CC BY
465
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ВЗГЛЯД ИЗ УЗБЕКИСТАНА
Владимир ПАРАМОНОВ
кандидат политических наук, независимый эксперт (Ташкент, Узбекистан)
Алексей СТРОКОВ
независимый эксперт (Ташкент, Узбекистан)
Олег СТОЛПОВСКИЙ
независимый военный аналитик (Ташкент, Узбекистан)
Введение
Отношения между Россией и Центральной Азией имеют богатую историю. Наиболее интенсивно они стали развиваться со второй половины XIX века, когда ЦА вошла в состав Российской империи. Именно с того периода политические, экономические, культурные и другие связи региона стали постепенно замыкаться на России. Это способствовало выходу ЦА из экономико-географической изоляции и существенной интенсификации социально-экономического развития региона.
С падением Российской империи началась принципиально новая эпоха отношений. В советский период произошел беспрецедентный в истории России и ЦА экономический взлет, сформировались основные контуры государственности республик региона. Вплоть до распада Советского Союза Россия была локомотивом социального, экономического и научно-технического развития этих республик, оказав
решающее влияние на формирование их современного облика.
Рассматривая процесс формирования внешней политики Российской Федерации в отношении стран ЦА в постсоветский период, можно условно выделить три основных этапа:
— первый охватывает начало и середину 1990-х годов, связан с фактическим исключением новых независимых государств региона из приоритетов РФ на фоне ее иллюзорного стремления стать составной частью Запада;
— второй этап пришелся на конец 1990-х годов, во многом обусловливался критическим переосмыслением Москвой результатов всей ее внешней политики, в том числе в ЦА;
— третий этап, начавшийся в 2000 году с приходом к власти в Кремле В. Путина и его команды, продолжающийся после избрания президентом Д. Медведе-
ва, можно охарактеризовать как целенаправленное стремление вовлечь республики региона в орбиту российского
влияния, прежде всего в целях кардинального усиления международных позиций РФ.
Первый этап (1992—1995 гг.)
После распада Советского Союза пришедшая к власти в России новая элита во главе с Б. Ельциным стала решительно избавляться от политического и экономического наследия СССР, разрушая тем самым фундаментальные основы бывшей советской государственной системы. Вплоть до середины 1990-х годов у ельцинской России не было внятной политики в отношении постсоветского пространства, в том числе в Центральной Азии. Новая российская элита с ее ультралиберальной идеологической ориентацией видела в Западе единственный эталон ценностей и воспринимала интересы западных стран как тождественные российским. Поэтому главной целью внешней политики РФ в тот период была ее интеграция в евро-атлантическое сообщество.
Политика Москвы в республиках региона
В начале 1990-х годов Москва рассматривала республики ЦА как некий аппендикс, без которого реформирование российской экономики и встраивание страны в экономическую и военно-политическую систему Запада пойдет и легче, и быстрее. Исходя из этого, политика в отношении региона была нацелена на освобождение от «груза национальных республик».
Безопасность и военное сотрудничество
Страны ЦА были по большому счету оставлены наедине с угрозами, исходящими из охваченного гражданской войной Афганистана. В 1992 году Россия объявила себя правопреемницей СССР и, соответственно, должна была выполнять его договорные обязательства по отношению к Афганистану, в первую очередь Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве, подписанный в 1978 году в Москве. Более того, и с самими странами региона Россия связала себя договорными обязательствами (главным образом Договором о коллективной безопасности, подписанным в 1992 г. в Т ашкенте). Несмотря на эти и многие другие факторы, Москва вообще прекратила оказывать помощь официальному Кабулу.
РФ значительно снизила и уровень военного сотрудничества со странами ЦА. Декларируемые планы о формировании системы коллективной безопасности практически не реализовывались. Аналогичная ситуация складывалась и в двустороннем формате отношений. Важным исключением, выбивающимся из общего контекста политики России того времени, стали 201-я мотострелковой дивизии, дислоцированная в Таджикистане, и
российские пограничники в ряде стран региона. Во многом именно усилиями российских военных в начале 1990-х годов была предотвращена угроза дестабилизации стран региона вследствие гражданской войны в Таджикистане.
Однако в целом тогдашнее руководство РФ пыталось дистанцироваться от событий в ЦА. В отсутствие политической воли и поддержки со стороны Кремля, российские военные фактически были оставлены на произвол судьбы, а само военное присутствие России в регионе постепенно приобретало все более формальный характер. Москва не смогла воспрепятствовать ни эскалации внутритаджикского конфликта, ни потоку наркотиков из Афганистана, ни усилению военного присутствия в ЦА других стран. Например, когда в конце 1994 года НАТО приступила к реализации в странах региона программы «Партнерство ради мира», Россия даже не предприняла серьезных попыток согласовать с государствами ЦА единый подход к данной программе.
