Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит как факторы обеспечения бюджетной самодостаточности региона Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

26

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2016. № 4(26)

8. ТетеринаН.А., Белогорская А.Н. Актуаль- зирования // Вестник Российского университета ные вопросы налогового планирования и прогно- кооперации. 2015. № 3 (21). С. 77-85.

БЕЛОГОРСКАЯ Алла Николаевна - кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики и налоговых систем. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].

СОРОКИНА Елена Владимировна - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].

ТЕТЕРИНА Наталия Алексеевна - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].

BELOGORSKAYA, Alla Nikolaevna - Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of World Economics and Tax Systems. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].

SOROKINA, Elena Vladimirovna - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].

TETERINA, Natalia A^eevna - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].

УДК 336.14(430.344)

ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ АУДИТ КАК ФАКТОРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ САМОДОСТАТОЧНОСТИ РЕГИОНА

М.В. Гаврилова, В.В. Михайлов

В статье рассматривается вопрос необходимости совершенствования внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в рамках достижения финансовой обеспеченности и бюджетной самодостаточности субъектов РФ, включая формирование нормативно-правового поля, а также реализации административных и экономических мер, способствующих повышению эффективности бюджетных расходов. Отдельное внимание уделено особенностям обеспечения качества управления финансами муниципальных образований на региональном уровне.

Ключевые слова: бюджетная самодостаточность; регион; финансовый контроль; финансовый аудит; региональный бюджет; качество управления финансами.

M.V. Gavrilova, V.V. Mikhaylov. INTERNAL FINANCIAL CONTROL AND INTERNAL FINANCIAL AUDIT AS A FACTOR OF PROVIDING BUDGETARY SELF-SUFFICIENCY OF A REGION

The article discusses the need to improve internal financial control and internal audit within the framework of achievement financial security and budgetary self-sufficiency of the territorial entities of the Russian Federation, including the establishment of regulatory and legal base, the implementation of administrative and economic measures to help improve the efficiency of budget spending. Special attention is given to the peculiarities of providing the quality of financial management in municipalities at a regional level.

Keywords: fiscal self-sufficiency; region; financial control; financial audit; regional budget; quality of financial management.

Достижение финансовой обеспеченности и бюджетной самодостаточности регионов является одной из наиболее актуальных, обсуждаемых и дискуссионных проблем в современной экономической науке. В условиях острого бюджетного дефицита поиск способов и инструментов достижения запланированных показателей исполнения бюджета и их мониторинга,

обеспечения эффективного государственного финансового контроля, снижения рисков неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств является вдвойне актуальным.

На федеральном уровне происходит активное совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию внутренне-

го контроля и аудита в сфере государственного управления. Этому способствовало включение в Бюджетный кодекс РФ ст. 160.2-1, посвященной реализации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита администраторами бюджетных средств [1]. Утверждены правила осуществления внутреннего финансового контроля и финансового аудита [2], Министерством финансов РФ разработаны соответствующие инструктивные материалы: Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля [3] и внутреннего финансового аудита [4]. Они позволили сформировать рамочные условия для деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения внутреннего финансового контроля, который должен охватывать все сферы госудвр ственной деятельности и деятель-

ности субъектов хозяйствования по использованию бюджетных средств.

Между тем в Докладе об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, подготовленном Минфином РФ в 2015 г. [6], отмечен ряд наиболее актуальных проблем в данной сфере, выделенных по итогам проведения мониторинга лучших региональных и муниципальных практик в управлении общественными (государственными и муниципальными) финансами (схема).

Важно отметить, что большая часть представленных проблем связана с несовершенством инструментария нормативно-правового и методологического характера, низкой! эффективностью реализации функционала государственного управления, включая осуществление

Актуальные проблемы повышения эффективности бюджетных расходов на уровне су бъектов РФ [6]

финансового контроля бюджетных расходов.

Бесспорно, проблемы отсутствия критериев оценки эффективности использования бюджетных средств, единой методики осуществления внутреннего государственного контроля и стандартов контрольной деятельности уже нашли отражение в соответствующих методических материалах федерального уровня [3; 4], однако их реализация в рамках конкретных субъектов РФ сопряжена с рядом трудностей как ресурсного, процессного, так и координационного характера, несовершенством межведомственного взаимодействия.

