CC BY
0С.Н. Зайкова,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии
S.N. Zajkova,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Administrative and Municipal Law Department of the Saratov State Law Academy
DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-39-46
ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ В ТРУДАХ ПРОФЕССОРА В.М. МАНОХИНА
Аннотация: в статье анализируются научные взгляды профессора В.М. Манохина относительно государственного регулирования в области безопасности. Отражается его вклад в формирование понятия безопасности как объекта административно-правового регулирования, определение функций и видов безопасности, классификацию органов безопасности. Особое внимание уделяется представлениям ученого о месте безопасности в структуре современной административно-правовой о науки и научной проблеме применения дискреционного способа регулирования право- о отношений. Методологическая основа представлена совокупностью общенаучных S и частнонаучных (логико-юридический, сравнительно-правовой) методов познания. ® Проведенный анализ позволил сделать выводы о том, что стоящие перед государ- g ством задачи в области обеспечения безопасности нашли лишь частичное отражение о в действующем законодательстве. Автором отмечается значительный вклад научных ° взглядов профессора В.М. Манохина в развитие административно-правовой науки * по вопросам безопасности. д
Ключевые слова: 100-летний юбилей профессора В.М.Манохина, безопасность, щ государственное управление, дискреционный способ регулирования, административ- д ное право.
SECURITY ISSUES IN THE WORKS OF V.M. MANOHIN S
Abstract: the scientific views of ProfessorManohin V.M. concerning state regulation S of security are analyzed. His contribution to the formation of the security concept as an object щ of administrative law regulation, determination of functions and types of security, as well g as classification of security bodies is described. Special attention is paid to the ideas Щ of the scientist what regards the place of security in the structure of modern administrative law and scientific problem of applying discretionary approach in regulating legal relations. 39
The methodological basis is represented by a combination of general scientific andparticular -
scientific (logical-legal, comparative-legal) methods of cognition. The analysis made it T> possible to conclude that the tasks that the country faces in the field of security are reflected in the current legislation only partially. The author notes the significant contribution of the scientific views of Professor V.M. Manohin in the development of administrative and | legal science on security issues.
Keywords: 100th anniversary of Professor Manohin V.M., security, public administration, discretionary regulation approach, administrative law.
Изучая научное творчество Василия Михайловича Манохина и воспоминания его коллег о трудах ученого, можно выделить несколько основных направлений, проблем административного права, которым он уделял особое внимание. Это прежде всего государственная служба, обеспечение законности в управлении и административное судопроизводство. Вопросы безопасности не выделяются в числе приоритетных, однако научный и учебный материал по административному праву, созданный ученым, и актуальность обеспечения безопасности в современный период развития нашего общества позволяют обосновать выбор темы настоящей статьи.
Предлагается остановиться на научных взглядах Василия Михайловича относительно государственного регулирования в области безопасности, рассмотреть его предложения по определению понятия безопасности, ее функций и видов, классификации публич-.а ных органов управления в области безопасности, пределов правого творческой деятельности субъектов РФ по вопросам безопасности.
Применение исторического и сравнительно-правового методов ис-№ следования позволяет выявить особенности развития научной мысли о5 ученого.
§ В 1968 г. Василий Михайлович, рассматривая систему админи-2 стративного права «по признаку возможных масштабов применения» ^ [1, с. 33-34], в сфере государственного управления выделял две части: — общую, нормы которой действуют во всех отраслях и сферах управ-§ ления, и особенную, носящую отраслевой характер и регулирующую 5 правоотношения в одной отрасли (сфере). Именно к последней части § он относил вопросы государственной безопасности и охраны обще-^ ственного порядка (общественной безопасности).
Под охраной государственной безопасности он понимал повсед-о невное осуществление уполномоченными органами системы мер, ^ обеспечивающих защищенность государства. Под общественной С безопасностью - «правила и складывающиеся в процессе их реализации отношения по вопросам охраны здоровья населения, защиты 40 от стихийных бедствий, проведения строительных и иных работ, ^ деятельности транспорта и т.п.» [2, с. 171].
сч Называя управление государственной безопасностью отраслью, ® профессор отмечал ее основную особенность - масштабность осу-^ ществления: «.. .организация охраны государственной безопасности не замыкается в системе организаций государственной безопасности, а выходит за пределы отрасли, распространяется на организации других отраслей и сфер государственного управления» [2, с. 168]. Соответственно, обязанностью по обеспечению безопасности, по его
мнению, должны наделяться все государственные и общественные организации, а также их работники.