Экономика
Одновременно с разрушением единого военного и оборонного пространства с ЦА, ельцинская Россия сделала все возможное для ликвидации общего экономического пространства. В этом плане особо выделяется политика правительства Е. Г айдара по выдавливанию стран региона из рублевой зоны. Напомним, что в 1992—1993 годах республики ЦА еще пользовались единым с РФ платежным средством — российским рублем. Причем в самих странах региона оставалось желание сохранить с Россией единую систему товар-
Таблица 1
Торговля между Россией и странами Центральной Азии (период 1991—1995 гг.)
ґ? 1 Г од Товарооборот (млн долл.) Экспорт России в страны региона (млн долл.) Импорт России из стран региона (млн долл.) Торговое сальдо России (млн долл.)
1991 59 226 33 785 25 441 8 344
1992 6 360 5 767 593 5 174
1993 6 750 4 703 2 047 2 656
1994 6 143 3 771 2 372 1 399
1995 7 679 4 230 3 449 781
П р и м е ч а н и е: В первоисточниках данные за 1991 год представлены в советских рублях, так как в то время все республики входили в состав СССР; в настоящей таблице данные за 1991 год пересчитаны в долларах, исходя из соотношения курса советского рубля к доллару, который устанавливал Государственный банк СССР на основе паритета покупательской способности валют (1 доллар = 0,78 рубля).
1 И с т о ч н и к и: Национальные статистические органы стран ЦА. )
г і V-» її/ її іл і\ іл, і іицпиі іои іі_>ііі_)іч_г и і и і і п ^ ирі і 11_11 и і риі і і_і|/ V.
V -----------У
но-денежного обращения. Однако в 1993 году Москва отсекла республики ЦА от рублевой зоны, по сути оставив их без платежных средств.
В целом же гайдаровская экономическая политика привела к практически полной ликвидации существовавшей до 1993 года системы товарно-денежного обращения между постсоветскими странами. Это, в свою очередь, дало мощный импульс разрушению экономических связей в рамках СНГ. Так в 1992—1993 годах объемы торговли РФ с государствами региона упали в среднем почти в 10 раз по сравнению с 1991-м (приблизительно с 60 млрд долл. до порядка 6,3—6,7 млрд долл.), а в 1994—1995 годах оставались примерно на таком же уровне (см. табл. 1).
Институциональное сотрудничество
Стремление России дистанцироваться от государств ЦА (как и от других постсоветских стран) проявилось и в институциональной сфере. В силу того что евро-атлантичес-кое направление стало не только основным, но и практически единственным во внешней политике Москвы, СНГ с самого начала своего существования превратилось, по сути, в формальную организацию. К тому же Кремль не приветствовал и инициативы по новым форматам сотрудничества между постсоветскими государствами.
Результаты политики РФ
Демонстрация «ненужности» ЦА на фоне ярко выраженного взятого Москвой курса на Запад стала одной из главных причин формирования в государствах региона недоверия к РФ и ее политике, а также их все более очевидных попыток переориентировать свои международные связи. Дело было не столько в антироссийских настроениях правящих элит стран ЦА (хотя, очевидно, и это имело место в ряде случаев), сколько в сомнениях относительно того, можно ли вообще полагаться на Россию.
В условиях реальной угрозы дестабилизации региона подобные настроения значительно усиливались крайней сложностью и болезненностью процессов экономической, политической и социальной трансформации в самих государствах ЦА, которые гораздо больше, чем РФ, пострадали от разрыва экономических связей на постсоветском пространстве.
Так, после дезинтеграции СССР с особой силой проявились относительно малый размер экономик и слабость национальных производителей стран ЦА. Во многом это было вызвано закрепившейся за регионом нишей в экономической системе СССР. Кроме того, в результате сложившегося в советское время разделения труда (и соответственно территориального размещения производительных сил) практически все промышленные предприятия республик ЦА были в ощутимой взаимозависимости (структурной и технологической) с экономическими субъектами России и других республик Советского Союза. С распадом СССР и отсечением стран ЦА от российской системы товарно-денежного обращения разрушились ранее тесные межреспубликанские экономические связи. Со всей силой проявилась и экономико-географическая изоляция республик региона. География стала диктовать свои «правила игры». (По оценкам отдельных экспертов, стоимость транспортировки товаров из экономически и географически изолированных стран более чем на 50% выше стоимости транспортировки товаров из приморских государств.)