В данном аспекте немаловажная роль отводится, прежде всего, обеспечению качества финансового управления на всех уровнях. Рассмотрим некоторые аспекты реализации функции обеспечения качества управления финансами на региональном уровне на примере Чувашской Республики.

Министерством финансов Чувашской Республики в соответствии с утвержденным Порядком [5] ежегодно проводится оценка качества управления финансами муниципальных образований региона, охватывающая следующие направления оценки:

1) бюджетное планирование;

2) исполнение местного бюджета;

3) управление муниципальным долгом;

4) управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг;

5) прозрачность бюджетного процесса.

Отметим, что до 2015 г. предусматривался

также блок оценки соблюдения муниципальными образованиями основных требований Бюджетного кодекса РФ, который и позволял проводить мониторинг реализации функции внутреннего контроля на региональном уровне в рамках отслеживания таких показателей, как ограничение дефицита местного бюджета (не более 5 % у муниципальных районов и не более 10 % у городских округов годового объема доходов местного бюджета без учета объемов безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений), ограничение предельного объема муниципального долга (не более 50 % объема доходов местного бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений), ограничение расходов на обслуживание муниципального долга (не более 15 % объема расходов местного бюджета, за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ). В процессе оценки учитывались и другие немаловаж-

ные показатели, отражающие уровень обеспечения финансового контроля: отношение доли расходов на содержание органов местного самоуправления к установленному нормативу, выполнение условий соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов, наличие финансовых нарушений, выявленных по результатам финансового контроля, оказавших существенное влияние на итоговую оценку качества управления финансами.

Итоги мониторинга 2013 г. свидетельствуют, что во всех муниципальных образованиях Чувашской Республики за исключением Мор-гаушского района доля расходов на содержание органов местного самоуправления не соответствовала установленному нормативу. Более того, ни одно муниципальное образование региона не выполнило в полном объеме условия соглашения по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Результаты мониторинга 2014-2015 гг. отражают некоторое улучшение показателей качества управления финансами. Так, уже 6 муниципальных образований обеспечили соответствие доли расходов на содержание органов местного самоуправления установленному Минфином Чувашской Республики нормативу. Однако условия соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых поступлений по-прежнему не выполнило ни одно муниципальное образование.

Итоговые результаты оценки качества управления финансами муниципальных образований Чувашской Республики, определенные как сумма произведений оценок индикаторов на соответствующий им удельный вес, представлены в таблице.

В группу муниципальных образований, обеспечивающих высокое качество управления финансами, в 2015 г. вошли: Батыревский, Вурнарский, Красноармейский, Моргаушский и Яльчикский районы республики. 12 муниципальных образований обеспечивают в целом надлежащее качество управление финансами. Однако 9 муниципальных образований характеризуются низким (ненадлежащим) качеством управления финансами: Алатырский, Аликов-ский, Ибресинский, Козловский, Красночетай-ский, Мариинско-Посадский и Шумерлинский районы, а также города Алатырь и Шумерля.

Приходится констатировать падение среднего значения интегрального показателя качества управления финансами муниципальных образований и нестабильность их рейтингово-

Результаты оценки качества управления финансами муниципальных образований Чувашской Республики за 2012-2015 гг.

Наименование муниципальных районов и городских округов Годы

2012 2013 2014 2015*

баллы место в рейтинге баллы место в рейтинге баллы место в рейтинге баллы место в рейтинге

