CC BY
23
Новые институциональноэкономические механизмы
в социальной сфере
Е. С. Баканова,
старший преподаватель кафедры экономической теории Санкт-Петербургского государственного университета технологии и дизайна
В статье рассматриваются актуальные вопросы развития социальной сферы в России. Основываясь на отечественном опыте, автор анализирует современные институциональноэкономические модели в социальной сфере, показывает возможные проблемы, предлагает механизмы их решения. В статье представлены первые результаты новых форм социальной активности в российских регионах.
Actual questions of the evolution of Social Sphere in Russia are considered in the article. Basing on national experience the author analyzes the modern institutional-economic models in social sector, forecasts probable problems, offers some mechanisms of their saving. The first results of new forms of social activity in Russian regions are presented.
Основным социальным гарантом в россии является государство: согласно статье 7 Конституции рф «российская федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». сегодня актуальной становится следующая постановка вопроса: как оптимизировать социальную политику государства, которое, во-первых, выражает готовность к социальному партнерству с бизнесом и некоммерческим сектором, во-вторых, достаточно свободно в распоряжении дополнительными финансовыми ресурсами, и, в-третьих, функционирует в определенной институциональной среде.
наиболее сложен для российского общества вопрос о соотношении рыночных и нерыночных механизмов в социальной сфере. исходя из природы социальных благ и характера потребностей в них, общество не может полагаться исключительно на рыночный механизм формирования человеческого капитала, а вынуждено прибегать к нерыночным формам распределения части социальных услуг с государственным регулированием цен. в этом случае оплата услуг производится на основе законодательно установленного перераспределения доходов (через бюджет или специальные фонды) либо через благотворительные организации.
наряду с этим действует ряд факторов, требующих использования рыночного механизма в отраслях социальной сферы. во-первых, необходимо стимулировать активность людей в накоплении человеческого капитала, что требует повышения качества и диверсификации социальных услуг в соответствии с инди-
видуальными потребностями и спросом. во-вторых, нужно поощрять экономию затрат на производство социальных услуг со стороны и потребителей и производителей этих услуг. в-третьих, применение рыночных методов в социальной сфере позволяет устанавливать непосредственные рыночные связи с реальным сектором, функционирующим на рыночной основе.
почва для расширения действия рыночных механизмов в социальной сфере подготовлена технико-организационными и структурными сдвигами в экономике, развитием информационных технологий и высокой степенью диверсификации рынков. под влиянием интенсивных деловых контактов в едином хозяйственном пространстве сглаживаются различия между государственными и негосударственными структурами в базовых принципах, формах организации и хозяйственном инструментарии.
в отраслях социальной сферы в той или иной форме утверждается конкуренция, смягчая или нейтрализуя ряд изъянов государства, она способствует более рациональному распределению ресурсов и снижению затрат. в то же время государство, опираясь на новые технологии и значительный организационный опыт, имеет возможность контролировать конкурентные силы. рыночные принципы прежде всего утверждаются в сфере взаимодействия структур государственного сектора с негосударственными: это — рыночное тестирование при заключении контрактов, конкурентные торги или конкурсы.
система конкурентных торгов в государственном секторе постоянно совершенствуется: идет отбор и отработка оптимальных вариантов, общие подходы
ИННОВАЦИИ № 10 (120), 2008
ИННОВАЦИИ № 10 (120), 2008
модифицируются применительно к отраслевой и региональной специфике. те или иные ограничения в применении этого механизма постепенно снимаются прогрессом в разработке методологии и практики учета количественных и качественных показателей производства социальных благ, а также в результате внедрения информационных технологий с их возможностями более строгого и систематического мониторинга контрактов.
в той части государственного сектора, которая представлена учреждениями образования, здравоохранения, социального обслуживания и культуры, действие рыночного механизма ограничивается ее социальной природой. тем не менее элементы рынка утверждаются и здесь. они заставляют производителей учитывать потребительский спрос, считать затраты, максимизировать результаты. при условии предоставления производителям большей свободы в хозяйственных операциях, а потребителям — возможности выбора услуг в зависимости от их цен, качества и других параметров создается основа для развития конкуренции и установления обратных связей спроса и предложения.