В этих сложных условиях целые отрасли промышленности стран ЦА оказались нежизнеспособны, экономическая ситуация катастрофически ухудшилась, социальная сфера деградировала. Все это вызвало (особенно в первые годы независимости) резкое падение уровня жизни населения, рост социальной напряженности и массовый отток из республик региона квалифицированных специалистов. Учитывая же перманентную нестабильность в Афганистане, можно сказать, что в начале 1990-х годов все государства ЦА фактически оказались на грани дестабилизации, а одному из них — Таджикистану — не удалось сохранить гражданский мир. Возможно, если бы не было распада единого экономического, оборонного и институционального пространства, то удалось бы избежать гражданской войны в Таджикистане, а также многих других негативных моментов.
В целом же именно в начале — середине 1990-х годов в республиках ЦА возник некий «барьер отчуждения» от РФ. Действия ельцинской администрации провоцировали рост антироссийских настроений у политических элит ряда стран региона, подталкивая их не только более решительно избавляться от комплекса «младшего брата», но и налаживать более тесные связи с альтернативными России центрами силы. Более того, диверсификация внешнеэкономических контактов стала для стран региона жизненной необходимостью в целях преодоления тяжелых последствий распада единой экономической системы. При этом основную ставку государства ЦА делали на промышленно развитые страны Запада, а также на некоторые финансово состоятельные и близкие по культуре страны исламского мира.
Второй этап (1996—1999 гг.)
В середине 1990-х годов стали появляться все более отчетливые признаки того, что Россия пытается выработать принципиально иные внешнеполитические подходы вообще и в отношении постсоветского пространства (включая ЦА) в частности. Значение региона в системе национальных приоритетов РФ существенно выросло, когда концептуальной основой внешней политики Москвы стал курс на многополярность, озвученный в 1996 году новым главой российского МИДа Е. Примаковым. Основной целью внешней политики РФ было провозглашено становление в качестве самостоятельного центра силы, а интеграция в евро-атлантическое сообщество отошла на второй план (хотя и не была снята с повестки дня ельцинской России).
Политика РФ в странах региона
Реализация «доктрины Примакова» потребовала от России усиления своего регионального влияния. Во многом именно через эту призму Москва стала рассматривать республики ЦА, где и за счет которых РФ пыталась усилить свои позиции как региональной евразийской державы. Эти задачи предполагалось решить главным образом на основе интенсификации сотрудничества со странами региона в сфере безопасности, а также использования транспортной монополии, в первую очередь на транзит энергоресурсов республик ЦА на внешние рынки. Необходимо признать, что у ослабленной России тогда и не было иных рычагов влияния. При тяжелой экономической и политической ситуации в самой РФ ставка именно на эти направления сотрудничества стала наиболее приемлемой
для нее, как менее дорогостоящий (например, по сравнению с развитием полноценных экономических связей), но достаточно эффективный подход.
Безопасность и военное сотрудничество
Во второй половине 1990-х годов Москва стала придавать большее значение стабильности и безопасности стран ЦА. Главным образом это было связано с возросшим пониманием в РФ угрозы ее собственной безопасности со стороны политического ислама. В конце 1990-х годов исламские радикалы практически полностью контролировали Афганистан (после поражения Северного альянса в 1998 г.) и Чечню (после вывода из нее в 1996 г. федеральных войск). Учитывая рост террористической активности в самой РФ и параллельную эскалацию военного конфликта на Северном Кавказе, Москва осознала тесную связь между деструктивными силами, действующими на территории России, в Афганистане и ряде стран ЦА. В тот период значительным успехом Москвы стало урегулирование дипломатическими средствами и при содействии других заинтересованных стран (в первую очередь Ирана и Узбекистана) внутритаджикс-кого конфликта.
Экономика
Как и ранее, РФ не придавала серьезного значения развитию экономического сотрудничества со странами ЦА. Наиболее яркое тому свидетельство — объемы торговли России с республиками региона снизились даже по сравнению с первой половиной 1990-х годов. Так, в 1996—1999 годах объемы товарооборота уменьшились примерно в 2 раза — с 7,2 до 3,7 млрд долл. (см. табл. 2). При этом из-за дефицита валютных средств в России и государствах региона торговля между ними в ряде случаев осуществлялась по бартеру.
Таблица 2
Торговля России со странами Центральной Азии (1996—1999 гг.)
