CC BY
184
УДК 364.04:338.46
проблемы формирования российского рынка социальных услуг
И.В. Михалев, кандидат социологических наук,
Комитет по социальной политике и здравоохранению Совета Федерации Федерального собрания РФ
The paper demonstrates the relevance of the market relations for the social services sector, including the components in the market structuring such as legislative regulation, management, research and development. In addition, the author investigates the potential competitors on the market — the legal and organizational participants in the social services sector.
Рассматривается актуальность развития рыночных отношений в сфере социального обслуживания, а также проблемные аспекты формирования и развития рынка социальных услуг, в т.ч. нормативно-законодательного, организационного и научно-методического характера. Анализируются преимущества и недостатки организаций различных организационно-правовых форм, работающих в сфере социального обслуживания населения и являющихся потенциальными участниками конкурентных отношений в данном секторе рынка.
Ключевые слова: рынок, негосударственный сектор, социальные услуги, концепция, автономные учреждения.
Современная экономика России с учетом приоритетов государственного регулирования развивается как социально ориентированная рыночная экономика. В процессе развития общества решается задача сохранения социального равновесия, означающего обеспечение равных социальных прав, компенсацию потерь от несовершенства рынка, рост общего благосостояния населения. Российская Федерация как социальное государство, а также субъекты РФ, ориентируясь на приоритет социальных факторов в экономическом развитии, должны обеспечивать высокий уровень жизни, предоставлять законодательно оформленные социальные гарантии доступа граждан к социальным правам. Это определяет безусловную реализацию принципов социальной справедливости и социальной защищенности при любых условиях и формах проведения социальной политики.
Реформирование сферы социальных услуг при этом не должно сопровождаться уменьшением доступа к гарантированным государством правам членам общества и уменьшать возможности населения пользоваться бесплатными услугами. Сокращение объема предоставляемых государством бесплатных социальных
услуг в процессе реформирования должно происходить при условии отсутствия дополнительных ограничений доступа населения к ним, в т.ч. за счет расширения негосударственного сектора доступных социальных услуг.
Проблема реформирования сферы социальных услуг актуальна для многих стран, прослеживаются четко выраженные тенденции уменьшения масштабов деятельности государства с одновременным повышением ее эффективности и увеличением доли муниципальных и частных социальных услуг. В ходе реформирования российской экономики в настоящее время решается задача рационализации социальных функций государства и органов местного самоуправления, а также совершенствования управления социальной сферой. В этих условиях возрастает потребность концептуального обоснования направлений и механизмов развития рынка социальных услуг в условиях соблюдения государственных гарантий населению, усиления роли государства, муниципалитетов и субъектов негосударственного сектора как участников данного рынка.
Несмотря на значительную положительную динамику сферы социального обслуживания регионов России, сейчас ее состояние не отве-
чает в полном объеме основной цели социальной политики — повышению качества жизни всех слоев населения. На бюджетном рынке социальных услуг конкуренция развита крайне слабо, а в некоторых его крупных сегментах практически отсутствует, монопольными поставщиками услуг являются государственные или муниципальные учреждения.
Слабая или нулевая конкуренция часто вызвана отсутствием альтернативных поставщиков услуг. Однако альтернативными поставщиками услуг потенциально могут являться коммерческие и некоммерческие организации. По мнению эксперта направления «Социальная политика» Фонда «Институт экономики города» Кирилла Чагина, степень конкуренции в области предоставления социальных услуг зависит от конкретной отраслевой группы (видов) услуг и социально-экономических характеристик территории.
Конкуренция развивается более успешно в тех отраслях, где параллельно с общественным существует платежеспособный спрос населения на услуги (медицина, образование, культура), который позволяет появляться и развиваться альтернативным поставщикам, не зависящим от бюджетных ресурсов. Конкуренция также более развита в крупных городах, где функционируют активные некоммерческие и коммерческие сектора, в большей или меньшей степени способные конкурировать с муниципальными и государственными учреждениями. В сельских территориях альтернативные поставщики практически полностью отсутствуют.
Создание и успешное развитие конкурентного рынка социальных услуг в тех отраслевых сегментах социальной сферы, где услуги оказываются неплатежеспособным или низко платежеспособным потребителям (социальное обслуживание, реабилитация инвалидов и т.д.) и функционируют зоны в высокой степени «государственно- (муниципально) монополизированные», представляет собой непосредственный интерес заказчика — органов власти. Это связано с острой необходимостью расширения выбора поставщиков социальных услуг, повышения их качества и оптимизации бюджетных расходов.
