CC BY
132
УДК 340.1
С. А. Белоусов
Отраслевой и межотраслевой законодательный дисбаланс (в свете продолжающейся конституционализации системы российского права)
Актуальной задачей юридической науки и практики по-прежнему выступает необходимость повышения роли конституционных принципов в процессе развития и совершенствования российского законодательства. В статье обосновывается, что начинать масштабную работу по преодолению законодательной разбалансированности необходимо не столько с совершенствования норм каждой отрасли законодательства, сколько с разработки общей стратегии (концепции) развития правового регулирования общественных отношений. В рамках последней особое место должны занять доктринальные основы, всесторонне раскрывающие системное строение российского законодательства, объясняющие природу и причины такого явления, как законодательный дисбаланс, формы и механизм его устранения, в том числе и посредством дальнейшей конституционализации нормативно-правовой базы.
As actual problem of jurisprudence and practice need of increase of a role of the constitutional principles for development and improvement of the Russian legislation still acts. Locates in article that it is necessary to begin large-scale work on overcoming of legislative unbalance not so much with improvement of norms of each branch of the legislation, how many with development of the general strategy (concept) of development of legal regulation of the public relations. Within the last the doctrinal bases which are comprehensively opening a system structure of the Russian legislation, explaining the nature and the reasons of such phenomenon as a legislative imbalance, forms and the mechanism of its elimination including by means of a further konstitutsionalization of standard and legal base have to take a special place.
Ключевые слова: законодательство, дисбаланс, система права, конституционализм.
Key words: legislation, imbalance, system of law, constitutionalism.
Принятие в 1993 г. Конституции РФ, базирующейся на идее естественных прав человека и вобравшей в себя целый ряд иных важнейших достижений мировой цивилизации в виде генеральных правовых идей о
© Белоусов С. А., 2014
21
верховенстве закона, разделении властей, федерализма, равной защиты всех форм собственности, ознаменовало собой начало становления новой правовой системы в России.
Актуальной задачей, на решение которой должны быть нацелены современная отечественная юридическая наука и практика, по-прежнему выступает необходимость повышения роли конституционных принципов в процессе развития и совершенствования российского законодательства. Общие отправные начала, закрепленные в Конституции РФ, должны быть действительными ориентирами в деле выбора основных направлений продолжающейся конституционализации системы российского права. В этом аспекте именно Основной закон призван служить инструментом по устранению и предотвращению такого негативного явления в правовой системе, как законодательный дисбаланс.
В последнее время представители науки конституционного права все чаще прибегают к использованию термина «конституционализация», обозначая им преимущественно процесс влияния Конституции РФ на всю систему законодательства или ее отдельные составные части. Так, А.Н. Кокотов и вовсе предлагает трактовать Основной закон как общую часть российского права, подчеркивая, что предметом конституционного права охватываются все основополагающие общественные отношения, входящие в объект воздействия механизма правового регулирования. При этом автор достаточно четко характеризует цели, задачи и функции отрасли конституционного права в системе российского права, указывая, что: «... ее важнейшими функциональными ориентирами являются интеграция всех отраслей национального права в единое иерархически организованное целое и перевод национального права из состояния суммативного соединства наличных правовых элементов в качество органической системы. Задачами конституционного права также являются постановка целей для национального права, общеправовое целеполагание, закрепление базовых для всех отраслей права ценностей»1.
Следует отметить, что процесс конституционализации системы российского законодательства имеет необратимый и разнонаправленный характер. В юридической литературе выделяются такие его составляющие, как:
- непосредственное расширение предмета конституционно-правового регулирования;
1 Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 15-22; Конституционное право России: учеб. / отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 25.
22
- установление конституционной природы общественных отношений, урегулированных нормативными предписаниями отраслевого законодательства, посредством деятельности Конституционного суда РФ;
- конкретизацию общих конституционных принципов и общего правового статуса субъектов в отраслевом законодательстве;
- выявление конституционно-правового содержания в отдельных институтах отраслей системы законодательства и усиление конституционных начал в механизме отраслевого правового регулирования2.
