CC BY
112
В. А. Стальнова*
Вопросы классификации и кодификации норм в сфере здравоохранения
В представленной статье рассмотрены вопросы классификации и кодификации норм в сфере здравоохранения. Автор предлагает свои варианты классификации норм и нормативных актов, действующих в сфере здравоохранения. В статье также рассматривается вопрос актуальности принятия Кодекса РФ об охране здоровья и предлагается вариант структуры данного нормативного акта.
In the present article deals with the classification and codification of rules in the health sector. The author offers his versions of the classification rules and regulatory legal acts of the health care. The article also discusses the relevance of adopting the Code of the Russian Federation of the health care and the variant of the structure of this regulatory legal act.
Ключевые слова: здравоохранение, медицинское право, нормативноправовые акты, классификация, кодификация.
Key words: health care, medical law, regulatory legal acts, classification, codification.
В настоящее время проблема охраны здоровья актуальна как для всего населения России в целом, так и для каждого гражданина в отдельности.
Вопросы, касающиеся модернизации системы здравоохранения страны, улучшения здоровья населения, необходимости формирования здорового образа жизни неоднократно отмечались Президентом РФ1 в Посланиях Федеральному Собранию РФ. Начиная с 2006 г. практически в каждом Послании Президента РФ так или иначе упоминаются вопросы охраны здоровья населения (от 10 мая 2006 г.2, 5 ноября 2008 г.3, 12 ноября
* Магистр, выпускник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина.
1 Здесь и далее по тексту используется сокращение РФ вместо словосочетания «Российская Федерация».
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газ. - 11.05.2006. № 97.
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05 ноября 2008 г. // Российская газ. - 06.11.2008. № 230.
2009 г.4, от 30 ноября 2010 г.5 и от 22 декабря 2011 г.6). В мае 2012 г. Президентом РФ издан Указ «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» от 07.05.2012 г. № 5987, касающийся вопросов совершенствования государственной политики в сфере здравоохранения. Следует надеяться, что охрана здоровья населения страны станет одним из приоритетных проектов Правительства РФ.
Законодательство о здравоохранении, как известно, имеет комплексный характер. В его состав входят нормы разных отраслей права (конституционного, гражданского, уголовного, административного, финансового, трудового и др.). В настоящее время действует значительный массив нормативных актов в сфере здравоохранения, в нем содержится более десятка законов и федеральных законов, большое количество подзаконных актов РФ и нормативных актов субъектов РФ, регулирующих отношения в сфере охраны здоровья. В связи с чем деятельность по классификации, систематизации и кодификации норм в сфере здравоохранения является особенно актуальной, когда не только отдельные государства, но и всё мировое сообщество придает значение охране здоровья человека.
Долгожданным событием в области охраны здоровья населения России стало принятие Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» № 323-ф3 от 21 ноября 2011 г.8 (далее -Федеральный закон), который пришел на смену Основам законодательства РФ об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 г. № 5487-1)9, утратившим силу с 1 января 2012 г.10. Федеральный закон принят Государственной Думой РФ 21 ноября 2011 г. и согласно ст. 101 данного закона вступил в силу со дня его официального опубликования, за исключением отдельных положений Закона, т. е. с 22 ноября 2011 г., когда был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Федеральный закон описывает классификацию действующих нормативных актов в целях его применения. Согласно положениям п. 1 ст. 3 Фе-
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Парламентская газ. 13-19.11.2009. № 60.
5 Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. // Российская газ. 01.12.2010. № 271; Российская газ. 02-08.12.2010. № 273.
6 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 22 дек. 2011 г. // Российская газ. 23.12.2011. № 290.
7 СЗ РФ. 07.05.2012. № 19. Ст. 2335.
8 Российская газ. 23.11.2011. № 263; СЗ РФ. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724.
9 Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. № 33. Ст. 1318.
10 В связи с принятием Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» № 323-ФЗ от 21 ноября 2011 г.
25
дерального закона законодательство в сфере охраны здоровья состоит: из самого Федерального закона, иных федеральных законов, принимаемых в соответствии с Федеральным законом, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ и иных нормативных актов субъектов РФ. Таким образом, в состав законодательства в сфере охраны здоровья не включена Конституция РФ. Однако ей отводится особое место, в Федеральном законе указывается, что данное законодательство основывается на Конституции РФ11.
Согласно положениям Федерального закона иные нормы12 не должны противоречить нормам Федерального закона13. В случае несоответствия иных норм об охране здоровья нормам Федерального закона применяются нормы последнего14.
Другие акты, также входящие в состав законодательства в сфере охраны здоровья, в Федеральном законе не поименованы, однако в нем содержится указание15, что органы местного самоуправления также вправе в пределах своей компетенции издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, но в соответствии с иными актами16. В Федеральном законе также указывается, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные Федеральным законом правила в сфере охраны здоровья, применяются правила международного договора.
