силы прокурорской над-зорно-контрольной системы на наиболее общественно опасных направлениях [2].
Деятельность любых субъектов обеспечения безопасности базируется на строгом соблюдении принципов законности, баланса интересов личности, общества и государства, взаимной ответственности по обеспечению безопасности; интеграции с международными системами безопасности, а гарантом этих принципиальных положений выступает прокуратура РФ.
Основным ее предназначением является надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории Российского государства. Данное определение составляет сущность, самобытность, духовность и историческое предназначение прокуратуры России, имеет глубокий смысл, а с учетом наших традиций и особенностей выступает опорным моментом в решающей роли ее по обеспечению национальной безопасности нашей страны.
Согласно Ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора органов прокуратуры являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами.
Особый интерес представляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых упомянутыми субъектами правотворчества.
И, конечно же, в этой группе субъектов следует выделить законодателей органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, которые должны являться по сути проводниками политики федерального центра и защитниками прав и интересов
граждан. Надзор за законностью нормативных правовых актов (далее - НПА) органами прокуратуры осуществляется с учётом поставленных Президентом Российской Федерации и Генеральным прокурором Российской Федерации задач по обеспечению единого правового пространства, защиты прав и свобод граждан, субъектов малого и среднего бизнеса, борьбы с коррупцией и другими правонарушениями.
Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» регламентировал порядок реализации прокурорами полномочий в указанной сфере.
Для примера работы органов прокуратуры на данном направлении надзора приведем сведения о деятельности прокуратуры Республики Дагестан (РД) за 2008 - 2009 гг.
Проверка законности НПА осуществляется преимущественно посредством анализа вновь принимаемых актов, публикуемых в официальных изданиях, поступающих из органов власти Республики Дагестан и местного самоуправления, изучения прокурорской и судебной практики, по результатам рассмотрения экспертных заключений Управления Минюста России по Республике Дагестан, а также по обращениям организаций, учреждений и граждан.
В ходе надзорной работы по данному направлению прокурорами городов и районов республики за 2009 г. оспорено 764 НПА (2008 г. - 240), принятых органами местного самоуправления, в том числе 499 уставов муниципальных образований (2008 г. - 161).
По результатам принятых прокурорами мер реагирования за 2009 г. приведено в соответствие с федеральным законодательством 763 (2008 г. - 221) НПА, в том числе по уставам муниципальных образований -506 (2008 г. - 147). Из них приведено в соответствие по представлениям - 295 (2008 г. - 138), по протестам -305 (2008 г. - 75), по заявлениям в суд - 163 (2008 г. - 8).
Проверками установлены факты принятия НПА неуполномоченными органами, подмены в сфере нормотворчества местными администрациями представительных органов [3].
Анализ состояния прокурорского надзора и исполнения законодательства органами государственной власти РД в сфере нормотворчества за 2009 г. показал следующее.
Согласно статистическим данным, за 2009 г. органами государственной власти РД принято 408 нормативных правовых акта (2008 г. - 401), из них 77 законов (2008 г. - 72), 30 актов высшего должностного лица исполнительного органа республики (2008 г. - 39), 197 актов органа исполнительной власти республики (2008 г. - 213), 104 акта иных органов государственной власти (2008 г. - 77).
За указанный год прокуратурой республики оспорено 20 незаконных НПА, принятых органами государственной власти республики (2008 г. - 29). Мерами прокурорского реагирования приведено в соответствие с федеральным законодательством 17 нормативных правовых актов (2008 г. - 17).
При этом органами государственной власти республики самостоятельно приведены в соответствие 152 НПА (2008 г. - 139).
В 2009 г. прокуратурой республики принесены протесты на противоречащие федеральному законодательству нормы, содержащиеся в Конституции РД, Кодексе об административных правонарушениях РД, законах РД «О мировых судьях», «О социальной поддержке жертв политических репрессий», «О Счётной палате Республики Дагестан», «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан» и другие, а также на ряд постановлений Правительства РД [4].
В адрес Президента РД внесено представление «Об устранении нарушений законодательства, регламентирующего публикацию нормативных правовых актов», в котором указано на недопустимость нарушения требований законодательства об обязательном официальном опубликовании НПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Прокуратура Республики Дагестан в 2008 г. для реализации приказа Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» дважды обращалась в законодательный орган государственной власти республики с предложением о предоставлении прокурору РД права законодательной инициативы.
Однако подвижек для решения данного вопроса со стороны республиканских законодателей сегодня не наблюдается.
Участие прокуратуры республики в правотворческой деятельности обеспечивается путем внесения в органы государственной власти республики предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных НПА, внесения предложений на стадии разработки и рассмотрения исполнительным и законодательным органами государственной власти республики НПА, подготовки заключений на законопроекты и иные НПА, направления в адрес руководителей органов публичной власти замечаний и предложений об устранении выявленных в проектах НПА несоответствий федеральному законодательству.
Работа по приведению НПА органов власти республики в соответствие с федеральным законодательством периодически обсуждалась на заседаниях межведомственной рабочей группы, в составе Главного федерального инспектора Полномочного представителя Президента РФ в ЮФО по РД, заместителя прокурора республики, министра юстиции РД, начальников правовых управлений Президента РД, Народного Собрания и Правительства РД, начальника отдела законодательства и федерального регистра ГУ МЮ РФ в ЮФО по РД.