Однако на общетеоретическом уровне проблема механизма воздействия Конституции на иные структурные элементы системы законодательства, включая его базовые отрасли, относится к числу сравнительно малоизученных вопросов и еще ждет своего исследователя. Исключением является лишь общетеоретическая работа А.А. Титовой, касающаяся вопросов места и роли Основного закона в системе российского законодательства. Следует согласиться с автором в том, что в правотворческой практике до сих пор нередки случаи нарушения основополагающих положений Конституции РФ, их неверной конкретизации и развития в других нормативно-правовых актах3.
Практика воплощения и конкретизации норм Конституции в системе российского законодательства достаточно противоречива и далека от идеала. В ней наблюдается, по справедливому мнению В.Д. Зорькина, «...множество разрывов между оболочками - формами властных, социальных и других институтов, с одной стороны, и содержательным наполнением этих институтов - с другой. Множество разрывов между формой и содержанием, между должным и существующим, между правом как должным и политикой в ее фактическом многообразии»4. Следовательно, причина законодательного дисбаланса кроется не столько в самой правовой системе, а проистекает, в первую очередь, из политической и экономической сферы общественной жизни.
При этом и сама Конституция РФ не свободна от наличия в ней ряда противоречий, пробелов и иных недостатков. Другими словами, Основной закон также подвержен такому «недугу», как дисбаланс нормативных правовых предписаний, что негативно отражается на развитии всего российского законодательства.
2 См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 234-239.
3 См.: Титова А.А. Конституция в системе российского законодательства (теоретикоправовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 4.
4 Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. 2-е изд. М., 2008. С. 29.
23
Так, можно привести следующий пример трансформации конституционно-правового дисбаланса в межотраслевой. В рамках отрасли конституционного права наблюдается дисбаланс ст. 125-127 Основного закона, регулирующих вопросы организации в России судебной власти. Он проявляется в том, что в упомянутых статьях нет упоминания о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, о существовании судов общей юрисдикции и арбитражных судов субъектов Федерации. Хотя компетенция российских судов регулируется по исчерпывающему принципу, она все равно не совсем ясна из содержания конституционных статей. Она (компетенция) конкретизируется в процессуальных кодексах и федеральных конституционных законах. Кроме того, изменение или отмена компетенции судов возможны только путем внесения поправок в ст. 125-127 Конституции РФ и последующего реформирования процессуального законодательства, в чем Н.И. Ярошенко также видит существенный дисбаланс5. На приведенном примере видно, что конституционно-правовой дисбаланс может быть преодолен только с «подключением» других отраслей. Следовательно, в той или иной форме он трансформируется и на межотраслевой уровень структуры российского законодательства. При этом представляется необходимым обратить внимание на проблему структурного и содержательного дисбаланса в российском законодательстве в целом.
Следствием исторических эволюционных процессов в правовой сфере является глубокая структурированность права, выражающаяся в выделении в его массиве различных сфер регулирования. Эта структурированность детерминировала специализацию юридических норм в рамках сложившихся автономий различного размера в зависимости от свойств отношений, подпадающих под регулятивное воздействие. Объективно сложившиеся структурные образования, выражающие внутреннюю глубинную структуру объективного права, принято называть отраслями права6.
Отраслевое деление существует в различных правовых системах. Естественно, наиболее характерным оно является для стран романогерманской (континентальной) правовой семьи, где четко выделяются гражданское (приравниваемое к частному, либо в него входящее в качестве основного элемента), конституционное, административное и уголовное право. В страхах англо-саксонской правовой семьи (семьи общего права)
5 См.: Ярошенко Н.И. Дисбаланс статей 125-127 Конституции Российской Федерации // Совр. право. 2011. № 3. С. 34-38.
6 См.: Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности: Методология и теория. СПб., 1991. С. 90.
24
также обнаруживается определенное размежевание на крупные составляющие (отрасли).
В юридической науке делению права на отрасли приписывается (во многом небезосновательно) важное значение, в связи с тем, что только отрасль права может обеспечить целостное правовое регулирование. Подобное деление необходимо и перспективно, прежде всего, с практических, прикладных позиций, поскольку его результатом является (или по идее должна являться) четкая и последовательная классификация законодательного, научного и учебного материала.