при этом особенно важно усиление воздействия спроса на производство социальных услуг, традиционно весьма слабое или действующее через политические механизмы с большим лагом и далеко не в полную силу. в конкурентной борьбе за потребителя точнее определяются стоимостные, объемные, структурные и другие параметры спроса, а производство нацеливается на его более полное удовлетворение и экономию затрат. модель оказания государством социальных услуг, таким образом, трансформируется: распределительный механизм замещается актом купли-продажи, хотя и не в классическом рыночном, а в приближенном к нему варианте.
наилучшие результаты контрактный механизм дает там, где сравнительно несложно измерить объемы и качество услуг, уровень издержек и цен, легче контролировать выполнение договоров. весьма важное условие — интенсивность конкуренции, возрастающая, в свою очередь, с расширением круга участников торгов, особенно за счет негосударственных структур, способных предложить по ряду причин более выгодные условия. Крайне важна и организационная сторона: выгоды исчезают при непрофессиональной организации торгов, высоких трансакционных издержках, слабом контроле за выполнением контракта.
необходим, кроме того, всесторонний экономический анализ конкурсных заявок: контракт, на первый взгляд самый дешевый, далеко не всегда оказывается самым экономичным. в серьезные проблемы вырастают лоббизм крупных контрагентов, а также коррупция, нередкая при организации тендеров. возможные дефекты системы устраняются с помощью максимально полного правового и информационного обеспечения, прозрачности финансовых показателей, привлечения к организации торгов независимых
фирм, открытого характера конкурсов, расширения круга их участников.
расширение контрактных отношений способствует укреплению экономических основ в производстве социальных услуг, созданию и активизации стимулов экономии ресурсов и повышения их эффективности. по мнению экспертов, чем больше рыночных элементов интегрируется в тот или иной процесс, тем значительнее выгоды, меньше неожиданностей и проще контроль. ниже предполагаемых оказываются и трансакционные издержки (на организацию и информационное обеспечение конкурсов, консалтинг, контрольные операции и т.п.), которые в среднем оцениваются в 20 % стоимости контракта.
развитию рыночных начал в социальной сфере будет способствовать и начавшееся распространение практики аутсорсинга, то есть передачи хозяйствующими субъектами тех или иных видов деятельности, преимущественно непрофильных, на сторону, где они выполняются более эффективно благодаря преимуществам специализации, использованию новейших технологий и высококвалифицированного персонала.
существующие подходы к организации предоставления социальных услуг можно разделить на две большие группы с точки зрения направленности бюджетных средств — потребительские субсидии, где ресурсы направляются непосредственно потребителю услуги, и прямое финансирование поставщика услуги.
использование потребительских субсидий целесообразно в случаях предоставления услуг, которые характеризуются следующими признаками: а) стабильность и периодичность предоставления услуги на данной территории; б) наличие конкуренции среди поставщиков данной услуги; в) компетентность потребителя для самостоятельного выбора поставщика услуги.
потребительские субсидии обеспечивают оптимальное соотношение свободы потребительского выбора, административной нагрузки на распорядителя бюджетных средств и качества услуги, которое достигается за счет конкуренции поставщиков. субсидии могут реализовываться в двух формах — денежные выплаты и социальные ваучеры. последняя форма позволяет стимулировать спрос потребителей услуги, поскольку они получают не деньги, а специальный ваучер (талон), который гарантирует получение конкретной услуги у поставщиков. Круг поставщиков может заранее определяться распорядителем бюджетных средств путем конкурсного отбора, но должен быть максимально широким для обеспечения выбора у потребителей и конкуренции среди поставщиков. после предоставления услуги поставщик по полученному от потребителя талону получает возмещение стоимости услуги от распорядителя бюджетных средств.
при применении социальных ваучеров, очевидно, имеет место более значительные административные расходы, чем при обычной денежной выплате, но их использование оправдано в том случае, когда речь идет о жизненно важных услугах (например, питание
малоимущих одиноких пенсионеров). Кроме того, несомненным преимуществом социальных ваучеров является то обстоятельство, что их применение снижает вероятность коррупционных рисков.