Создание в российских регионах управляемого рынка социальных услуг призвано повысить качество социального обслуживания населения и обеспечить широкий спектр
предоставляемых услуг в соответствии с запросами потребителей. Особая роль в этом процессе отводится негосударственному сектору социального обслуживания. Развитие данного сектора позволит расширить региональную сеть организаций социального обслуживания, укрепить их материальную базу, повысить обеспеченность населения социальными услугами при рациональном использовании средств регионального бюджета. Развитие сети негосударственных учреждений социального обслуживания является также средством для развития конкурентных отношений в сфере социальных услуг. Функционирование таких организаций повышает возможность реализовать конституционные права граждан в случае необходимости свободно пользоваться услугами социальных служб, например, медицинскими, образовательными, независимо от места проживания — в городе или на селе.
В то же время существует ряд обстоятельств, не позволяющих сейчас активно формировать рынок социальных услуг. Несовершенство нормативной правовой базы, а также отсутствие удовлетворительных методик расчета количественно определенных норм и нормативов в области социальной обслуживания не позволяют осуществлять адекватный контроль над негосударственными организациями и предприятиями, а также частными лицами, деятельность которых направлена на предоставление социальных услуг. Несмотря на имеющийся в отдельных регионах опыт, указанные проблемы затрудняют широкое внедрение государственного заказа на конкретный объем предоставления социальных услуг. Необходимо осуществить целый ряд мер по развитию предпринимательства в деятельности учреждений социального обслуживания:
1) изменить систему оплаты за социальные услуги (в т.ч. с использованием зарубежного опыта),
2) ввести принцип договорной основы в процессы социальной поддержки,
3) разработать иные организационноэкономические механизмы реализации социальной политики.
Перечисленные обстоятельства доказывают актуальность научных и практических исследований с методологической и практикоориентированной точек зрения в области формирования рынка социальных услуг.
Одной из важнейших задач на современном этапе социально-экономического реформирования является разработка концептуальных основ развития рынка социальных услуг населению в России в целом, а также в ее регионах. Целью создания такой концепции станет обеспечение диверсификации ресурсов социальных услуг, а также содействие формированию рынка социальных услуг и системы заказа социальных услуг на конкурентной основе, в т.ч. за счет развития негосударственного сектора социального обслуживания.
Основными и наиболее актуальными в настоящий момент направлениями научных исследований в данной области, на наш взгляд, являются:
— сравнительное исследование отечественной и зарубежной практики деятельности негосударственного сектора социальных услуг населению;
— анализ законодательства, регламентирующего деятельность социальных служб различных форм собственности, а также способов предоставления социальных услуг населению;
— разработка методологических основ формирования рынка социальных услуг (принципы, участники, договорные условия);
— определение места и роли государства как участника рынка социальных услуг;
— разработка методологических подходов к определению приоритетов развития негосударственного сектора социальных услуг;
— уточнение перечня социальных услуг негосударственного сектора для различных категорий нуждающихся граждан;
— определение категорий лиц, являющихся потребителями социальных услуг негосударственного сектора;
— разработка механизма взаимодействия государства (центрального уполномоченного органа в сфере социальной защиты населения в регионах РФ) с социальными службами негосударственного сектора социальных услуг населению;
— разработка механизма согласования интересов субъектов обслуживания, потребления и регулирования на основе принципов социального партнерства;
— разработка алгоритма мониторинга рынка социальных услуг региона как инструмента информационно-аналитического обеспечения принятия управленческих решений по регули-
рованию негосударственного сектора социальных услуг;
— разработка механизма определения предельных цен (тарифов) на оплату социальных услуг негосударственных учреждений социального обслуживания в случае их закупки для государственных нужд;
— разработка методических рекомендаций по содействию развитию негосударственного сектора социальных услуг населению в регионах.
Внедрение указанной концепции и обеспечивающих ее реализацию механизмов в практику социальной политики, в т.ч. на региональном и муниципальном уровнях управления, будет способствовать совершенствованию сферы социального обслуживания в соответствии с двумя основными принципами: 1) повышением эффективности инвестируемых средств, качества и доступности предоставляемых социальных услуг; 2) повышением эффективности деятельности учреждений и мер социальной поддержки населения. Внедрение научно-обоснованного подхода позволит также привлечь к решению социальных проблем дополнительные финансовые и трудовые ресурсы, расширить перечень оказываемых социальных услуг, способы их предоставления, повысить качество социального обслуживания, а также обеспечить экономию бюджетных средств и общую демонополизацию рынка социальных услуг.
Разработка и реализация концепции развития рынка социальных услуг должна осуществляться в адекватных правовых условиях, однако в настоящее время они не сформированы. Законодательные акты, регламентирующие деятельность организаций социального обслуживания, не определяют правовых рамок функционирования рыночных механизмов в этой сфере. Поэтому параллельно с методологическими и практическими разработками по созданию и развитию рынка социальных услуг и негосударственного сектора социального обслуживания необходимо активно формировать и совершенствовать соответствующую нормативно-законодательную базу.