Деление права на отдельные отрасли не могло и не может не порождать многочисленные споры о границах между ними, смешанных правовых
7
институтах, самостоятельных и несамостоятельных отраслях права .
Образование отраслей права, подчеркивал Л.С. Явич, - процесс исторический. Он носит объективный характер в том плане, что законодатель не наделен возможностью по своему усмотрению выбирать инструменты правового воздействия, дистанцируясь от конкретного вида регулируемых отношений. При этом подвижность, нестабильность граней между социальными отношениями различного вида неизбежно предопределяет определенную расплывчатость границ между отраслями права7 8.
Эта расплывчатость, в свою очередь, может привести, и зачастую приводит, к горизонтальному (отраслевому и межотраслевому) дисбалансу в законодательстве. Здесь необходимо оговориться, что современный этап развития российской системы права, одной из заметных тенденций которого стало увеличение числа межотраслевых нормативных актов, позволил ученым говорить о несовпадении системы права и системы законодатель-ства9. Следовательно, ставить знак тождества и между отраслью права и отраслью законодательства мы также не можем. Рассматривая горизонтальные уровни законодательного дисбаланса, мы говорим прежде всего о несовпадении, несоответствии, неравномерности применительно к отраслям именно законодательства, а не права.
Анализ этимологии слова «дисбаланс» (франц. disbalance) и его категориального статуса в науке позволяет констатировать, что оно используется достаточно часто в целом ряде гуманитарных, естественно-научных и технических дисциплин, обозначая состояние неуравновешенности, неров-
7 См.: Мещера В.Ф. О делении советского права на отрасли // Сов. гос-во и право. 1957. № 3. С. 94-95.
8 См.: Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 33-34.
9 См. напр.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. № 4. С. 30.
25
ности какого-либо процесса или явления. Так, в экономической теории под дисбалансом понимается нарушение экономического равновесия, сбалансированности процессов, финансовых потоков в компании, регионе или государстве в целом10 11. В бухгалтерском учёте дисбаланс есть несбалансированность расходов и доходов, пассивов и активов, кредита и дебета. В технических науках дисбаланс (или дебаланс) трактуется как векторная величина, определяющая неуравновешенность вращающихся деталей машин относительно их оси11.
В рамках же юриспруденции законодательный дисбаланс можно определить как объективно обусловленное, детерминированное уровнем и условиями общественного развития, относительно постоянное состояние законодательства (или его частей), выражающееся в рассогласованности, несоответствии друг другу образующих его форму и содержание элементов, неравновесии, асимметрии содержащихся в нем средств, создающих затруднения и ошибки в правовом урегулировании общественных отношений.
Законодательный дисбаланс как негативное явление имеет место на различных уровнях структурного строения российского законодательства, что позволяет вести речь об отраслевом и межотраслевом дисбалансе. Оба данных феномена выступают подвидами горизонтального дисбаланса, но образуют их различные элементы. Отраслевой законодательный дисбаланс предполагает структурные нарушения внутри одной отдельно взятой отрасли законодательства, связанные с неравномерностью развития составляющих ее институтов, противоречий между конкретными нормами. Отраслевой дисбаланс может выражаться в законодательной «громоздкости», а также в отсутствии единой концепции развития конкретной отрасли законодательства. В таком случае законодательные акты принимаются бессистемно, и говорить о каком-либо балансе, разумеется, невозможно.
Межотраслевой законодательный дисбаланс - это горизонтальный дисбаланс более высокого уровня, когда несоразмерность, дисгармония, пробелы и прямые противоречия существуют уже на уровне системы законодательства. Связь данных двух подвидов дисбаланса как никогда очевидна, прежде всего в том плане, что отраслевой дисбаланс в определенных случаях имеет неуклонную тенденцию перерастать в межотраслевой дисбаланс, катализировать его, усугублять и усложнять.
Неравномерность развития норм внутри одной отрасли законодательства может привести к оформлению группы норм сначала в подот-
10 См. подробнее: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
11 См.: Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2008. С. 654.