ҐГ Год Товарооборот (млн долл.) Экспорт России в республики региона (млн долл.) Импорт России из республик региона (млн долл.) Торговое сальдо России (млн долл.) и
1996 7 244 3 920 3 324 596
1997 6 833 3 402 3 431 -29
1998 5 411 3 165 2 246 919
1999 3 695 1 903 1 792 111
(Си с т о ч н и к и: Национальные статистические органы стран ЦА. N Уу
Продолжалась фрагментация постсоветского экономического пространства, начатая еще в 1992 году правительством Е. Гайдара. Единственное отличие заключалось в том, что несколько оживилось сотрудничество в нефтегазовом секторе, которое коснулось Казахстана и Туркменистана. Однако все это лишь с большой долей условности можно отнести к сфере экономических отношений. Более того, взаимодействие было несистемным, его зачастую использовали в политических целях в качестве некоего рычага воздействия на вышеуказанные страны, учитывая, что тогда РФ сохраняла абсолютную монополию на транзит казахстанской нефти и туркменского газа. Именно по этой причине даже начавшееся нефтегазовое сотрудничество России с Казахстаном и Туркменистаном было во многом противоречивым.
С одной стороны, РФ демонстрировала заинтересованность в том, чтобы осуществлять транзит углеводородов республик ЦА исключительно по своей территории, воспрепятствовать строительству трубопроводов в обход России и за счет этого усилить свои позиции в регионе. С другой стороны, положение РФ в качестве монополиста по транзиту углеводородов из ЦА зачастую было крайне соблазнительным. Наиболее ярко это проявлялось по отношению к Туркменистану, когда «Газпром» периодически блокировал транзит его голубого топлива, что приводило к серьезным охлаждениям отношений между Москвой и Ашхабадом. Кроме того, имели место случаи квотирования Россией объемов экспорта казахстанской нефти по своей территории.
Институциональное сотрудничество
В плане институционального сотрудничества со странами ЦА ельцинская администрация, как и в начале 1990-х годов, ограничивалась форматом взаимодействия в рамках СНГ. Само же Содружество к тому времени фактически трансформировалось в недееспособную структуру, а отношения между РФ и странами ЦА поддерживались лишь на уровне двусторонних связей.
Результаты политики Москвы
Непоследовательность и противоречивость российской политики лишь укрепляли взаимное недоверие. Тем более что у власти в РФ по-прежнему находилась администрация, еще недавно подчеркнуто демонстрировавшая «ненужность» ЦА. Все это усугублялось осознанием в государствах региона не только экономической, но и военной слабости России, что весьма проявилось в результате фактического провала первой чеченской кампании (1994—1996 гг.).
При этом как РФ, так и государства ЦА были вынуждены сконцентрироваться на решении многочисленных и достаточно острых внутренних проблем: кризис промышленного производства (в результате разрыва и/или ослабления традиционных связей), сложная ситуация в социальной сфере, подрывная деятельность религиозно-экстремистских организаций и многое другое.
В целом, поскольку Россия в тот период так и не смогла преодолеть тот самый «барьер отчуждения» в отношениях с государствами региона, они (уже не рассчитывая на сколько-нибудь существенную российскую помощь) стали надеяться в основном на соб-
ственные силы и содействие международных организаций, внешних доноров и центров силы. В итоге именно во второй половине 1990-х годов окончательно оформился генеральный курс всех стран ЦА на многовекторность.
Третий этап (2000 год — настоящее время)
Приход к власти в 2000 году В. Путина и его команды стал в какой-то мере поворотным событием в развитии РФ. Ее внешнеполитическая стратегия обретала все более выраженную направленность на становление страны в качестве одного из центров современных международных отношений и глобальной экономики. Смена же политического руководства России в 2008 году в целом пока не изменила этот вектор развития. По сути, как в основе курса В. Путина, так и нынешнего тандема «Медведев — Путин» лежит концепция многополярного мира, выдвинутая еще Е. Примаковым.
Первые признаки перехода Кремля от слов к делу стали возможны лишь в условиях, когда у РФ появились финансовые, административные и иные ресурсы. С одной стороны, уменьшилась хаотичность и непоследовательность ее внешнеполитического курса, с другой — наблюдавшаяся вплоть до сентября 2008 года крайне благоприятная конъюнктура мировых цен на основные виды российского экспорта (сырье, в первую очередь нефть и газ) действительно оказались для путинской России подарком судьбы. Это не только сделало реальной возможность решить многочисленные внутренние проблемы (на чем, кстати, и было сфокусировано внимание Кремля в первые годы пребывания В. Путина у власти), но и позволило использовать часть финансовых средств на реализацию целей нового внешнеполитического курса.