Особенностью указанной отрасли являлась и множественность управленческих функций. Василий Михайлович выделял две группы:
1) функции внутриотраслевого масштаба и организационного характера - формирование кадров, финансирование, комплектование войск и др.;
2) функции, осуществляемые за пределами отрасли, в правоотношениях с юридическими и физическими лицами. Например, охрана государственной и служебной тайны, организация расследования преступлений, охрана государственной границы и др.
Профессор отмечал тесную связь охраны государственной безопасности и охраны общественного порядка. Так, организационно-правовые средства, применяемые для охраны общественного порядка (например, паспортный режим), одновременно обеспечивали охрану государственной безопасности (охрана государственной границы). | Применение указанных средств осуществлялось в тесном контакте о органов безопасности и органов охраны общественного порядка. » Рассматривая правовое положение указанных органов, ученый гово- § рил о необходимости уточнения для каждого из них задач «большой | работы по охране безопасности государства» [3, с. 6]. |
В настоящее время такая потребность сохраняется. Например, ™ в области обеспечения транспортной безопасности имеет место § дублирование полномочий правоохранительных органов по охране | авиационных объектов, в том числе международных аэропортов [4].
Особого внимания заслуживают предложения Василия |
Михайловича, высказанные им в 1983 г., в части изменения наимено- |
вания одной из областей государственного управления. В монографии, ^
посвященной конституционным основам административного права, он ^
выделял три области управления: управление народным хозяйством, 1
й
управление социально-культурным строительством и административ- | но-политическое управление. Рассматривая последнее, он предложил
изменить традиционное название указанной области на «управление 41
охраной порядка внутри страны и внешней безопасности государ- п
ства» [5, с. 52], поскольку все виды государственной деятельности, Ь
в нее входящие, были пронизаны обеспечением безопасности триады а
(граждан, общества и государства). Следует отметить расширение |
в научной литературе рассматриваемого периода объектов защиты; и наряду с государственной и общественной безопасностью, была выделена в качестве отдельного объекта государственного управления безопасность граждан.
В учебной литературе по административному праву более позднего периода прослеживается развитие административно-правового регулирования вопросов безопасности, появляются определения дефиниций, проводится выделение видов безопасности и систематизация органов управления в указанной области.
В 1996 г. Василий Михайлович в составе группы ученых-админи-стративистов определил безопасность как «соблюдение, сохранение, нерушимость условий жизни и развития человека, общества, окружающего мира и т.д.» [6, с. 419]. Было выделено три вида безопасности: техническая, экологическая и социальная. Последняя включала безопасность личности, общества и государства. Особое внимание при этом уделялось безопасности личности, под которой понималось «состояние и условия жизни личности, при которых реализуются ее права и свободы, закрепленные в законе, прежде всего в Конституции» [6, с. 420]. „о Обеспечение безопасности отличалось от ее охраны. Первое включало в себя разработку и планирование системы мер экономического, по-^ литического, организационного и иного характера, устранение, предупреждение и пресечение угроз; второе - непосредственное воздействие на объект охраны (места скопления людей, транспортные средства, виды работ и др.) в форме контроля, регулирования, наблюдения. 2 В системе органов безопасности ученые выделяли три группы: ^ органы безопасности внешних сношений (например, федеральные — органы внешней разведки, пограничные войска); органы, обеспечи-§ вающие порядок внутри страны (среди них органы внутренних дел, 5 налоговая служба); органы, обеспечивающие безопасность в хозяй-§ ственных отраслях (безопасное ведение работ на транспорте, в про-^ мышленности, энергетике и т.д.).
Во главе системы органов располагался Совет безопасности о России - конституционный орган с полномочиями рабочего характера ^ по разработке рекомендаций по вопросам безопасности и координации С совместной деятельности множественных субъектов.
Предложенное видовое деление органов обеспечения безопас-42 ности актуально и по сей день. При Совете безопасности России ^ образованы специальные межведомственные комиссии по военной, СЧ общественной и информационной безопасности, по безопасности ® в социальной и экономической сфере.
^ Структуре современной административно-правовой науки В.М. Манохиным всегда уделялось особое внимание [7, с. 49].
Обособление третьей области государственного управления с новым наименованием имело дальнейшее развитие в виде выделения помимо общей и особенной частей административного права
специальной части. Причиной структурного изменения стали «глубокие перемены в законодательстве, которое регулирует отношения, связанные с обеспечением безопасности» [8, с. 333]. В специальной части рассматривалось административно-правовое обеспечение безопасности в сфере внешних сношений и внутри страны, а также административно-правовые меры охраны порядка и безопасности.