26
расль, а затем и самостоятельную отрасль. Сегодня такие формирования, как жилищное, предпринимательское, налоговое законодательство достаточно привычны и естественны, воспринимаются как полноценные отрасли.
Исчерпывающий перечень подобных формирований отобразить невозможно, так как их количественный состав в своей исходнообособляющей составляющей имеет очевидную зависимость от субъективных факторов, при этом весьма динамичен и формируется исходя из злободневной проблематики.
Таким образом, внутриотраслевой законодательный дисбаланс может и зачастую преодолевается появлением все новых и новых отраслей законодательства. Вместе с тем у ряда ученых постоянно увеличивающееся число выделяемых отраслей вызывает негативную реакцию12.
Горизонтальный дисбаланс - это когда какая-либо подотрасль развивается быстрее всех остальных, приводит к появлению, так сказать «отпочкованию», новой отрасли законодательства. Появление новой отрасли - это всегда отражение в праве объективно меняющейся реальности. Норма, институт (и тем более отрасль), не могут появиться ниоткуда. И если мы говорим о какой-либо совокупности правовых норм как о самостоятельной отрасли законодательства, значит общественные отношения, регулируемые ею, приобрели в обществе больший удельный вес, нежели все остальные, опередили их в развитии, «зарекомендовали» себя как актуальные, перспективные.
Альтернативой описанного выше примера законодательного дисбаланса, когда некой подотрасли становится «тесно» внутри отрасли, является следующая модель. Определенный институт, зародившийся в недрах одной из отраслей законодательства, эволюционирует таким образом, что «выходит» за ее рамки, постепенно «забирает» нормы из смежных или даже противоположных по своей направленности отраслей и трансформируется в совершенно новое, уникальное, сложносоставное образование системы права, которое можно обозначить как термин «комплексная отрасль законодательства».
Здесь мы бы хотели оговориться, что использовать вышеуказанную категорию, как зачастую делается в литературе13, на наш взгляд, не совсем
12 См.: Мозолин В.П. Система советского права и перспективы ее развития. «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» // Сов. гос-во и право. 1982. № 6. С. 104; Тиунова Л.Б. Указ. соч. С. 93.
13 См. напр.: Язев В.А. Советское торговое право как комплексная отрасль права // Сов. гос-во и право. 1983. № 7. С. 68-73; Литовка А.Б., Литовка П.И. Медицинское право -комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития //
27
корректно. В таком случае, расширение перечня подобных «комплексных отраслей» можно проводить до бесконечности, что в принципе не позволит упорядочить их ни в какую, даже самую подробную и развернутую структуру. Кроме того, очевидна сама абсурдность претендования той или иной группы норм, объединившихся по принципу регулирования определенной сферы общественных отношений, на статус отрасли права: (например, служебное14 или же спортивное15 право). Так называемое «спортивное право» уже другие ученые вполне справедливо рассматривают как отрасль не права, а именно законодательства16. Аналогичный подход наблюдается и применительно к другим обособившимся общественным отношениям, и регулирующим их комплексам нормативных правовых актов (банковское «право»17, инновационное «право»18 и т. п.). Получается, что термин «право», употребляемый в приведенных выше словосочетаниях, используется лишь в целях удобства, простоты восприятия и «приятности звучания», подразумевая, по сути, совершенно иное юридическое понятие.
Применительно к теории комплексных отраслей законодательства, таких как торговое, морское, медицинское, спортивное, информационное и др., характерно объединение институтов различного рода - профилирующих и специальных отраслей. В литературе отмечают, что комплексную отрасль законодательства как межотраслевой массив отличают (по сравнению с классическими отраслями) меньшая степень ее целостности и более слабые системные качества19.
В качестве примера можно рассмотреть становление уже признанной научной общественностью в качестве таковой комплексной отрасли медицинского законодательства. Началом трансформации и оформления ее в современном виде можно считать разгосударствление значительной части медицинских учреждений, что подорвало основы рассмотрения здравоохранения как особой функции государства, осуществляемой административно-правовыми средствами. Это мнение поддерживалось тем фактом,
Правоведение. 2000. № 1. С. 80-83; Сенников Н.М., Стремоухое А.В. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права // Правоведение. 2000. № 5. С. 82-92.