Многие из этих целей стали очевидны, когда у Москвы сформировалось и окрепло представление, что восстановление утраченных ею позиций на постсоветском пространстве — неизбежный шаг для повышения международной роли РФ. В таком контексте Россия стала рассматривать республики Центральной Азии в качестве одного из направлений, где и за счет которого можно было бы приступить к практической отработке элементов новой внешней политики, в том числе таких, как прагматизм, гибкость, конкретность. К тому же после начавшейся в 2001 году антитеррористической операции в Афганистане под эгидой США и НАТО, статус ЦА как периферийного региона мировой политики трансформировался в стратегически важный.
Однако, как представляется, главный недостаток современной внешней политики РФ вообще и в ЦА в частности — отсутствие в ее основе устойчивой концептуальной базы, предполагающей более конкретные (чем несколько абстрактная многополярность) долгосрочные приоритеты и соответствующие механизмы их реализации. В этой связи Москва еще довольно слабо понимает роль и место тех или иных стран и регионов, в том числе ЦА и постсоветского пространства в целом, в общей системе внутренних и внешних мер. В итоге до тех пор, пока Россия четко не определилась с магистральным вектором своего развития, нельзя говорить и о ее системе стратегических целей в Центральной Азии, а также об алгоритме действий Москвы на этом направлении и, очевидно, об успешности ее политики в регионе.
Более того, глобальный финансово-экономический кризис способен внести значительные коррективы в процесс дальнейшего оформления внешней стратегии РФ, что, безусловно, отразится и на политике Москвы в ЦА. В случае дальнейшего углубления кризисных процессов в самой РФ она может оказаться перед сложным выбором: отмежевать-
ся от постсоветского пространства, в частности от стран ЦА, сосредоточившись на преодолении кризиса внутри страны собственными силами, либо, напротив, попытаться форсировать процесс экономической интеграции на постсоветском пространстве, чтобы вместе с партнерами по СНГ (или хотя бы в рамках ЕврАзЭС) найти новые возможности экономического роста. С точки зрения современных реалий такой выбор России еще не очевиден.
Политика России в Центральной Азии
По сравнению с 1990 годами внешнеполитическая активность России в ЦА резко возросла, а многочисленные декларации о необходимости развития тесного сотрудничества постепенно наполняются конкретным содержанием. Это способствовало резкой интенсификации в первую очередь двусторонних отношений РФ с государствами региона. В то же время Кремлю пока не удалось выработать эффективные формы и механизмы именно многостороннего сотрудничества со всеми странами ЦА и в целом предложить новый, более дееспособный проект интеграции на постсоветском пространстве.
Похоже, что у России пока отсутствует понимание принципиальной важности экономической интеграции с государствами региона. С одной стороны, Москва все активнее пытается стимулировать интеграционные процессы, но с другой — пока детально не разработала стратегический курс и программу реальной интеграции, поэтому во многом продолжает действовать преимущественно на двусторонней основе.
Институциональное сотрудничество
Новым и важным аспектом во внешней политике России на центральноазиатском направлении стал решительный переход к конкретным действиям и инициативам по развитию институционального сотрудничества. При этом закономерно, что основная ставка была сделана на поиск новых интеграционных схем и форматов, а не на реанимацию старых (как, например, СНГ, которое все же сохранило функцию некоего политического клуба). Здесь проявилась и достаточно высокая гибкость новой российской политики: Москва стала практически одновременно развивать сразу несколько интеграционных схем/институтов: ЕврАзЭС, ЕЭП, ОЦАС (в 2006 г. интегрировалась в ЕврАзЭС), ОДКБ.
Очевидно, что на данном направлении России приходится сталкиваться как с объективными, так и с субъективными трудностями. Последние во многом обусловлены настороженностью ряда постсоветских государств относительно создания наднациональных структур и опасениями возрождения у РФ роли «старшего брата». Москва тем не менее старается выступать локомотивом интеграционных процессов в СНГ, что особенно заметно в последнее время — на фоне развивающегося мирового финансового кризиса. Не случайно, что на прошедшем в начале февраля 2009 года в Москве внеочередном заседании Межгосударственного совета ЕврАзЭС было принято решение создать совместный антикризисный фонд (10 млрд долл., из них 7,5 млрд выделит РФ), который планируется использовать для поддержания национальных экономик стран — членов Сообщества.
Кроме того, руководство РФ рассчитывает, что уже с 1 января 2010 года начет функционировать Единое экономическое пространство России, Казахстана и Беларуси, к которому затем присоединятся и другие страны.