1. Алатырский район 37,636 26 35,317 25 31,415 26 35,494 22

2. Аликовский район 37,665 25 38,482 20 37,537 21 35,034 23

3. Батыревский район 43,533 1 38,312 21 43,493 3 41,817 2

4. Вурнарский район 41,678 7 42,011 7 40,446 10 38,339 13

5. Ибресинский район 39,877 17 38,638 17 37,958 19 36,143 21

6. Канашский район 39,942 16 37,857 24 40,693 9 37,343 18

7. Козловский район 39,945 15 38,817 15 39,822 12 36,318 20

8. Комсомольский район 42,115 4 42,235 6 39,713 15 42,201 1

9. Красноармейский район 42,901 3 40,667 11 39,803 14 38,305 14

10. Красночетайский район 37,704 24 38,094 23 37,351 22 34,429 25

11. Марпосадский район 39,974 14 38,179 22 37,809 24 34,576 24

12. Моргаушский район 38,999 21 43,01 2 42,495 5 41,084 5

13. Порецкий район 41,214 10 42,354 4 41,732 6 40,193 8

14. Урмарский район 39,037 20 38,633 18 38,064 18 37,871 15

15. Цивильский район 41,767 6 38,683 16 40,843 8 40,942 6

16. Чебоксарский район 38,67 22 40,525 12 40,29 11 41,345 3

17. Шемуршинский район 40,046 13 40,216 14 35,948 23 37,478 17

18. Шумерлинский район 37,865 23 32,224 26 33,545 25 32,102 26

19. Ядринский район 39,514 18 40,515 13 39,813 13 41,184 4

20. Яльчикский район 40,401 12 38,604 19 41,438 7 38,535 10

21. Янтиковский район 39,523 19 40,717 10 38,191 17 38,418 11

22. г. Алатырь 41,611 8 41,27 8 37,917 20 38,348 12

23. г. Канаш 41,895 5 42,286 5 42,9 4 36,976 19

24. г. Новочебоксарск 41,094 11 43,113 1 43,515 2 37,600 16

25. г. Шумерля 41,51 9 41,036 9 38,343 16 39,601 9

26. г. Чебоксары 43,527 2 42,532 3 44,076 1 40,809 7

Среднее значение 40,371 39,782 39,429 38,173

* Рейтинг составлен по совокупности 5 направлений оценки

го уровня. Среди муниципальных образований, повысивших качество финансового управления, следует отметить г. Чебоксары (1-е место по итогам 2014 г.), Батыревский район (3-е место в 2014 г., 2-е место - в 2015 г.), Морга-ушский район (стабильное вхождение в группу муниципальных образований с высоким уровнем качества управления финансами).

В качестве актуальных проблем, решение которых позволило бы усилить внутренний финансовый контроль в Чувашской Республике, следует выделить:

1) наделение органов внутреннего государственного финансового контроля регио-

нального уровня полномочиями по привлечению к административной ответственности за нарушения, выявленные при исполнении местных бюджетов;

2) недостаточность бюджетных средств для организации эффективной контрольной деятельности, что обусловлено ограниченностью штатной численности администраторов бюджетных средств, неразвитостью подразделений внутреннего финансового аудита, перераспределением контрольных функций между специалистами, осуществляющими иные должностные обязанности, отсутствием оптимальных подходов к осуществлению внутрен-

него финансового контроля и внутреннего финансового аудита с учетом специфики ограниченности численности финансовых служб государственных распорядителей бюджетных средств;

3) низкий уровень охвата контрольными мероприятиями расходов бюджета. Несмотря на наличие проблем ограниченного охвата и низких результатов контрольных мероприятий, отмечается отсутствие прямой зависимости между объемом проконтролированных органами финансового контроля региона бюджетных ассигнований и количеством контрольных мероприятий;

4) дефицит квалифицированных кадров и незначительная доля специалистов в сфере внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в общей штатной численности государственных распорядителей бюджетных средств, вызванные недостаточностью бюджетных средств для организации эффективной контрольной деятельности. Чувашия относится к регионам с низким уровнем штатной численности органов финансового контроля - 17 чел. В среднем по России показатель составляет 41 чел., а доля специалистов внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита - 7 % [6].

Важно отметить, что в республике целенаправленно осуществляются мероприятия по внедрению и совершенствованию мониторинга качества финансового управления, результаты которого находятся в открытом доступе на официальном портале Министерства финансов Чувашской Республики.