14 См.: Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2007.
15 См.: Алексеев С. Физкультурно-спортивное право как новая комплексная отрасль российского права // Право и жизнь: независимый правовой журн. 2001. № 38. С. 60-74.
16 См.: Сердюков А.В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
17 См.: Рождественская Т.Э. Банковское право как комплексная отрасль законодательства // Lex Russia. 2011. № 6. С. 1138-1147.
18 См.: Степаненко М.Д. Инновационное право как комплексная отрасль законодательства // Закон и право. 2013. № 3. С. 17-22.
19 См.: ТиуноваЛ.Б. Указ. соч. С. 90.
28
что Основы законодательства о здравоохранении СССР и союзных республик 1970 г. были представлены в основном административно-правовыми нормами20. Принадлежность норм, которые впоследствии образуют отрасль медицинского права, сфере административного права, аргументировалась также тесной связью здравоохранения с государством, что давало основание считать медицинское обслуживание формой государственных социальных гарантий, сходных с пенсионным обеспечением21.
С фактическим включением медицины в гражданский оборот взгляд на медицинское законодательство как на подотрасль административного законодательства изжил себя. Однако полностью «гражданскими» рассматриваемые отношения не стали. В настоящее время взгляд на медицинское законодательство приближается к позициям зарубежных ученых, сформировавшимся еще в 80-х гг. прошлого века22 23. Соответственно медицинское законодательство рассматривают как пограничную комплексную отрасль национального законодательства России, регулирующую здравоохранительные и иные отношения, тесно с ними связанные. Здравоохранительными следует считать те общественные отношения, которые складываются в процессе осуществления прав граждан на охрану здоровья, прежде всего при оказании медицинской помощи. Данные отношения являются по своей сути гражданско-правовыми. Отношения, тесно связанные со здравоохранительными, - это отношения по созданию системы здравоохранения, управлению ею, организации системы обязательного медицинского страхования, проведению лицензирования и аккредитации медицинских учреждений. Они в большинстве своем принадлежат сфере публично-правового регулирования и входят сектором в окружность административного права.
При этом важно, чтобы сама комплексная отрасль законодательства, которая возникла как ответная реакция на образовавшийся в системе права горизонтальный диссонанс, была внутренне сбалансирована. Так, рассмотренная выше отрасль медицинского законодательства, будучи структурным элементом российской правовой системы, сама являет собой систему, состоящую из ряда элементов-институтов: прав пациентов, медицинского страхования, контроля качества медицинской помощи, организации лечеб-
23
но-диагностического процесса и др.
20 См.: Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Сов. гос-во и право. 1966. № 10. С. 134.
21 См.: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод права социального обеспечения. М., 1983. С. 107-108.
22 См.: Mandel J. Arzte, Klinik, Patienten. Berlin, 1980. P. 31.
23 См.: Литовка А.Б., Литовка П.И. Указ. соч. С. 81.
29
Другим примером законодательного дисбаланса, «разрешившегося» появлением новой комплексной отрасли, является предпринимательское законодательство. Нормы, регулирующие зарождавшиеся и активно развивающиеся в постперестроечный период предпринимательские отношения, оказались расположенными в различных отраслях. Основой предпринимательского законодательства, безусловно, выступает Конституция Российской Федерации. Принципы правового регулирования предпринимательской (хозяйственной) деятельности имеют статус конституционно закрепленных принципов (гл. 1 Основного закона). В соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции РФ основам конституционного строя не могут противоречить никакие другие положения как самой Конституции, так и любых других нормативных правовых актов. Соответственно эти положения предопределяют основные субъективные права и обязанности предпринимателей и обязанности государства по их обеспечению, закрепленные в законодательстве Российской Федерации24.
Статья 8 Конституции России гарантирует на территории страны, во-первых, единство экономического пространства, во-вторых, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, в-третьих, поддержку конкуренции. Эти положения являются базовыми, конституирующими для отрасли предпринимательского законодательства. Данные отправные начала предопределяют обязанность органов государственной власти по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка. Эта обязанность государства находит свое конкретизированное выражение в п. «ж» ст. 71 Основного закона, в котором установление правовых основ единого рынка отнесено к ведению Российской Федерации.