практическим примером потребительских субсидий в денежной форме могут служить единовременные денежные выплаты, которые в настоящее время заменяют существовавшие ранее натуральные льготы для отдельных категорий граждан (например, по проезду в общественном транспорте). что касается ваучера, то практика его применения пока ограничена: в 2005 году при содействии фонда «институт экономики города» технология социальных ваучеров была опробована во владимире, где городская администрация решила таким образом организовать горячее питание пожилых граждан. подготовительную работу по внедрению системы социальных ваучеров в сфере дошкольного воспитания проводит администрация Арзамаса, где эта работа также проводится при содействии фонда «институт экономики города».
однако не всегда применение потребительских субсидий эффективно и даже возможно, в таких случаях целесообразно использовать прямое финансирование поставщиков услуг. К услугам, предоставление которых следует организовывать подобным образом, относятся услуги, имеющие следующие особенности: а) зависимость предоставления данной услуги на территории от возможностей одного конкретного заказчика или потребностей ограниченной группы потребителей; б) отсутствие или крайняя ограниченность конкуренции поставщиков; в) неспособность или недостаточная компетентность потребителя по самостоятельному выбору поставщика услуги; г) трудность выявления конкретной целевой группы потребителей. примерами такого рода услуг могут служить реабилитационные услуги, экстренная психологическая помощь по «телефону доверия», надомный уход за одинокими пожилыми людьми и т.п.
на сегодняшний день основной формой прямого финансирования поставщиков социальных услуг является сметное финансирование, которое имеет ряд серьезных недостатков. во-первых, распорядитель бюджетных средств не имеет полного представления о конкретных услугах, которые оказывает поставщик и структуре издержек на их производство. во-вторых, сметное финансирование ориентирует поставщика не на достижение результативности социальных услуг (то есть положительной динамики у потребителей), а на исключительно на процессные характеристики деятельности поставщика (количественные показатели охвата потребителей, постатейное расходование исполнителем финансовых средств и т.п.). в-третьих, распорядитель бюджетных средств зачастую не располагает информацией о минимальных стандартах, при которых возможно качественное и результативное оказание услуги).
недостатки традиционной системы призван устранить переход к такой форме прямого финансирования поставщиков как заказ социальных услуг. в отличие
от сметного финансирования заказ осуществляется по принципу покупки услуг, где распорядитель бюджетных средств выступает покупателем или заказчиком услуг в пользу третьих лиц — потребителей услуг.
предметом заказа является формируемое заказчиком техническое задание на оказание социальных услуг, которое включает в себя конкретные параметры, ожидаемые результаты и расчетную максимальную стоимость оказания услуг. ответственность поставщика за соблюдение требуемых параметров и достижение результатов обеспечивается договорной основой отношений заказчика и поставщика. четкое обоснование предмета заказа стимулирует возникновение конкурентной среды поставщиков социальных услуг — заказ на выполнение технического задания может быть размещен на конкурсной основе и выдан лучшему из поставщиков услуг, включая организации некоммерческого сектора или частных подрядчиков, что повышает качество услуг и оптимизирует расходование бюджетных средств. Если возможности для конкурсного размещения заказа нет (например, данную услугу оказывает только один поставщик), заказ может размещаться на бесконкурсной основе в виде государственного или муниципального задания. наличие обоснованного технического задания позволяет заказчику проводить мониторинг поставки услуг с последующей оценкой их эффективности.
в 2001-2004 годах технология конкурсного заказа на социальное обслуживание стала использоваться в перми, томске, магадане, владимире, в пермской области и Алтайском крае. сферами размещения заказа были реабилитация детей-инвалидов, «телефон доверия» для граждан пожилого возраста, профессиональное обучение инвалидов и др. участниками конкурсов и исполнителями заказов выступали как муниципальные и государственные учреждения социального обслуживания, так и некоммерческие организации.