Учитывая то, что Конституция РФ закрепила распределение предметов ведения РФ и субъектов РФ17, можно рассмотреть группы нормативных правовых актов по их юридической силе и субъекту издания. В связи с этим предлагаем разделить нормативные правовые акты, принимаемые в сфере здравоохранения, на следующие группы: акты, принятые на референдуме РФ, международные и федеративные договоры, акты законодательных органов РФ, иные нормативные акты РФ, акты законодательных органов субъектов РФ, иные нормативные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, акты правосудия, административные дого-
11 Пункт 1 статьи 3 Федерального закона.
12 Нормы об охране здоровья, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах РФ, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.
13 Пункт 2 статьи 3 Закона.
14 Пункт 3 статьи 3 Закона.
15 Пункт 4 статьи 3 Федерального закона.
16 Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
17 Статьи 71, 72 Конституции РФ.
воры и соглашения, локальные нормативные правовые акты медицинских организаций, иных юридических лиц.
Как отмечает Н.Ф. Герасименко, правовое регулирование вопросов охраны здоровья населения сложнее регулирования иных общественных отношений, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти основываются на нормах Конституции РФ и федерального законодательства и не обязаны ориентироваться на законодательные акты субъектов18.
Также предлагаем подразделить нормы, действующие в сфере охраны здоровья, по следующим критериям: по субъекту происхождения, по субъекту предназначения и по целевому критерию. Подобное деление норм не только помогает более четко увидеть структуру законодательства, но и может быть использовано при кодификации законодательства.
Соответственно по субъекту происхождения можно выделить нормы, изданные субъектами международного, федерального, регионального и местного уровней: по субъекту назначения подразделить на нормы, регулирующие права и обязанности пациентов, в том числе отдельных категорий пациентов, а также организаций и должностных лиц, и их отдельных категорий; по целевому предназначению обозначить нормы, регулирующие отношения а) в непосредственно лечебной сфере деятельности, б) в финансовой сфере деятельности, в) в иных сферах деятельности.
Полагаем, что необходимо на законодательном уровне решить вопрос о кодификации законодательства в сфере охраны здоровья. И если в 90-х гг. - начале 2000-х гг. представители науки активно дискутировали по вопросу выделения новой отрасли (медицинское право) и вопросу необходимости принятия Медицинского кодекса19, то теперь у большинства ученых мужей ответы на эти вопросы не вызывают сомнений20.
По нашему мнению, настало время принять Кодекс РФ об охране здоровья граждан. Данное название кодифицированного акта представляется наиболее оптимальным, так как содержание кодекса будет охватывать
18 Герасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Григорьев И.Ю. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан / под ред. В.И. Стародубцева. М.: МЦФЭР, 2005. С. 20.
19 См: Шишков С. Будет ли в России Медицинский кодекс? // Рос. юстиция. 1997. № 1. С. 37-39; Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Сов. юстиция. 1997. № 9. С. 20-22; Литовка А. Б., Литовка П. И. Медицинское право - комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. 2000. № 1. С. 80-83.; Мохов А. А. Медицинское право - самостоятельная отрасль российского права // Право и политика. 2002. № 8.
20 Следует отметить, что в ряде высших учебных заведений медицинское право не только вводится в список преподаваемых предметов (как самостоятельная дисциплина), но и осуществляется обучение студентов по магистерской программе «Медицинское право» в рамках направления 030900.68 Юриспруденция.
27
не только сугубо медицинские правоотношения, но и «смежные» правоотношения (санитарно-эпидемиологические, фармацевтические и др.).
Наиболее обоснованным, на наш взгляд, является структурное деление кодекса на три части, которые в совокупности отражают весь комплекс взаимоотношений между субъектами в сфере охраны здоровья граждан. В первой части Кодекса следует отразить «общие положения», в частности разграничение полномочий, вопросы государственного надзора, определения статуса, прав и обязанностей участников, защиты прав на охрану здоровья, вопросы финансирования и т. д. Во второй части Кодекса - нормы, регулирующие отношения в различных сферах деятельности: лечебной, фармацевтической, санитарно-эпидемиологической, медицинской экспертизы, медицинского страхования и т. д. В третьей части Кодекса следует разместить нормы, содержащие особенности регулирования отношений при осуществлении отдельных видов деятельности (трансплантации органов, санаторно-курортного лечения и т. д.), а также особенности предоставления медицинской помощи отдельным категориям населения.
Таким образом, следует заключить, что законодателю необходимо более четко классифицировать нормы в сфере охраны здоровья населения в целях последующей систематизации и кодификации обширного массива законодательства об охране здоровья, имеющего еще советскую историю. Логическая простота и четкая структурированность норм в сфере охраны здоровья позволят избежать реальных и потенциальных ошибок в сфере, где идет речь о человеческой жизни и каждая секунда может быть на счету. Этому должно способствовать принятие Кодекса РФ об охране здоровья.
И мы надеемся, что страна уже на пути к этому, по крайней мере последняя административная реформа, результатом которой стало преобразование Министерства здравоохранения и социального развития в Министерство здравоохранения21, говорит о том, что проблемы в сфере охраны здоровья заметны на самом высоком уровне.
21 О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от
21 мая 2012 г. № 636 (СЗ РФ. 28.05.2012. № 22. Ст. 2754).
28