Однако в основу институционального взаимодействия Москва изначально все же заложила идею усиления своего влияния, а не продвижения интеграции как некоего масштабного проекта (хотя и под эгидой РФ). В итоге среди всех институтов сегодня определенной дееспособностью обладает лишь ОДКБ, а ЕврАзЭС, тем более ЕЭП, как экономические блоки пока не эффективны. Более того, нынешнее положение в сфере многостороннего экономического сотрудничества является критическим, не стимулирует ни комплексное развитие организаций стран-членов, ни решение важных социальных задач, с которыми столкнулись постсоветские республики после обретения независимости. И пока неясно, можно ли в таких условиях рассчитывать на эффективность совместной борьбы с набирающим обороты глобальным экономическим кризисом. Видимо, отнюдь не случайно в октябре 2008 года Узбекистан приостановил свое участие в ЕврАзЭС.
Низкая эффективность институционального сотрудничества России и стран региона, как представляется, связана с тем, что даже в период президентства В. Путина в своей политике на постсоветском пространстве Россия фактически пустила на самотек столь важный процесс межгосударственного взаимодействия, как экономическая интеграция. Кроме того, Россия — естественный лидер на постсоветском пространстве — опрометчиво устранилась от участия в урегулировании жизненно важной для республик ЦА водно-энергетической проблемы. В результате назревает конфликтная ситуация между рядом стран региона (в основном это касается Узбекистана, Кыргызстана и Таджикистана), хотя именно активное участие России в урегулировании этого конфликта могло бы стать важным стимулом развития регионального сотрудничества, в том числе в рамках ЕврАзЭС. Необходимо признать и то, что экономическая интеграция РФ и стран ЦА невозможна без решения другого жизненно важного вопроса — урегулирования ситуации в Афганистане или, по крайней мере, существенного снижения влияния на регион исходящих из этой страны угроз. В то же время по объективным и субъективным причинам возможности для этого у России все еще значительно ограничены.
В целом же представляется, что именно недооценка Москвой важности придания многостороннему сотрудничеству со странами ЦА большей динамики, управляемости и координации на государственном уровне во многом и предопределяет низкую эффективность существующих интеграционных институтов. Правда, с развитием мирового финансового кризиса наблюдаются попытки РФ придать интеграционным процессам новый импульс. Однако эти попытки, как и ранее, осуществляются преимущественно в рамках двусторонних, а не многосторонних отношений.
Безопасность и военное сотрудничество
Развитие сотрудничества со странами ЦА в сфере безопасности Россия, пожалуй, по-прежнему рассматривает как основной механизм проецирования и усиления своего влияния в регионе, что в целом соответствует нынешнему внешнеполитическому курсу Москвы на укрепление своих глобальных позиций. Извлекая уроки из ошибок 1990-х (в частности тех, из-за которых в 1999 г. практически перестал работать ДКБ), руководство РФ уделяет большее внимание стимулированию заинтересованности государств региона в сотрудничестве именно с Россией.
Для этого Кремль все активнее использует благоприятную стратегическую ситуацию — развернувшуюся на глобальном уровне борьбу с международным терроризмом, эпицентром которой стал соседний с ЦА Афганистан. К тому же развитие в этих условиях именно военных форм сотрудничества остается для РФ наиболее эффективным и одновременно менее затратным инструментом политики.
Последние события на Кавказе внесли дополнительный импульс в военное сотрудничество РФ со своими центральноазиатскими партнерами в рамках ОДКБ. На его саммите, состоявшемся в начале феврале 2009 года в Москве, главы государств ЦА поддержали конкретное предложение России усилить военную составляющую ОДКБ — создать коллективные силы оперативного реагирования.
Вместе с тем по-прежнему прослеживается стремление России развивать с государствами ЦА не столько многостороннее сотрудничество, в котором Москва могла бы взять на себя функцию координатора формирования региональной системы безопасности, сколько двусторонние связи. Причем, как показывает практика, двусторонний формат сотрудничества со странами региона и более удобен, в частности позволяет избегать негативного налета межгосударственных амбиций, особо ярко проявляющихся в многостороннем формате. Кроме того, двусторонний формат сотрудничества пока включает и более конкретное взаимодействие РФ со странами ЦА.
В итоге эффективность российской политики в регионе, даже в таких, казалось бы, достаточно успешных для Кремля сферах, как безопасность и военное сотрудничество, также все еще остается низкой. Как представляется, главная тому причина — отсутствие реальной экономической интеграции в системе РФ — ЦА, что является безусловной основой для выстраивания любых межгосударственных альянсов. Ведь главным образом из-за отсутствия экономической интеграции страны региона придерживаются в своей внешней стратегии многовекторного курса.