технология бесконкурсного заказа (задания) на социальные услуги была апробирована в 2003 году в Городецком районе нижегородской области, где темами заказа стало надомное обслуживание пожилых и инвалидов, а также социально-психологическая реабилитация детей из группы риска. в 2005 году началась работа по комплексному внедрению заказа на социальные услуги в новосибирской области, сферами внедрения заказа стали театральное обслуживание населения и подготовка детей из кризисных семей к начальной школе.
практика внедрения технологии конкурсного заказа показала, что применение данной социальной технологии может повышать качество предоставляемых социальных услуг. технология заказа в ряде случаев гораздо эффективнее существующего управленческого подхода, при котором сотрудникам администраций приходится самостоятельно организовывать предоставление социальных услуг: при применении технологии заказа оперативные вопросы решаются привлеченным на конкурсной и договорной основе внешним поставщиком услуг, а функции
ИННОВАЦИИ № 10 (120), 2008
ИННОВАЦИИ № 10 (120), 2008
сотрудников администрации ограничиваются формированием технического задания, проведением конкурса и мониторингом деятельности поставщика.
технология заказа проявила себя как важный инструмент реализации региональной и местной социальной политики. Большинство социальных услуг могут более эффективно предоставляться на местном и региональном уровнях в силу действенного демократического контроля со стороны фактических получателей этих услуг. Кроме того, через формирование заказа на основе социальных приоритетов территорий у властных структур появляется возможность четко определять и через договор ориентировать поставщиков услуг на конкретные группы получателей услуг, требуемую номенклатуру услуг и ожидаемые результаты.
существует и третья форма прямого финансирования поставщика социальных услуг — грант на выполнение социального проекта. в последнее время региональные и муниципальные конкурсы грантов на выполнение социальных и культурных проектов стали достаточно распространенным явлением. эта форма направлена на поддержку и освоение новых управленческих технологий решения социальных проблем, которые определяются организатором грантового конкурса в рамках конкурсных номинаций. в этом случае заказчик изначально не формирует техническое задание, поскольку стремится найти инновационные способы решения проблемы.
в гранте техническое задание в отличие от заказа формируется не заказчиком, а участником грантового конкурса в виде конкурсного проекта, а затем организатор конкурса решает, примет ли он данный проект в виде технического задания к грантовому договору. существующая практика проведения конкурсов грантов свидетельствует, что грант не всегда может обеспечить устойчивость предоставления услуг, но является эффективным средством поиска новых способов решения социальных проблем.
таким образом, когда распорядитель бюджетных средств решает вопрос об организации предоставления той или иной социальной услуги, ему необходимо выбрать оптимальный подход, при этом перебор вариантов целесообразно вести по следующей схеме:
применение новых подходов необходимо рассматривать в общем контексте организации предоставления социальных услуг населению, не исключая и традиционные модели. это позволит выявить преимущества и возможности новых подходов и осуществлять их корректный выбор при проведении реформы социального обслуживания на местах. Кроме того, номенклатура, условия предоставления, специфика клиентских групп социальных услуг настолько разнообразна, что важно понимать: выбор одного универсального подхода к их предоставлению, очевидно, не является оправданным.
... Юбилейное событие, посвященное 100-летию первой в России
выставки новейших изобретений
10-13 марта 2009 года Санкт-Петербург, ВК «Ленэкспо»
XV международная выставка-конгресс ВЫСОКИЕТЕХНОЛОГИИ. ИННОВАЦИИ.ИНВЕСТИЦИИ
В 2009 году выставка-конгресс посвящена трем юбилейным событиям: 100-летию первой в России выставки новейших изобретений, 20-летию инновационной деятельности в России и 15-летию Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.
Мероприятие проходит при поддержке Министерства образования и науки России, Министерства промышленности и торговли России, Правительства Санкт-Петербурга, Российского союза промышлен-
ников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты СПб, под патронажем Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.
Будем рады видеть Вас в качестве экспонентов и посетителей XVмеждународной выставки-конгресса «Высокие технологии. Инновации. Инвестиции»!
Тел./факс: (812) 320-9676, 320-8092
E-mail: sci&[email protected] | www.restec.ru/hi-tech
