CC BY
173
22. Черная И.П. Маркетинг имиджа как стратегическое направление территориального маркетинга // Маркетинг в России и за рубежом. 2002. №4.
23. Шабалин И. А. Имидж региона как информационно-политический ресурс: дис. ... канд. полит. наук. 10.01.10. М., 2005.
24. Имидж России: мониторинг информационного пространства. [Электронный ресурс] // URL: http://imageofrussia.info/content/view/26/30/. (Дата обращения: 09.03.2012).
25. http://lexandbusiness.ru/catalog .(Дата обращения: 09.03.2012).
26. www.inmoment.ru/holidays/world-day-tourism.html. (Дата обращения:
09.03.2012).
27. www.rg.ru (Российская газета) №727. (Дата обращения: 09.03.2012).
28. rusemb.org.uk/tourism. (Дата обращения: 13.05.2012).
УДК 338.462
ВНЕДРЕНИЕ МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА В СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ УСЛУГ
Михалев Игорь Васильевич, руководитель аппарата Комитета, IVMihalev@council.gov.ru,
Комитет Совета Федерации по социальной политике,
г. Москва
В статье изложены подходы к формированию и внедрению в систему государственного регулирования сферы услуг на уровне субъектов РФ механизма социального заказа. Особое внимание уделено формированию модели финансирования отраслей социальной сферы на основе социального заказа, а также предложены процедуры контроля за исполнением социального заказа.
Ключевые слова: социальный заказ, сфера услуг, государственное регулирование.
SOCIAL MANDATE MECHANISM IMPLEMENTATION INTO SERVICE SECTOR STATE REGULATION SYSTEM
Mikhalyov I.V.
The article considers approaches to service sector forming and implementation of the social mandate mechanism into the system of state regulation at the level of the RF constituent territories. The article pays special attention to forming social sector financing model on the basis of social mandate. The article offers procedures to control social mandate execution.
Key words: social mandate, service sector, state regulation.
Рассматривая возможные в современных условиях организационно-экономические механизмы регулирования сферы услуг, следует учитывать, что наряду с чисто рыночными отраслями она включает в себя и отрасли, относящиеся непосредственно к
социальной сфере, а также смешанные с точки зрения социальной значимости отрасли. Исходя из этого, основу эффективного механизма государственного регулирования сферы услуг в условиях рынка должно составлять, с одной стороны, государственно-частное партнерство, а с другой стороны, государственные программы поддержки социального предпринимательства в сфере услуг.
Государственно-частное партнерство в отраслях социальной сферы может быть реализовано посредством сотрудничества хозяйствующих субъектов, региональных органов управления и органов местного самоуправления. Его основные цели - обеспечить адаптацию социально ориентированных отраслей к рыночным условиям хозяйствования и сделать услуги доступными для всех категорий населения, особенно социально незащищенных.
Возможными формами государственно-частного партнерства в сфере услуг, особенно отраслях социальной сферы, может стать размещение государственного социального заказа. Разновидность государственно-частного партнерства -муниципально-частное партнерство.
Остановимся более подробно на специфике механизма социального заказа. Во всем мире этот механизм считается разновидностью прямого бюджетного финансирования социально ориентированных услуг [5].
С правовой точки зрения государственный социальный заказ - это механизм реализации приоритетных целевых программ, направленных на решение социально значимых проблем, обеспеченных в основном за счет бюджетных средств путем заключения контрактов на конкурсной основе. Одним из обязательных условий таких конкурсов становится привлечение дополнительных внебюджетных средств [2].
Правовое закрепление механизма выделения на конкурсной основе бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды региона в виде государственного социального заказа сводит роль государства к контролю за выполнением государственного контракта, который будет заключаться между государственным заказчиком и поставщиком услуг, то есть той организацией, которая победит в конкурсе.
В подобных конкурсах смогут участвовать как государственные организации, так и организации других форм собственности (частные, общественные).
В данном случае особое внимание следует уделить выработке критериев конкурсного отбора.
Сегодня наиболее реалистичной формой реализации технологии проведения конкурса на размещение государственного социального заказа являются открытые торги.
Основным регламентом организации открытых торгов выступает Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ, в котором установлены основные требования к участникам размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. К таким требованиям, в частности, относятся:
1) соответствие требованиям, предъявляемым законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов;
2) непроведение процедуры ликвидации;
3) неприостановление деятельности;
4) отсутствие задолженности налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды;
5) обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности;
6) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа [1].
Внедрение системы государственного заказа на предоставление социально значимых услуг в субъекте РФ следует осуществлять поэтапно.
На первом этапе должна быть сформирована нормативно-правовая базы системы государственного социального заказа, а также разработаны организационные механизмы его реализации.
Нормативно-правовая база системы государственного социального заказа может включать: положения о государственном социальном заказе, конкурсной и экспертной комиссиях, образцы типовых договоров и ряд других документов.
Процедуры разработки механизма реализации государственного социального заказа могут заключаться в следующем:
- организация консультационного сервиса по вопросам социального заказа для всех заинтересованных лиц и структур;
- формирование конкурсной и экспертной комиссий;
- разработка системы мониторинга социальных проблем, имеющих место в регионе.