По результатам обсуждения на заседаниях межведомственной группы с учетом доводов прокуратуры республики, Управления Минюста России по ЮФО в РД десятки нормативных правовых актов органами власти при-
знаны противоречащими федеральному законодательству и в последующем отменены.
Прокуратурой республики в мае 2009 г. проведена проверка полноты реализации полномочий по проведению юридической экспертизы НПА республики, ведению их государственного учета Управлением Министерства юстиции РФ по РД (далее - Управление).
По результатам экспертиз в 2008 г. Управлением выявлено 13 НПА, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству (против 79 НПА за 2007 г.).
Анализ работы ведомства на предмет обоснованности проведенных экспертиз показал, что за 2008 г. по 9 НПА, по которым подготовлены экспертные заключения о соответствии их действующему законодательству, внесены акты прокурорского реагирования. При этом количество удовлетворенных актов реагирования и приведенных в соответствие с федеральным законодательством НПА составляет 7.
Так, при наличии экспертного заключения от 08.08.2008 № 431 о соответствии Конституции РФ и федеральному законодательству постановления Правительства РД от 30.07.2008 № 273 «Об утверждении Порядка определения размера, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Республики Дагестан» [5], прокуратурой республики указанный НПА оспорен как не соответствующий федеральному законодательству.
Решением Верховного суда РД от 24.02.2009 заявление прокуратуры республики удовлетворено, противоречащие федеральному законодательству положения признаны недействующими. Во исполнение решения Верховного суда РД от 24.02.2009 постановлением Правительства РД от 01.04.2009 № 89 несоответствующий федеральному законодательству НПА изменен.
Другим примером, когда при наличии положительного экспертного заключения Управления от 25.07.2008 № 393 прокуратурой республики принесен протест, является случай оспаривания положений п. 3 Ч. 3 ст. 6 Закона РД от 16.07.2008 № 34 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Республике Дагестан» [6].
В связи с отклонением Народным Собранием протеста и оставлением без удовлетворения Верховным судом РД заявления прокурора о признании недействующей упомянутой нормы закона, предусматривающей проведение общественной экспертизы проектов НПА лишь органов исполнительной власти РД, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства, прокуратурой республики 05.12.2008 в Верховный суд РФ направлено кассационное представление.
Определением Верховного суда РФ от 18.03.2009 решение Верховного суда РД от 27.11.2008 отменено и принято новое решение, которым заявление прокурора республики удовлетворено.
С января по май 2009 г. в Управление для проведения юридической экспертизы поступило 152 НПА. По результатам экспертиз выявлен один НПА, не соответствующий Конституции РФ и федеральному законодательству.
За этот же период времени прокуратурой республики выявлено 12 НПА, не соответствующих федеральному законодательству, которые оспорены.
Приведенные факты свидетельствуют о ненадлежащей организации работы Управления в части вопросов, вскрытых прокурорской проверкой.
По этому поводу вспоминаются слова Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки: «Бесспорно, сильное российское государство должно иметь сильную прокуратуру. Для этого она должна развиваться с учетом исторических ценностей и хода построения правового государства» [7].
В связи с изложенным, в адрес руководителя Управления прокуратурой республики внесено представление об устранении нарушений законов. Доводы представления признаны обоснованными, и два должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
Данная проверка лишний раз подтверждает ценность прокурорского механизма восстановления законности для обеспечения единства правового пространства и национальной безопасности нашего государства, в том числе и в тех случаях, когда уполномоченные органы власти не справляются с прямыми обязанностями.
Научно-исследовательская работа выполнена в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 - 2013 гг., ЫК1024П, Конкурс № 160П «Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства».
Литература и примечания
1. Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России // Адвокатская практика. 2005. № 5.
2. См.: Кашепов В.П. Защита прокуратурой национальных государственных интересов и национальной безопасности (Ашурбеков Т.А. Деятельность прокуратуры по обеспе-
Поступила в редакцию
чению национальных государственных интересов России) // Журн. российского права. 2007. № 1.
3. Прокурором Кумторкалинского района опротестовано распоряжение главы администрации МО «село Аджидада» от 11.01.2009 № 1 «Об утверждении тарифов земельного налога и аренды сельхозугодий МО "село Аджидад". Названное распоряжение противоречило ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как установление и отмена местных налогов и сборов находится в компетенции представительного органа местного самоуправления // Текущий архив прокуратуры Республики Дагестан.
4. К примеру, по результатам проведенной прокуратурой республики проверки соответствия нормативной правовой базы Республики Дагестан в сфере бюджетных правоотношений федеральному законодательству в Народное Собрание РД принесен протест на ст. 9.1., 9.2, 9.3, и 9.4. гл. 9 Кодекса об административных правонарушениях Республики Дагестан, которыми устанавливалась ответственность за административные правонарушения в области финансово-бюджетного регулирования. Указанные статьи Кодекса подлежали отмене ввиду их несоответствия положениям ст. 7 и 8 Бюджетного кодекса РФ, поскольку установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации. Протест прокурора республики Народным Собранием РД удовлетворен.
5. Постановление Правительства РД от 30.07.2008 г. № 273 «Об утверждении Порядка определения размера, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Республики Дагестан» // СЗ Республики Дагестан. 31.07.2008. № 14, ст. 629.
6. Закон Республики Дагестан от 16.07.2008 № 34 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Республике Дагестан» // Там же. Ст. 575.
7. URL: http://genproc.ru/ (дата обращения: 23.04.2010).
6 мая 2010 г.