В 2010 г. Василий Михайлович, сохраняя специальную часть административного права, выделил в ней два раздела, посвященных внешней и внутренней безопасности. В последний раздел он включил административную правоохранительную деятельность [9, с. 205], что нашло закрепление в ряде законодательных актов о внутренней безопасности [10, 11] и стало стимулом для дальнейших административно-правовых исследований в правоохранительной сфере.
Профессор Ю. Н. Старилов отмечает, что у Василия Михайловича всегда было собственное мнение о многих административно-правовых институтах и направлениях их совершенствования [12, с. 14]. ^ Его мнение о системе административного права с выделением специ- о альной части до сих пор вызывает интерес у исследователей. «Нужно » отметить, что созданная В.М Манохиным структура исследования | и рассмотрения вопросов государственного управления и сегодня | является актуальной; она используется при составлении планов | и структуры изложения теоретического материала, относящегося к по- ™ рядку государственного управления в различных сферах организации § и функционирования органов исполнительной власти» [12, с. 18]. |
Особое место в конструкции государственного отраслевого управления В.М. Манохин отводил федеральным органам безопасности. | Проведя классификацию министерств как исполнительных органов, | в зависимости от их областей их деятельности, он выделил пять § групп, в которые вошли в том числе министерства по обеспечению § внешней безопасности страны и министерства по обеспечению и ох- 1 ране безопасности и порядка внутри страны. Подчинение указанных | министерств главе государства, а не Правительству России ученый объяснял разграничением полномочий по функциональному крите- 43 рию: «В действительности дело с подчинением ряда министерств п (и некоторых служб) главе государства по своей природе не означает Ь двойного подчинения., лишь вопросы охраны порядка и безопас- & ности - как внешней, так и внутренней - вычленены и отнесены | к полномочиям главы государства» [13, с. 10]. Остальные вопросы 01 (финансовые, кадровые, материально-технического характера и др.), в том числе членство министров указанных министерств в составе Правительства России, реализуются в отношениях с последним.
Научные взгляды Василия Михайловича по-прежнему являются отправной точкой для современных исследователей государственного регулирования в области различных видов безопасности [14-17] и в других областях административно-правового регулирования [18, 19].
В части регионального правотворчества по охране порядка и безопасности ученый прослеживал «органическую связь федеральных начал и собственной компетенции субъектов РФ» [20, с. 81]. При этом он отмечал недостатки федерального законодательства, связанные с отсутствием четких критериев разграничения правотворческих полномочий по указанным вопросам между Российской Федерацией и ее субъектами. «Сложилась недостаточно определенная и противоречивая картина реальных полномочий субъектов РФ в секторе отношений, который не может не иметь региональной составляю-„о щей как ввиду разнообразия видов безопасности, обеспечиваемых и на "местном" уровне, так и по причине объективно оправданной необходимости именно оперативного территориального вмешатель-а ства» [21, с. 216].
§ Анализ действующих редакций ст. 71-73 Конституции РФ, ст. 5 § Федерального закона «О безопасности» и ряда федеральных законов 2 позволяет прийти к выводу, что до настоящего времени определен-^ ность по разграничению правового регулирования имеется лишь — по отдельным видам безопасности. Так, обеспечение государственной, § промышленной, транспортной безопасности, безопасности личности, 5 общества и государства при применении информационных техноло-§ гий и обороте цифровых данных, безопасности гидротехнических ^ сооружений относится к исключительному федеральному ведению, а обеспечение общественной и экологической безопасности - к со-о вместному ведению.
^ По пожарной, радиационной, санитарно-эпидемиологической, С продовольственной, дорожной и другим видам безопасности могут приниматься не только законы, но и другие нормативные правовые 44 акты субъектов РФ (региональные и территориальные целевые про-^ граммы, технические требования, природоохранные программы, (V концепции безопасности). Основное требование к региональным ® актам заключается в соответствии их федеральному законодательству. ^ Таким образом, по-прежнему можно отмечать наличие неопределенности пределов регионального правотворчества в области обеспечения безопасности.
Рассуждая о перспективах развития административного права, профессор выделял несколько проблем, требующих научного ос-
мысления. Одна из них - это появление дискреционного управления и соотношение его с другими видами управления, а также принципом законности [22, с. 12]. Причинами возникновения такого вида управления Василий Михайлович называл расширение государственного участия в регулировании социальных отношений и объемную компетенцию исполнительной власти.
Следует отметить точно заданный вектор административно-правовых исследований. В настоящее время в области безопасности имеет место применение дискреционного способа регулирования правоотношений, о чем свидетельствует множество примеров по различным видам безопасности. Возникает вопрос о допустимости применения указанного способа. Принимая во внимание непрерывный процесс защищенности различных объектов, необходимость оперативного принятия решений в случае возникновения потенциальных угроз безопасности, видятся допустимыми отдельные действия по усмотрению уполномоченных органов, если они направлены на предотвращение причинение вреда охраняемым законом национальным ценностям. Однако пределы такого усмотрения требуют дополнительных научных исследований.