При этом нельзя исключать, что по мере нарастания негативных тенденций в Афганистане у России появится реальная возможность использовать афганское направление для более тесного взаимодействия с государствами ЦА и согласования с ними подходов к решению вопросов региональной безопасности. В то же время афганское направление еще не заняло важного места во внешней политике РФ. Более того, в Афганистане Россия все еще отодвинута Западом на вторые роли, и лишь в последние два года Москва пытается приобрести действенные рычаги влияния на происходящие там процессы. Поэтому пока крайне преждевременно делать выводы и прогнозы относительно возможности успешного использования Москвой Кабула, в том числе в контексте укрепления своих позиций в ЦА. На состоявшейся в марте 2009 года в Москве международной конференции под эгидой ШОС стало очевидно, что России еще предстоит выработать единую с партнерами по Организации позицию по Афганистану. Пока же члены ШОС ограничились констатацией проблемы и заявлениями о необходимости «повышения эффективности и согласованности международных усилий по возрождению Афганистана».
Экономика
По сравнению с 1990-ми годами заметно активизировались как российский бизнес, так и экономическая политика РФ в странах ЦА. Однако стратегические направления экономических интересов России по-прежнему сфокусированы преимущественно на нефтегазовом секторе. Наиболее высокая проектно-инвестиционная активность заметна именно в тех странах региона, которые обладают промышленными запасами углеводородов (Казахстан, Туркменистан и Узбекистан). За рамками же этого сектора экономи-
ческое сотрудничество и в целом активность России в республиках ЦА существенно не изменились.
В этой связи важный индикатор — отношения в сфере торговли, которые на протяжении последних восьми лет хотя и развиваются, но остаются на крайне низком уровне (даже по сравнению с советским периодом). Причем в 2000—2002 годах товарооборот между РФ и странами ЦА оставался примерно на уровне второй половины 1990-х. Связи в этой сфере начали активизироваться лишь с 2003 года. Так, в 2003—2008 годах среднегодовой уровень товарооборота вырос с 7,1 до 29,3 млрд долл. (см. табл. 3). Однако в целом в период 2000—2008 годов доля государств региона не превышала 4% от общего внешнеторгового оборота России, что немногим больше уровня 1990-х годов.
Таблица 3
Торговля России со странами региона (2000—2008 гг.)
ҐҐ Г оды Товарооборот (млн долл.) Экспорт России в страны региона (млн долл.) Импорт России из стран региона (млн долл.) Торговое сальдо России (млн долл.)
2000 6 469 2 730 3 739 -1 009
2001 5 924 3 517 2 407 1 110
2002 5 464 3 492 1 972 1 520
2003 7 088 4 520 2 568 1 952
2004 10 463 6 103 4 360 1 743
2005 13 227 7 525 5 702 1 823
2006 14 869 7 982 6 887 1 095
2007 21 787 13 489 8 298 5 191
2008 29 267 16 144 13 123 3 021
С И с т о ч н и к и: Статистические органы стран ЦА. ^
V ' ~ --4
При этом в последнее время все же появились некоторые достаточно видимые изменения в экономической политике РФ. Например, исходя из геополитической целесообразности, Россия выражает готовность предоставлять кредиты государствам ЦА, рассчитывая взамен на поддержку своих интересов в регионе. Наглядное тому подтверждение — кредитование Кыргызстана на 2 млрд долл., по времени совпавшее с решением Бишкека закрыть в стране базу США.
Еще один новый аспект экономической политики РФ в ЦА — российские власти намерены использовать сложившуюся в результате мирового финансового кризиса тяжелую ситуацию для усиления в регионе позиций отечественного бизнеса. Для этого Москва предполагает создать специальную структуру, которая будет координировать действия бизнеса и правительства РФ в приобретении подешевевших активов в сопредель-
ных странах1. И хотя есть определенные сомнения относительно возможности разработать широкомасштабную программу экономической экспансии, поскольку у РФ сейчас нет для того в достаточной мере финансовых ресурсов, эти новые подходы к расширению своего экономического присутствия на постсоветском пространстве свидетельствуют об определенном повышении интереса России, в том числе к странам ЦА.
Результаты политики России
Несмотря на кардинальные и в целом позитивные изменения в России во время президентства В. Путина и в начальный период президентства Д. Медведева, результаты российской внешней политики в странах региона пока представляются крайне неоднозначными.
С одной стороны, РФ удалось замедлить развитие центробежных тенденций, укрепить свои позиции, во многом преодолеть недоверие к себе, сформированное в 1990-х годах. Очевидно, что при этом Москва внесла в политику относительно стран ЦА элементы большей гибкости, прагматизма, устойчивости и последовательности. В значительной степени все это стало возможным благодаря возросшему пониманию стратегического значения региона и одновременно наличия больших ресурсов в его странах для проведения Россией своей внешней политики. В странах ЦА стали иначе, чем во второй половине 1990-х годов, воспринимать сигналы Москвы о готовности перейти к решительным действиям в плане политического, экономического и военного сближения. В результате значение России во внешней политике каждого государства ЦА возросло.