На наш взгляд, при осуществлении мониторинга необходимо учитывать также и результаты контрольных мероприятий финансовых надзорных органов, показатели предельных объемов финансирования оплаты денежных обязательств, исполнения бюджета в «программном» формате и эффективности реализации государственных программ. Важно понимать, что развитие действующей системы мониторинга качества управления финансами должно быть направлено не только на дополнение и уточнение системы количественных показателей, характеризующих степень отлаженности бюджетных процедур, механизмов внутреннего финансового контроля, состояния бюджетной дисциплины, но и на внедрение инструментов оценки результативности исполнения бюджета с дальнейшим определением сферы неэффективности бюджетных расходов и последующим принятием корректирующих решений в рамках программно-целевого управления.

В Чувашской Республике расширена прак-

тика проведения камеральных контрольных мероприятий. В 2014 г. 43 % контрольных мероприятий проводилось камерально в целях сокращения денежных и временных затрат на осуществление контрольных действий и повышение их результативности. Основными сферами, охваченными камеральными проверками, являются: государственные и муниципальные закупки, соблюдение получателями межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В качестве рекомендаций по усилению внутреннего финансового контроля на региональном уровне предлагаются:

1) наделение органов местного самоуправления полномочиями по производству дел об административных правонарушениях в случае выявления нарушений органами муниципального финансового контроля. Альтернативными вариантами являются: законодательное закрепление за региональными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, полномочий по составлению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в отношении средств местных бюджетов или передача дел об административных правонарушениях, совершенных в отношении средств местных бюджетов, на рассмотрение судебных органов;

2) разработка критериев оценки эффективности использования бюджетных средств и мер принуждения (ответственности) за допущенные неэффективные бюджетные расходы;

3) предусмотрение субсидирования из федерального бюджета расходов в рамках соглашений о государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве концессионных соглашений, что позволит реализовать проекты, не ориентированные на самоокупаемость (в сфере образования, социального обслуживания населения) и низкорентабельные проекты с высоким сроком окупаемости (в сфере ЖКХ, электроэнергетики и т.п.);

4) разработка типового пакета нормативных и методических документов по развитию практики инициативного бюджетирования для органов власти субъектов РФ;

5) разработка единого порядка обоснования и оценки целесообразности осуществления государственных функций на принципах регулирующего воздействия.

Таким образом, повышение качества организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита посредством совершенствования нормативно-методического

инструментария, повышение качества контрольных процедур, усиление финансовой дисциплины на всех уровнях распоряжения бюджетными средствами и переосмысление подходов, реализуемых в рамках проектно-целевого управления, позволит регионам укрепить бюджетную обеспеченность и финансовую самодостаточность.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19702.

2. Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфе-

ре закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.02.2014 г. № 89: постановление Правительства РФ от 17.03.2014 г. № 193 (в ред. от 23.04.2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_160361.

3. Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля: утв. приказом Минфина РФ от 07.09.2016 г. № 356. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71391064/#ixzz4QuPNI5xH.

4. Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита: письмо Минфина России от 19.01.2015 г. № 02-11-05/932. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

5. Порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления финансами муниципальных образований Чувашской Республики: постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 25.06.2015 г. № 231 (в ред. от 11.11.2015 г. № 407) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/428617318.

5. Доклад об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета // Интернет-сайт Минфина России. URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/07.

ГАВРИЛОВА Марина Вячеславовна - кандидат экономических наук, заведующий кафедрой информационных технологий и математики. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: m-gavrilova@list. ru.

МИХАЙЛОВ Владимир Витальевич - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].

GAVRILOVA, Marina Vyacheslavovna - Candidate of Economics, Head of the Department of Information Technology and Mathematics. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].

MIKHAYLOV, Vladimir Vitalyevich - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].

УДК 338.436:378(470.13)

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ В 1918-1927 гг.

А.К. Гагиева

Статья посвящена исследованию системы управления образовательной деятельностью кооперации в России в первой трети прошлого века. На основе опубликованных и неопубликованных источников делается вывод о становлении системы управления образовательными учреждениями.

Ключевые слова: кооперация; институт; методология; управление; идеология; образование.