Однако на практике возникает целый ряд вопросов в связи с неполнотой и разбалансированностью нормативно-правовых положений Основного закона о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и в области правового регулирования предпринимательской деятельности.
Так, законодательные органы государственной власти субъектов РФ порой используют дисбаланс в конституционном установлении пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов в целях расширения своих полномочий в области законодательного регулирования экономических отношений. В связи с этим в Конституционный суд РФ представительные органы государственной власти ряда субъектов Федерации направляли запросы о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от
24 См.: Курбатов А.Я. Обеспечение баланса частных и публичных интересов - основная задача права на современном этапе // Хоз-во и право. 2001. № 6. С. 92.
30
18 июля 1995 № 108-ФЗ «О рекламе»25. К примеру, Московская городская дума аргументировала свой запрос тем, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции (предметы ведения РФ), ни в ст. 72 (предметы совместного ведения), и следовательно, рекламная деятельность (приносящая солидные доходы в местные бюджеты) может регулироваться нормативными актами субъектов Федерации, иначе это не соответствует Конституции.
В своем постановлении от 4 марта 1997 г. № 4-П Конституционный суд РФ, давая разъяснение по рассматриваемому вопросу, указал, что рекламные отношения являются по своей природе гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае по производству, размещению и распространению рекламы и в соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса РФ должны регулироваться гражданским законодательством. Пункт «о» ст. 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к ведению РФ. Таким образом, законодательство о рекламе не может находиться ни в совместном ведении, ни в ведении субъектов Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование26.
В итоге дисбаланс конституционного механизма разграничения предметов ведения вынужден периодически преодолевать Конституционный суд РФ посредством отправления правосудия. В противном случае рассогласованность в правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов будет и дальше приводить к дисбалансу в различных отраслях системы законодательства.
Сегодня предпринимательское законодательство объединяет в себе нормы, изначально принадлежавшие целому ряду отраслей, причем относящихся как к публично-правовой (конституционное, административное, финансовое, налоговое законодательство), так и частноправовой сфере (гражданское законодательство).
Алгоритм появления комплексных отраслей законодательства в кратком виде может выглядеть следующим образом: они зарождаются внутри какой-либо из оформленных в качестве таковой отраслей права, по-
25 СЗ РФ. 24.07.1995. № 30. Ст. 2864 (данный закон утратил силу с 1 июля 2006 г.).
26 См.: По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе»: постановление Конституционного суда РФ от 04.03.1997 № 4-П // СЗ РФ. 17.03.1997. № 11. Ст. 1372.
31
степенно распространяя свое влияние на иные отрасли и собирая «под себя» собственный специализированный нормативный материал27 28 29.
Но даже и с «классическими» отраслями не все так просто. Конституционное законодательство охватывает следующие институты: основных прав и обязанностей граждан, правосубъектности и правоспособности, гражданства, экономических и социальных основ - все они, по мнению Л.Б. Тиуновой, регулируют отношения, сильно разнящиеся по своему характеру. И с этой точки зрения, полагает ученый, конституционное законодательство представляет собой комплексную отрасль, хотя и основополагающую для всех иных отраслей. В своих рассуждениях она идет дальше и утверждает, что и реформа конституционного законодательства даже в случае ее успеха не станет гарантией приобретения данной
комплексной отраслью своего собственного предмета регулирования, од-
«28
нопорядкового с предметом других отраслей .
Если взять административное законодательство, то его предметом являются вертикальные, управленческие отношения (еще их называют отношения «власти-подчинения»). Однако объем таких отношений, обособленных на основе функции управления, чрезвычайно широк и охватывает самые разнообразные подвиды отношений, складывающиеся в сфере финансов, транспорта, медицины, спорта и т. д. Получается, что и сами управленческие отношения, составляющие предмет административного за-
29
конодательства, имеют комплексную природу .