Подводя итоги анализу научных взглядов профессора В.М. Манохина, следует отметить его значительный вклад в развитие административно-правовой науки по вопросам безопасности. ю
I
Список литературы: |
1. Манохин, В.М. Советское административное право : курс лекций. "§ Вып. 1. - Часть общая / В.М. Манохин. - Саратов : Полиграфист, 1968. - 250 с. 11
2. Манохин, В.М. Советское административное право : курс лекций. .о Вып. 2. - Часть особенная / В.М. Манохин. - Саратов : Полиграфист, 1968. ^
- 232 с. ^
3. Манохин, В.М. Органы советского государственного управления | (вопросы формирования) / В.М. Манохин. - Саратов : Изд-во Сарат. гос. о ун-та, 1962. - 164 с. |
4. Зайкова, С. Н. Субъекты публичного управления в области обеспечения авиационной безопасности / С.Н. Зайкова // Вестник Воронеж. гос. ун-та. 45
- Серия : Право. - 2022. - № 3(50). - С. 176-189. —
5. Манохин, В.М. Конституционные основы советского администра- Р тивного права : монография / В.М. Манохин. - Саратов : Изд-во Сарат. гос. ^ ун-та, 1983. - 217 с. £
6. Манохин, В.М. Российское административное право : учебник / | В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев. - М. : Юристь, 1996. - 472 с. в
7. Бахрах, Д.Н. Административное право и перестройка / Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Р.С. Павловский // Известия высших учебных заведений.
- Серия : Правоведение. - 1988. - № 6. - С. 49-52.
8
8. Манохин, В.М. Российское административное право : учебник.
- 2-е изд., испр. и доп. / В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин. - Саратов : Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003. - 496 с.
9. Манохин, В.М. Административное право России : учебник. - 2-е изд., испр. и доп. / В.М. Манохин. - Саратов : Ай Пи Эр Медиа, 2010. - 272 с.
10. О безопасности : федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N° 390-Ф3 (в ред. от 10 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011.
- № 1, ст. 2; 2023. - № 29, ст. 5304.
11. О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса : федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ (в ред. от 28 июня 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 30, ч. 1, ст. 4604; 2023. - № 27, ст. 4631.
12. Старилов, Ю.Н. О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина) / Ю.Н. Старилов // Административное право и процесс. - 2013. - № 11. - С. 9-35.
„О 13. Манохин, В.М. Отраслевой принцип в организации государственного
управления / В.М. Манохин // Административное право и процесс. - 2008. | - № 1. - С. 2-11.
* 14. Зайкова, С.Н. Транспортная безопасность в Российской Федерации:
^ административно-правовые аспекты : монография / С.Н. Зайкова. - Саратов : § Сарат. гос. юрид. акад., 2022. - 360 с.
® 15. Маслов, К.В. Безопасность в системе административного права:
& развитие научных взглядов / К.В. Маслов // Административное право и про-^ цесс. - 2022. - № 7. - С. 15-18.
16. Аржанов, В.В. Административно-правовые способы обеспечения ^ законности и дисциплины (подходы Саратовской школы административного
права) / В.В. Аржанов // Административное право и процесс. - 2020. - № 3.
- С. 47-50.
17. Зеленцов, А. Б. Границы и структура предмета административного права современной России: дискуссионные вопросы / А.Б. Зеленцов // Административное право и процесс. - 2020. - № 9. - С. 5-20.
со
О 18. Соколов, А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об адми-
® нистративных правонарушениях : монография / А. Ю. Соколов. - М. : Норма, 2015. - 320 с.
19. Россинский, Б.В. Понятие, классификация и природа мер админи-46 стративного принуждения / Б.В. Россинский // Законы России: опыт, анализ, - практика. - 2021. - № 11. - С. 3-9.
20. Манохин, В.М. Правотворческая деятельность в субъектах ^ Российской Федерации: вопросы методики / В.М. Манохин. - Саратов : {у Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2000. - 84 с.
21. Манохин, В. М. Организация правотворческой деятельности в субъ-^ ектах Российской Федерации / В.М. Манохин. - Саратов : Изд-во Сарат. гос.
акад. права, 2002. - 240 с.
22. Манохин, В.М. Со школьной скамьи - в бой! / В.М. Манохин // Юридические записки. - 2013. - № 3 (26). - С. 7-12.
