CC BY
77
Белоусов С. А. Внутриотраслевой законодательный дисбаланс: понятие, причины и пути устранения
Белоусов Сергей Александрович Belousov Sergey Aleksandrovich
кандидат юридических наук, доцент, проректор по научной работе
Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1)
candidate of science (law), associate professor, vice-rector on science Saratov state law academy (1 Volskaya str, Saratov, 410056)
E-mail: [email protected]
Внутриотраслевой законодательный дисбаланс: понятие, причины и пути устранения
Branch legislative disbalance: notion, roots ways of its elimination
Статья посвящена рассмотрению внутриотраслевого законодательного дисбаланса, который является одним из уровней горизонтального законодательного дисбаланса. Дается определение внутриотраслевого законодательного дисбаланса, анализируются его причины и пути устранения.
Ключевые слова: законодательный дисбаланс, отраслевой законодательный дисбаланс, отрасль законодательства, система права.
The article is devoted to the searching of branch legislative disbalance which is one of the levels of horizontal legislative disbalance. The definition branch legislative disbalance is given; roots and ways of its elimination are analyzed.
Keywords: legislative disbalance, branch legislative disbalance, branch of legislation, system of law.
Отраслевой (внутриотраслевой) законодательный дисбаланс, выступая одним из уровней горизонтального дисбаланса, предполагает структурные нарушения внутри одной отдельно взятой отрасли права, связанные с неравномерностью развития составляющих ее институтов, противоречий между конкретными нормами. В отличие от него, межотраслевой законодательный дисбаланс — это горизонтальный дисбаланс более высокого уровня, когда несоразмерность, дисгармония, пробелы и прямые противоречия существуют уже на уровне системы права.
Выделить универсальную причину возникновения внутриотраслевого законодательного дисбаланса довольно сложно. Обычно это обусловливается комплексом факторов, один из которых в каждом конкретном случае выступает ведущим. Соответственно, в зависимости от разновидности дисбаланса, детерминированной теми или иными причинами, подбирается и метод его устранения.
Так, отраслевой горизонтальный дисбаланс может обусловливаться тем, что отношения, регулируемые основным нормативным правовым актом (как правило, кодексом) той или иной отрасли (например Гражданским кодексом РФ, Семейным кодексом РФ), за некоторым исключением формируются по методу (как критерию), в то время как большинство видов данных отношений в принципе не могут регулироваться только путем одного метода (применительно к гражданско-правовым отношениям, регулируемым Гражданским кодексом РФ, — мето-
дом координации). Способом преодоления такого дисбаланса для законодателя выступает включение фрагментарного правового регулирования публично-правового характера.
Рассмотрим более подробно причины появления и способы устранения внутриотраслевого дисбаланса на примере конкретных сфер законодательства.
Одной из базовых причин возникновения внутриотраслевого дисбаланса выступает то, что формирование институциональной структуры конкретной отрасли законодательства происходит еще до выработки концепции отраслевого механизма правового регулирования. Это характерно, в частности, для отрасли налогового законодательства. Довольно показательным в этом плане выступает то, что в базовом законе отрасли — Налоговом кодексе РФ, принятом относительно не так давно (по сравнению с другими кодексами), в неизменном виде сохранился лишь десяток статей, все остальные так или иначе были изменены, причем некоторые весьма существенно. При этом более 15% статей были скорректированы еще до официального вступления Налогового кодекса в действие. Может ли в таком случае отрасль налогового законодательства избежать внутриотраслевого дисбаланса? Ответ, думается, очевиден.
Во избежание появления отраслевого дисбаланса (как более желательной альтернативы необходимости его устранения в случае, если он уже наличествует) следует изначально сформировать четкое и
однозначное понимание того, что есть система той или иной отрасли права и какой она должна быть. Будучи ориентированной на решение частных, прикладных (безусловно, важных, но не единственных) задач, наука зачастую фактически отстраняется от исследования многих фундаментальных теоретических проблем отрасли. Если же она с ними сталкивается, то нередко это происходит с существенным опозданием, когда остается во многом только фиксировать их, но не упреждать ситуацию.