Наиболее реальным альтернативным поставщиком услуг в социальной сфере могут быть общественные некоммерческие организации и автономные некоммерческие учреждения. Они не закладывают в стоимость своих услуг прибыль, и для них в качестве достаточ-
ного финансирования приемлемы ограниченные бюджетные ресурсы, которыми располагают регионы. В настоящий момент указанные ресурсы затрачиваются на деятельность муниципальных и государственных учреждений. Даже сейчас, когда возможности таких некоммерческих организаций ограничены, их преимущества перед действующими бюджетными государственными учреждениями заметны, например, они реально внедряют инновации, не имеющие аналогов в практике государственных и муниципальных учреждений (т.н. «школы диабета», системы временных приемных семей, особые программы реабилитации наркозависимых и помощи пожилым россиянам и т.д.). В отличие от государственных учреждений, при получении финансирования посредством исключительно конкурсного распределения некоммерческие организации вынуждены демонстрировать очевидные результаты своей деятельности. В свою очередь, сотрудничество с некоммерческими организациями предоставляет государству возможность более рационально расходовать свои ресурсы.
В то же время вполне возможным и, по нашему мнению, необходимым участником рынка социальных услуг должны быть коммерческие организации. Выступая в роли альтернативных поставщиков услуг, они могут быть вполне конкурентоспособными за счет более эффективного и оптимизированного по расходам менеджмента.
Нельзя также полностью исключать из круга потенциальных конкурентов-поставщиков социальных услуг и бюджетные государственные и муниципальные учреждения, т.к. они обладают наиболее развитыми ресурсами и опытом в этой области. Однако конкурентоспособными они могут стать только при условии значительного повышения уровня и качества менеджмента предоставления социальных услуг.
В настоящий момент в регионах РФ накоплен некоторый опыт развития негосударственной системы социального обслуживания. Он отражен, в частности, в нормативно-правовых документах Санкт-Петербурга, Вологодской, Ивановской и Псковской области, республики Татарстан. Однако в данных нормативноправовых документах практически не проработан организационно-экономический механизм функционирования негосударственных учреждений социального обслуживания, отсутствуют методические рекомендации по формиро-
ванию в регионах системы негосударственного социального обслуживания и ее взаимодействия с государственными учреждениями социального обслуживания и органами регионального управления. Поэтому данный опыт требует переосмысления и переработки.
Промежуточное положение между государственным бюджетным сектором и негосударственным коммерческим и некоммерческим сектором социального обслуживания занимают автономные учреждения, которые начали развиваться с осени 2007 г. Для работников государственных и муниципальных органов управления, руководителей государственных и муниципальных учреждений социальной защиты и социального обслуживания, и тем более для населения, это новая форма, которая пока не проявила себя как позитивный или негативный вариант реформирования социальной сферы. Согласно действующему законодательству, являясь по статусу автономными, но при этом по содержанию оставаясь государственными и муниципальными учреждениями, функционирующими на основе соответствующей собственности, сохраняющими бюджетное финансирование, и практически полностью подконтрольными учредителю, автономные учреждения, тем не менее, имеют несколько больше свободы в вопросах самостоятельного принятия управленческих решений, в т.ч. в отношении политики оказания платных услуг населению, чем бюджетные учреждения1. Поэтому автономные учреждения, без сомнения, имеют ряд преимуществ перед бюджетными учреждениями с точки зрения эффективности использования бюджетных средств, активного участия в рыночных взаимоотношениях и привлечения внебюджетных средств в сферу социального обслуживания. В связи с этим основными задачами создания и развития автономных учреждений в сфере социального обслуживания можно считать расширение числа потенциальных участников рынка социальных услуг и изменение системы управления и финансирования учреждений социального обслуживания. Однако механизм, а также последствия и эффективность преобразования бюджетных учреждений социального обслуживания в автономные учреждения на сегодняшний момент пока достаточно туманны. В связи с этим приоритетным направлением исследо-
I Эксперт Северо-Запад. № 33 (287).
II сентября 2006 г.
ваний востребованным регионами РФ становятся оценка социальной и экономической эффективности создания автономных учреждений в сфере социального обслуживания в целом и в отдельных его сегментах, а также разработка механизмов ее повышения.
Основными в данном направлении являются следующие научные задачи.
1. Критический анализ российской и зарубежной практики социального обслуживания населения на базе некоммерческих учреждений, в т.ч. автономных.