На втором этапе должна осуществляться разработка мер ресурсного обеспечения системы государственного социального заказа с помощью бюджетных и привлеченных средств.
Для этого следует выработать четкие механизмы выделения бюджетных и привлеченных средств и контроля за их целевым использованием, а также определить пути экономии бюджетных средств на основе государственного социального заказа.
Может быть разработана и система льгот для коммерческих структур, участвующих в социальных проектах.
На третьем этапе должна быть разработана модель организации межсекторного взаимодействия, предполагающая привлечение к системе социального заказа всех секторов общества и широких слоев населения.
Деятельность по организации межсекторного взаимодействия в рамках системы государственного социального заказа включает:
- апробацию элементов системы государственного социального заказа;
- организацию «круглых столов» с участием органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих структур по вопросам реализации системы государственного социального заказа в субъекте РФ;
- формирование «банка предложений» от потенциальных поставщиков услуг (исполнителей государственного социального заказа);
- организацию общественного контроля (с участием населения) в рамках работы по созданию системы государственного социального заказа.
На четвертом этапе следует организовать научно-методическую работу по комплексному изучению социальных проблем и возможностей их решения с помощью системы государственного социального заказа, РЯ-кампанию, направленную на формирование положительного общественного мнения о системе государственного социального заказа, аналитическую деятельность.
В рамках данного этапа может быть проведено социологическое исследование с целью определения наиболее значимых социальных проблем в глазах населения и путей их решения, а также мини-опросы населения, направленные на мониторинг общественного мнения по конкретным вопросам формирования системы социального заказа.
Следует также организовать работу «горячей линии» по приему предложений жителей по решению социальных проблем в регионе. Особое значение на данном этапе имеет освещение работы по созданию системы государственного социального заказа в печатных СМИ.
На пятом этапе должно быть организована образовательная работы по созданию системы государственного социального заказа в субъекте РФ.
В частности, следует уделить внимание проведению семинаров-тренингов и консультаций по вопросам государственного социального заказа для членов конкурсной и экспертной комиссий; представителей городских и районных администраций; коммерческих и некоммерческих структур.
Реализация всех мероприятий в рамках вышеперечисленных этапов позволит создать всестороннюю поддержку системе государственного социального заказа, внедряемой в субъектах РФ.
В основу социального заказа наряду с системой закупки услуг заложена нормативная финансовая поддержка, под которой понимают вознаграждение организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность по оказанию услуг в социально значимых отраслях. Размер финансирования при этом определяется на основании того, в каком объеме и какие услуги оказываются. Основываясь на данной схеме, физические лица имеют право выбрать оказывающую услуги организацию, которая в таком случае добивается у правительства покрытия расходов. Как правило, нормативы финансирования устанавливаются региональными органами власти в законодательном порядке и подлежат ежегодному пересмотру.
Механизм финансирования сферы услуг на основе социального заказа может функционировать в двух формах:
1) финансирование на основе субсидий;
2) финансирование на основе ваучеров.
Под субсидиями в данном случае понимается финансовая поддержка, оказываемая участникам конкретного социального процесса властными структурами региона и направляемая на покрытие текущих расходов и осуществление социальных проектов. Данная форма финансирования получила большое распространение во всем мире, но в настоящее время масштаб ее использования постепенно снижается. В нашей стране практика финансирования хозяйствующих субъектов на основе субсидий рассматривается как возможность их адаптации к рыночной среде и «ухода» от сметного финансирования.
Субсидии как форму бюджетной поддержки социально значимых услуг могут выделять органы региональной или местной власти на основании действующего законодательства или административных санкций (в зависимости от степени государственного регулирования тех или иных отраслей). Структуры, осуществляющие распределение этих средств, обычно несут ответственность и за контроль их исполнения
Ваучеры (квитанции, предоставляющие право на получение услуги) применяются, как правило, при оказании социально значимых услуг, но в отдельных случаях могут применяться также в отношении рыночно ориентированных услуг. Особенно успешно этот способ используется в скандинавских странах: региональный или местный орган власти распространяет среди населения ваучеры для получения услуг, а потребители самостоятельно выбирают организацию-исполнителя. Такой процесс помогает достичь две цели: расширить возможности выбора для потребителя услуги и с помощью конкуренции улучшить ее качество. В данном случае ваучеры выступают в роли инструмента, направленного на совершенствование услуг под влиянием спроса, в котором рынок в большей степени, чем государство, отвечает за развитие услуг и их предложение.
В странах Европейского Союза социально ориентированные услуги наиболее часто закупаются на основе комплексной модели, т. е. с использованием и субсидий, и ваучеров
[3].
При реализации механизма социального заказа часто возникает проблема отсутствия четких стандартов качества оказываемых услуг, если они не описаны централизованно и не распространяются на всю страну или регион. Поэтому описать предварительные критерии по оказанию определенной услуги значительно проще, чем разработать систему их спецификации. В этой связи осуществлять закупку государством услуг намного сложнее, чем закупку товаров.