Внутриотраслевой дисбаланс сферы уголовно-правового регулирования обусловливается противоречивыми и откровенно беспорядочными изменениями основного документа данной отрасли — Уголовного кодекса Российской Федерации, что порождает существенные проблемы в следственно-судебной практике. Внутренний дисбаланс уголовного закона выражается в его несогласованности и бессистемности, ставшими в настоящее время «едва ли основными его характеристиками», которые «достигли критического уровня, приобретя масштабы, угрожающие уже не столько эффективности, сколько самой возможности правоприменения» [1, с. 43].
В условиях когда отраслевой законодательный дисбаланс является уже реальностью, а не потенциальной угрозой (как в сфере уголовно-правового регулирования), направлениями преодоления являются следующие:
1) обеспечение отраслевой чистоты образующих отрасль институтов. Например, в уголовном законодательстве некоторые предусмотренные Уголовным кодексом РФ положения не являются собственно уголовно-правовыми (например, институт условно-досрочного освобождения от отбывания наказания, замены наказания более мягким видом и освобождение от наказания в связи с болезнью относится к сфере уголовно-исполнительного права и должен регулироваться УИК РФ [2, с. 337]; нормы, посвященные амнистии и помилованию, затрагивают конституцинно-правовые отношения [3, с. 5]);
2) консолидация внутри отрасли относящихся к ней по сути положений и институтов, расположенных в нормативных правовых актах иной отраслевой принадлежности (например, по мнению А.И. Джигирь, институт экстрадиции следует переместить из уголовно-процессуального в уголовное законодательство (из УПК РФ в УК РФ) [4];
3) разделение норм, входящих в отрасль, на общую и особенную части с сохранением и укреплением их функционального предназначения. При этом необходимо помнить о том, что общая часть выполняет системообразующую функцию и ее институты содержат наиболее обобщенные предписания, имеющие отношение ко всем (либо к большинству) положениям особенной части.
В рамках данного направления можно дать отдельные рекомендации по построению как общей, так и особенной частей отрасли. В общей части должны содержаться дефиниции терминов, ис-
пользуемых в особенной части. Особенная же часть, напротив, должна содержать специальные предписания, которые имеют отношения лишь к конкретному виду общественных отношений.
Институты особенной части должны быть построены строго по единому критерию — родовому объекту общественных отношений, подлежащих правовому регулированию.
Также одним из частных поднаправлений преодоления отраслевого законодательного дисбаланса является оптимизация внутренней структуры институтов особенной части отрасли путем обобщения и детализации образующих их предписаний. Это может найти свое выражение в увеличении в институтах особенной части дефинитивных и общезакрепительных предписаний с одновременной конкретизацией предписаний в нормативных правовых актах более низкого уровня.
Дисбаланс в гражданском законодательстве в какой-то мере «оправдан» его обширностью и глобальностью изменений конца прошлого — начала настоящего столетия. Внутриотраслевой дисбаланс в гражданском законодательстве обусловливается и проявляется в регулировании составляющих его предмет отношений большим (зачастую избыточным) количеством нормативных правовых актов разного уровня и, соответственно, юридической силы.
В литературе различают три уровня нормативных правовых актов, образующих гражданское законодательство.
Первый уровень образуют нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, которые для всего остального гражданского законодательства выполняют роль основных, базовых начал (в особенности это касается регулирования права собственности, договорного и корпоративного права). Характеризующим и непременным их признаком выступает повышенная (по сравнению с иными нормами) стабильность, что означает, что все остальные законодательные акты должны быть сбалансированы с нормами ГК РФ, а не наоборот.
Второй уровень представлен дополняющими и развивающими положения Кодекса федеральными законами, как теми, которые перечислены в самом ГК РФ (всего около 30, большая часть уже издана: Федеральный закон от 26 декабря 1995 г № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [5], Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [6], Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» [7] и др.), так и теми, о которых в Кодексе не упоминается, но которые, по мнению законодателя, необходимы (например, Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [8], Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» [9] и т. д.). К правовым актам этого же уровня относят также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Белоусов С.А. Внутриотраслевой законодательный дисбаланс: понятие, причины и пути устранения
Белоусов С.А. Внутриотраслевой законодательный дисбаланс: понятие, причины и пути устранения
Третий уровень составляют многочисленные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств), причем в ряде областей они являются важным источником правового регулирования (например, изданные транспортными министерствами правила перевозки грузов) [10, с. 227—228].