С другой стороны, Россия так и не смогла заполнить ни геополитический, ни тем более геоэкономический вакуум в регионе, поскольку у нее не сложилось окончательного понимания острой необходимости развития разноплановых связей с центральноазиатскими странами, причем не только на двусторонней, но и на многосторонней основе. В результате, пока нет существенных подвижек именно в плане экономического сближения РФ со странами региона (разумеется, если не считать сотрудничества в нефтегазовом секторе). Складывается впечатление, что восприятие Россией стратегической важности республик ЦА по-прежнему связано преимущественно с возрождением формального статуса «великой державы», то есть чтобы иметь некий козырь в диалоге с тем же Западом.
Заключение
Представляется, что эффективность российской политики в странах ЦА кардинально повысится лишь в том случае, если Кремль предложит новую и привлекательную программу сотрудничества, основанную на форсировании процесса экономической интеграции как фундамента для выстраивания реальных союзнических отношений во всех сферах взаимодействия. Поэтому в перспективе отношения РФ со странами ЦА во многом будут зависеть от нее самой. Тем более что в пределах постсоветского про-
1 О таких планах глава Министерства экономического развития РФ Э. Набиуллина заявила в январе 2009 года.
странства только Россия, учитывая ее экономический и геополитический потенциал, способна стать локомотивом комплексного экономического развития стран ЦА и гарантом обеспечения их безопасности. Однако в Кремле до сих пор не сформировалось понимание того, что регион важен не только в плане укрепления внешнеполитических позиций РФ в мире, но прежде всего для эффективного и комплексного экономического развития самой России.
■ Во-первых, дальнейшая консервация экономических отношений на нынешнем крайне низком уровне неизбежно приведет к тому, что страны ЦА со временем начнут еще больше ориентироваться на развитие связей с иными мировыми центрами силы. Богатые минеральные ресурсы республик региона рано или поздно станут объектом еще более острого, чем сегодня, соперничества экономически сильных государств и блоков. Причем не факт, что Россия с ее ориентированной на экспорт сырьевой экономикой, ослабленным промышленным и научным потенциалом победит в этой конкурентной борьбе. С высокой долей вероятности можно предположить, что богатейшие запасы минерального сырья республик ЦА (особенно энергоресурсов, цветных и драгоценных металлов) со временем достанутся соседнему Китаю, который сегодня стремительно усиливает свое экономическое присутствие в регионе.
■ Во-вторых, наращивание Россией политической и военной активности в ЦА, не подкрепленное адекватным развитием экономического сотрудничества, вряд ли станет гарантией необратимости наблюдаемого в настоящее время российско-центральноазиатского сближения. Наиболее яркое тому свидетельство — межгосударственный блок ЕврАзЭС, который до сих пор не соответствует своему названию: он пока не стал полноценным экономическим сообществом. Как представляется, в основном это вызвано принципиальными расхождениями в стратегии экономического развития России и ряда других стран — членов данной организации. Так, Узбекистан, Беларусь и (в меньшей степени) Таджикистан не желают следовать неолиберальной модели экономического развития, в рамках которой развиваются Россия, Кыргызстан и Казахстан (в значительной степени). Данное нежелание представляется оправданным, так как неолиберальная модель сопряжена с чрезвычайно высокими рисками. К тому же многие эксперты считают, что нынешний глобальный финансово-экономический кризис есть не что иное, как крах неолиберальной экономической модели.
■ В-третьих, Россия явно недооценивает стратегическое значение республик ЦА, что, как представляется, во многом обусловлено слабостью аналитики и экспертизы, а также укоренившимися в РФ представлениями о регионе как о некоем «экономическом бремени», брать которое «на баланс» нецелесообразно. При этом игнорируется принципиально важный момент: убыточность и дотацион-ность республик ЦА даже в советское время были искусственными. И все же в мышлении правящей элиты, даже академических кругов РФ, а также в российском обществе и сегодня превалирует ложный посыл «экономической ненужности ЦА».
В итоге, пока предпринимаемые Россией в плане экономической интеграции на постсоветском пространстве меры будут несистемными, хаотичными и непоследовательными, любая (даже самая гениальная) программа действий в том или ином секторе российской внутренней и внешней политики неизбежно войдет в противоречие с другими программами, будет сталкиваться с тупиковыми дилеммами, так как их решение невоз-
можно в узких национальных, секторальных и иных рамках. В результате подобные разрозненные программы не достигнут самого главного: они будут не расширять, а, наоборот, сузят диапазон стратегических и тактических возможностей РФ.