Тем не менее, по данным Фонда «Институт экономики города», внедрение в сферу услуг технологии государственного социального заказа повышает качество предоставляемых услуг. Так, степень удовлетворения клиентов услугами в этом случае в среднем на 10% выше, чем у клиентов, получающих аналогичные услуги в режиме текущего финансирования по смете.
Как уже было отмечено ранее, финансирование на основе социального заказа является адаптированной к современным экономическим условиям разновидностью бюджетного финансирования. Это означает переход от чисто сметного финансирования к субсидиарному. Предлагаемая нами модель финансирования отдельных отраслей сферы услуг на основе социального заказа представлена на рисунке 1.
Формирование стандартов на предоставление различных услуг, особенно социально значимых (в соответствии с разграничением бюджетных полномочий органов власти) Обеспечение доступности и качества услуг для различных категорий населения
Учет потребностей различных категорий населения, обеспечиваемых отдельными отраслями сферы услуг
Разработка социального заказа на предоставление услуг (дифференцированно по каждому виду услуг)
Расчет объема финансирования социального заказа и определение объема средств, выделяемых из бюджетных источников (согласно установленным нормативам финансирования с учетом бюджетных ограничений)
Выбор формы предоставления бюджетных средств в рамках социального заказа (целевое финансирование, субсидии, ваучеры)
Перечисление бюджетных средств исполнителю (исполнителям) социального заказа
Контроль за исполнением социального заказа на предоставление услуг
Рисунок 1 - Модель финансирования отдельных отраслей сферы услуг на основе социального заказа
Процедурам контроля за исполнением социального заказа следует уделить особое внимание, так как контрольная функция является одной из основных в системе государственного регулирования.
Контроль за исполнением социального заказа предполагает двойственную систему оценок. С одной стороны, это контроль качества предоставляемых услуг, с другой - это финансовый контроль за выделяемыми ресурсами [4].
Контроль качества предоставляемых услуг может производиться на основе следующей системы показателей (таблица 1).
Таблица 1 - Примерная система индикаторов качества услуг
№ п/п Индикаторы качества услуг Значение индикатора, ед. изм.
1. Укомплектованность штата сотрудников 100%
2. Количество сотрудников со специальным образованием не менее %
3. Прирост объема реализации услуг за счет повышения качества услуг и обслуживания + %
4. Наличие фактов выявленных нарушений действующего законодательства при оказании услуг 0 шт.
5. Количество обоснованных жалоб на качество оказания услуг 0 шт.
6.
Организация контроля за исполнением социального заказа на предоставление услуг может включать следующие мероприятия:
- регулярную проверку соответствия предоставляемых в системе социального заказа услуг существующим стандартам;
- проведение мониторинга основных показателей работы предприятий и учреждений, являющихся исполнителями социального заказа, за определенный период;
- анализ обращений и жалоб граждан в соответствующие структуры, проведение по фактам обращения служебных расследований, работа с руководителями предприятий или учреждений по выявленным нарушениям.
Контрольные функции могут осуществляться:
- органами государственного или муниципального управления, в компетенции которых входит регулирование отрасли или сферы деятельности;
- органами, осуществляющими лицензирование деятельности (если деятельность, связанная с предоставлением тех или иных услуг, подлежит лицензированию);
- органами, осуществляющими сертификацию деятельности (если деятельность, связанная с предоставлением тех или иных услуг, подлежит обязательной или добровольной сертификации);
- органами, осуществляющими аккредитацию предприятий или учреждений;
- органами, осуществляющими надзорные функции.
Подводя итоги, следует еще раз подчеркнуть значимость социального заказа как одного из действенных инструментов государственного регулирования. Его внедрение будет, по нашему мнению, способствовать решению комплекса задач, связанных с регулированием развития сферы услуг в регионе, в частности:
- рациональному распределению и эффективному использованию бюджетного финансирования социально значимых отраслей сферы услуг;
- созданию конкурентной среды в сфере услуг для обеспечения качества предоставляемых услуг;
- привлечению бизнес-структур, общественных организаций и всех заинтересованных лиц к решению приоритетных общественных проблем, непосредственно зависящих от развития сферы услуг и др.
Литература
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. посл. изм. и доп.).
2. Петровская Е. Социальный заказ и его место в системе социального регулирования общественных отношений // Практика. Вып. от 16.03.2006.
3. Разработка стандартов государственных услуг в сфере социальной защиты населения Московской области / Н.А. Платонова, Г.И. Хотинская, Т.В. Харитонова, Е.С. Погребова и др. Этап 1. М.: ФГОУВПО «РГУТиС», 2007 (ГР № 01.2008.05181, ИНВ № 02.2008.04981).
4. Разработка стандартов государственных услуг в сфере социальной защиты населения Московской области / Н.А. Платонова, Г.И. Хотинская, Т.В. Харитонова, Е.С. Погребова и др. Этап 2. М.: ФГОУВПО «РГУТиС», 2007 (ГР № 01.2008.04531, ИНВ № 02.2008.04980).
5. Харитонова Т. В., Вавилкина Н. А. Организационно-экономические подходы к совершенствованию механизма финансирования отраслей социальной сферы в регионе: монография. ФГОУВПО «РГУТиС», 2009.