Зачастую дисбаланс возникает при разноуровневом регулировании какого-либо института гражданского законодательства. Прежде всего, это происходит, когда нормы текущего законодательства «отступают» от норм ГК РФ (в связи с тем, что приоритет норм последнего среди прочих федеральных законов, как мы писали выше, в самом Кодексе провозглашается, но ни законодателем, ни Конституционным Судом не поддерживается). Так, Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» [11] в определенной мере ограничивает закрепленный в Гражданском кодексе РФ принцип свободы договора.
В гражданском законодательстве России встречаются сферы и с более сложным, многоуровневым регулированием. Например, это характерно для отношений транспортной экспедиции, которые, во-первых, закрепление своих основ получили в Гражданском кодексе РФ (ст. 801—806), во-вторых, достаточно подробно были урегулированы Федеральным законом от 30 июня 2003 года № 87-ФЗ «О транспортной экспедиционной деятельности» [12], и, в-третьих, стали предметом нормативно-правовой регламентации на еще одном уровне — в Правилах транспортно-экспедиционной деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ [13]. В приведенном примере трехуровневого регулирования как раз и образовался законодательный дисбаланс, поскольку, в частности, упомянутые Правила транспортно-экспедиционной деятельности существенных изменений в регламентацию рассматриваемого вопроса не внесли, и их принятие было излишним.
Внутриотраслевой дисбаланс возможен в рамках регулирования отдельных институтов даже одним видом правовых актов. Например, в гражданском законодательстве дисбаланс наблюдается в сфере оборота ценных бумаг, где принят целый ряд одинаковых по юридической силе (уровня федеральных законов), но несбалансированных по содержанию нормативных правовых актов. Так, последний по времени принятия — Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» [14] не увязан ни с содержательной стороны, ни в отношении терминологии (использует не знакомую гражданскому праву лексику) с уже действовавшими к тому времени Федеральным законом от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» [15] и Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [16]. Причем отмеченный дисбаланс имеет не только сугубо формальное (теоретическое), но и практическое значение, так как затрудняет реализацию норм указанного закона.
Дисбаланс аналогичного рода образовался и в сфере продажи отдельных видов товаров, регулирование которой осуществлялось более чем десятью принятыми Правительством РФ различными правилами, среди которых наблюдалось дублирование норм и, нередко, прямое их противоречие. Однако в отношении данной сферы законодательный дисбаланс удалось устранить посредством утверждения постановлением Правительства РФ новых Правил продажи отдельных видов товаров, носящих универсальный характер, отменяющих ряд ранее изданных правил [17].
Предпринятый шаг может рассматриваться как один из эффективных вариантов борьбы с внутриотраслевым законодательным дисбалансом. В тех сферах, где действует множество нормативных правовых актов как одного, так и разного уровней, положения которых дублируют или противоречат друг другу, сложившийся дисбаланс может быть преодолен путем издания унифицированных правовых актов.
Важное место в устранении отраслевого законодательного дисбаланса отводится базовым законам. Они должны играть роль заглавных актов той или иной отрасли на том основании, что они выступают интегрирующим центром, каркасом отрасли законодательства, образуют правовой фундамент построения его внутриотраслевой системы. Как верно отмечается в литературе, такие базовые законы отражают своеобразие отрасли законодательства, заключающееся в наличии единой концепции, особых принципов и собственной достаточно крупной и относительно стабильной области общественных отношений, регулируемых ею [18, с. 58].
Рассматриваемые базовые отраслевые законы чаще всего предстают в форме кодексов, которые на сегодняшний момент изданы практически во всех традиционных отраслях законодательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и т. д.). Ряд кодексов принят также на более частном уровне — на уровне подотраслей и институтов законодательства (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и др.).
Особая значимость кодексов как базовых отраслевых законов позволила ученым выдвинуть предложение о наделении их более высокой юридической силой по отношению к обычным федеральным законам. Более того, как пишут Т.Н. Рахманина и Е.А. Юртаева, «превосходящую юридическую силу кодексов следует считать базовым началом правотворчества» [18, с. 59].