Подобные рассуждения не могут не вызвать критику. Если идти по пути, предложенному автором, то «комплексность» можно усмотреть в любой отрасли законодательства. В результате же выстроить сколь-нибудь четкую структуру системы права вообще не представляется возможным. Между тем сама идея отраслевого деления возникла из необходимости как-то упорядочить, организовать, структурировать многообразие юридических норм, т. е. упростить их понимание и практическое применение.
Все вышеперечисленное приводит нас к логическому выводу о несовершенстве, незавершенности теории соотношения системы права и системы законодательства и деления их на отрасли, которая до сих пор не в состоянии их разграничить и предложить четкую структуру как права, так и законодательства. Аналогичные умозаключения делались учеными-теоретиками еще в середине прошлого века. Например, Л.И. Дембо писал:
27 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 194.
28 См.: Тиунова Л.Б. Указ. соч. С. 92-93.
29 См.: Там же. С. 92.
32
«Встав на точку зрения ограничения отрасли права только кругом специфических правоотношений, необходимо прийти к монопольному закреплению определенных правовых норм и правовых институтов за соответствующими отраслями права, как бы разложить все нормы и институты по отдельным ящикам и полностью отграничить все отрасли права друг от друга. Напротив, встав на иную точку зрения и признав, что отрасль права шире совокупности только специфических правоотношений, следует сделать вывод, что одни и те же нормы в различном сочетании, и одни и те же правовые институты могут входить в различные отрасли права и что отдельные отрасли права не только сосуществуют и граничат, но и перекрещиваются между собой»30.
Преодоление горизонтального дисбаланса предполагает организацию четкого, последовательного и непротиворечивого сочетания и взаимодействия подотраслей и институтов системы законодательства. Когда, не решив общих, узловых вопросов, законодатель стремится обновить отдельные институты или даже отрасли, при этом «наращивая» число последних, он сталкивается с неразрешимыми проблемами, которые лишь препятствуют дальнейшему развитию системы законодательства. Поэтому начинать масштабную работу по преодолению горизонтального законодательного дисбаланса необходимо не с совершенствования норм каждой отрасли законодательства, а с разработки общей стратегии (концепции) развития правового регулирования общественных отношений. В рамках последней особое место должны занять доктринальные основы, не только всесторонне раскрывающие системное строение российского законодательства, но и объясняющие природу и причины такого явления, как законодательный дисбаланс, формы и механизм его устранения, в том числе и посредством дальнейшей конституционализации нормативно-правовой базы.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Структура советского права. - М.: Юрид. лит., 1975. -
258 с.
2. Алексеев С. Физкультурно-спортивное право как новая комплексная отрасль российского права // Право и жизнь: независимый правовой журн. - 2001. -№ 38. - С. 60-74.
3. Байтин М.И., Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. - 2004. - № 4. - С. 20-40.
30 Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Сов. гос-во и право. 1956. № 8. С. 93.
33
4. Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Сов. гос-во и право. - 1956. - № 8. - С. 87-95.
5. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. - М.: Норма: Инфра-М, 2011. - 720 с.
6. Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. - 1998. - № 1. - С. 15-22.
7. Литовка А.Б., Литовка П.И. Медицинское право - комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. - 2000. - № 1. - С. 80-83.
8. Рождественская Т.Э. Банковское право как комплексная отрасль законодательства // Lex Russia. - 2011. - № 6. - С. 1138-1147.
9. Сенников Н.М., Стремоухов А.В. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права // Правоведение. - 2000. - № 5. - С. 82-92.
10. Сердюков А.В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - 27 с.
11. Степаненко М.Д. Инновационное право как комплексная отрасль законодательства // Закон и право. - 2013. - № 3. - С. 17-22.
12. Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности: Методология и теория. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 1991. - 136 с.
13. Язев В.А. Советское торговое право как комплексная отрасль права // Сов. гос-во и право. - 1983. - № 7. - С. 68-73.
14. Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Сов. гос-во и право. - 1966. - № 10. - С. 139-137.
15. Ярошенко Н.И. Дисбаланс статей 125-127 Конституции Российской Федерации // Совр. право. - 2011. - № 3. - С. 34-38.
34