Между тем эта идея уже воспринята в законодательстве. В частности, Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 3) закрепляет свой приоритет над всеми остальными нормативными правовыми актами, регулирующими гражданско-правовые отношения. Однако, как замечает А.Я. Рыженков, и в этом с ним нельзя поспорить, традиционное для российской юриспруденции доктринальное положение, согласно которому специальные нормы права
имеют приоритет по отношению к общим, прямо противоположно описанному выше самопровоз-глашению Гражданского кодекса РФ себя «главным» [19, с. 34].
Свою точку зрения по рассматриваемому вопросу высказал Конституционный Суд РФ: «ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой» [20]. В то же время ученые готовы поспорить с мнением Конституционного Суда РФ, предлагая ему «уточнить свою позицию в данном вопросе», ссылаясь на то, что в ней не учтена «важность и желательность унификации законодательного регулирования и особое положение главного федерального закона (кодекса) в системе соответствующего отраслевого законодательства» [10, с. 230].
Безусловно, особая роль в обеспечении стабильности и баланса рассматриваемой отрасли отводится Гражданскому кодексу РФ. При осознании его конституирующей значимости для всего гражданского законодательства в основу его подготовки была положена идея о максимально широком содержании кодекса, о включении в него наиболее полного перечня вопросов гражданско-правового характера с тем, чтобы ограничить последующее текущее законодательство, упростив реализацию правовых норм. Однако данная, безусловно, целесообразная идея была должным образом воплощена в жизнь только в отношении интеллектуальных прав (после принятия четвертой части Гражданского кодекса РФ) и ряда других крайне немногочисленных институтов (наследование, деликты, бытовые договоры). Однако даже в вышеперечисленных сферах помимо базовых норм (Гражданского кодекса) принимаются конкретизирующие правовые акты, дисбалансирующие отрасль гражданского законодательства и усложняющие правоприменение.
Примером внутриотраслевого дисбаланса в рамках гражданского законодательства может считаться особо бурное развитие предпринимательского законодательства по сравнению с относительно поступательным, эволюционным развитием остальных сфер. Дисбаланс, проявляющийся в «опережении» предпринимательского права по всем основным характеристикам иных участков нормативно-правового регулирования общественных отношений, выразился в появлении идеи принятия наряду или даже вместо ГК РФ (при подготовке и обсуждении в Государственной Думе в 1994—1995 годах проекта его первой части) также Хозяйственного кодекса. Однако эта идея не нашла поддержки ни со стороны государственных органов, ни в ряду научной общественности, поскольку ее реализация вместо положительного эффекта могла еще более разбалансировать или даже «сломать» сложившуюся систему законодательства.
Вместо этого была предпринята попытка «смягчить» образовавшийся дисбаланс, урегулировав в
Гражданском кодексе Российской Федерации в достаточно полном объеме основы и специфику предпринимательской деятельности, уравняв в статусе данную сферу с иными сферами гражданско-правовых отношений, также нашедших свое отражение в базовом законе отрасли. Те аспекты предпринимательских отношений, которые не охвачены Кодексом, получили и продолжают получать ввиду непрекращающихся модернизационных процессов свое правовое опосредование в текущем законодательстве.
Таким образом, дисбаланс внутри каждой конкретной отрасли права возникает в результате целого ряда причин, но, как правило, одна (или несколько) из них может считаться основной. Это может быть громоздкость самой отрасли, много-уровневость нормативного регулирования входящих в нее отношений (гражданское право), отсутствие изначальной концепции при формировании отрасли (налоговое право), многочисленные, постоянные и бессистемные изменения, вносимые в уже действующие акты (уголовное право). Из этого следует и многовариантность способов устранения дисбаланса: от «мягкого» варианта, заключающегося во внесении научно обоснованных, практически обусловленных, последовательных и системных изменений в основной закон отрасли, до более «жесткого», предполагающего принятие новой редакции, или даже крайнего — разработки нового кодифицированного акта.
Примечания
1. Жук М.С. Обеспечение системности — главное направление развития отрасли права // Юристъ-Правоведъ. 2010. № 3.
2. Разгильдиев Б.Т. Система уголовного права России: понятие и значение // Системность в уголовном праве: материалы II Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 31 мая — 1 июня 2007 г. М., 2007.
3. Ткачевский Ю.М. Освобождение от отбывания наказания. М., 1970.
4. Джигирь А.И. Институт выдачи лиц, совершивших преступление: проблемы уголовно-правовой регламентации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.
5. Собрание законодательства РФ. 1996. № 1, ст. 1.
6. Собрание законодательства РФ. 1996. № 3, ст. 145.
7. Собрание законодательства РФ. 1998. № 7, ст. 785.
8. Собрание законодательства РФ. 1996. № 49, ст. 5491.
9. Собрание законодательства РФ. 1998. № 44, ст. 5394.
10. Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2010.
11. Собрание законодательства РФ. 2003. № 13, ст. 1177.
12. Собрание законодательства РФ. 2003. № 27, ч. 1, ст. 2701.
13. Об утверждении Правил транспортно-экспедиционной деятельности: постановление Правительства РФ от
Белоусов С.А. Внутриотраслевой законодательный дисбаланс: понятие, причины и пути устранения
Белоусов С.А. Внутриотраслевой законодательный дисбаланс: понятие, причины и пути устранения
8 сентября 2006 года № 554 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 37, ст. 3890.
14. Собрание законодательства РФ. 2003. № 46, ч. 2, ст. 4448.
15. Собрание законодательства РФ. 1996. № 17, ст. 1918.
16. Собрание законодательства РФ. 1998. № 29, ст. 3400.
17. Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации: постановление Правительства РФ от 19 января 1998 года № 55 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4, ст. 482.
18. Рахманина Т.Н., Юртаева Е.А. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2010.
19. РыженковА.Я. О значении и составе основных начал гражданского права // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 2.
20. По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»: определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 года № 182-О // Собрание законодательства РФ. 1999. № 52, ст. 6460.
Notes
1. Zhuk M.S. Ensuring consistency is the main direction of development of branch of law // Lawyer-jurist. 2010. № 3.
2. Razgildiev B.T. System of criminal law in Russia: concept and value // Systemic in the criminal law: materials of the second all-Russia Congress of the criminal law, held on 31 May — 1 June 2007. Moscow, 2007.
3. Tkachevskiy Y.M. Exemption from punishment. Moscow, 1970.
4. DzhigirA.I. Institute of extradition of persons who committed: problems of criminal legal regulation: author’s abstract... candidate of legal sciences. Krasnodar, 2008.
5. Collection of legislative acts of the RF. 1996. № 1, art. 1.
6. Collection of legislative acts of the RF. 1996. № 3, art. 145.
7. Collection of legislative acts of the RF. 1998. № 7, art. 785.
8. Collection of legislative acts of the RF 1996. № 49, art. 5491.
9. Collection of legislative acts of the RF. 1998. № 44, art. 5394.
10. SadikovO.N. The concept of development of civil legislation // The Concept of development of the Russian legislation. Moscow, 2010.
11. Collection of legislative acts of the RF 2003. № 13, art. 1177.
12. Collection of legislative acts of the RF 2003. № 27, p. 1, art. 2701.
13. On approval of the Rules of forwarding activity: resolution of the Government of the Russian Federation from 8 of September 2006 № 554 // Collection of legislative acts of the Russian Federation. 2006. № 37, art. 3890.
14. Collection of legislative acts of the RF 2003. № 46, p. 2, art. 4448.
15. Collection of legislative acts of the RF. 1996. № 17, art. 1918.
16. Collection of legislative acts of the RF. 1998. № 29, art. 3400.
17. On approval of the Rules of sale of separate kinds of the goods, the list of durable goods, which are not subject to the requirement of the buyer on the gratuitous grant him a period of repair or replacement of a similar product, and the list of nonfood goods of a proper quality that are not subject for return of exchange on the similar goods of others of the size, form, dimension, style, color or configuration: resolution of the Government of the Russian Federation from 19 of January 1998 № 55 // Collection of legislative acts of the RF. 1998. № 4, art. 482.
18. Rakhmanina T.N., Yurtaeva E.A. Tendencies of development of the structure of the legal framework // The Concept of development of the Russian legislation. Moscow, 2010.
19. Ryzhenkov Y.A. About the value and composition of the basic principles of the civil law // Legal policy and legal life. 2013. № 2.
20. On request of the Arbitration court of Moscow about the verification of constitutionality of items 1 and 4 of part one of article 20 of the Federal law «On banks and banking activities»: the definition of the Constitutional Court of the Russian Federation from 5 of November 1999 № 182-0 // Collection of legislative acts of the RF. 1999. № 52, art. 6460.