2. Анализ целесообразности и социальноэкономических последствий создания автономных учреждений в сфере социального обслуживания населения посредством преобразования действующих бюджетных государственных (муниципальных) учреждений для потребителей услуг, для работников этих учреждений, а также для консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
3. Разработка системы критериев и показателей оценки социальной и экономической эффективности создания автономных учреждений в сфере социального обслуживания муниципальных образований и субъектов Федерации, в т.ч.:
• оценки изменения объема и состава услуг населению, их качества и доступности;
• оценки эффективности использования основных и оборотных средств учреждений;
• оценки эффективности использования персонала учреждений;
• оценки эффективности использования бюджетных средств и т.д.
4. Разработка универсальной адаптируемой к отдельным сегментам сферы социального обслуживания методики оценки социальной и экономической эффективности создания автономных учреждений.
5. Разработка организационно-экономического механизма управления автономными учреждениями социального обслуживания населения в регионе.
6. Разработка методики формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг автономными учреждениями социального обслуживания населения на базе определения перечня единиц нормирования оказания социальных услуг; методики расчета региональной потребности в социальных услу-
гах; методики определения предельных цен (тарифов) на оплату социальных услуг.
7. Разработка порядка осуществления суб-федеральным органом управления (органом местного самоуправления) функций и полномочий учредителя автономного учреждения социального обслуживания населения, который в конечном итоге должен быть представлен в виде «Типового положения».
8. Разработка методических рекомендаций о порядке создания автономного учреждения социального обслуживания посредством преобразования существующего государственного (муниципального) учреждения, а также методических рекомендаций по организации деятельности автономного учреждения социального обслуживания в регионе.
9. Разработка механизмов контроля деятельности автономных некоммерческих учреждений в области оказания социальных услуг.
В условиях отсутствия методик и механизмов формирования и реализации социального заказа разработки для автономных учреждений методики формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг автономные учреждения социального обслуживания населения помогут создать прецедент и накопить положительный опыт в части формирования грамотных, научно обоснованных и реалистичных технических заданий и объемов бюджетного финансирования. Обязательным условием здесь является то, чтобы освоение этой технологии было реальным, а не приобрело характер профанации. Задания должны составляться не поверхностно, а размер субсидии не просто приравниваться к прежнему размеру сметного финансирования учреждения, умноженному на годовой дефлятор, а соответствовать действительным затратам на оказание реального объема социальных услуг.
Опыт, приобретенный при освоении и отработке этой технологии, может быть применен при формировании и расчете начальной цены контракта в конкурсах государственного или муниципального социального заказа. Кроме того, сами задания с рассчитанной стоимостью и их отдельные блоки могут использоваться не только в отношении автономных учреждений, но и выставляться на конкурсы государственного или муниципального заказа. В последнем случае это означает, что учредитель формиру-
ет для автономного учреждения минимальное гарантированное задание и выделяет субсидию в том размере, который необходим для его выполнения (совсем без задания учредителя и без субсидии автономное учреждение остаться не может). Задание же (или задания) на остальные услуги, которые ранее оказывало учреждение за счет бюджетных средств, размещается через открытый конкурс. При этом и само учреждение может участвовать в этом конкурсе, т.е. оно не лишается доступа к этим средствам, они просто перестают ему гарантироваться и становятся также доступными и для других поставщиков (других учреждений, негосударственных и немуниципальных организаций, частных предпринимателей и т.д.). Однако указанный вариант сложен, в т.ч. по-
тому что в этом случае учредитель должен либо быть уверен в возможности учреждения «заработать» себе на жизнь и, в частности, на содержание закрепленного за учреждением имущества учредителя другими способами (оказание платных услуг, выполнение других государственных или муниципальных заказов) в том случае, если учреждение не выиграет конкурс, либо закладывать в субсидию учреждению отдельные средства на содержание «лишнего» имущества учредителя. Кроме того, возникнет реальная возможность выявить и решить соответствующие правовые и организационные проблемы, предупредить возможные отрицательные и развить положительные эффекты создания автономных учреждений в сфере социального обслуживания.
УДК 330.14 : 336.1
особенности формирования и использования денежного потока в отраслях сферы услуг
И.Ю. Слащев, аспирант,
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервисах г. Москва
The cash flow is one of three assessment models for business along with balance as well as income and loss statement. The cash flow model is the most objective because it almost does not have characteristics which stem from the common account policy and applied accounting standard. The study of cash flow with statistics from the services sector identifies the industry parametersfor cash flow. These sectoral parameters in the microlevel analysis are potential assessment indicators.
Денежный поток — одна из трех моделей оценки бизнеса (две другие — анализ баланса и отчета о прибылях и убытках). Указанная модель наиболее объективна, поскольку она практически не содержит условностей, вытекающих из принятой учетной политики и примененного стандарта отчетности. Исследование, выполненное на основе статистических данных отраслей сферы услуг, позволяет сформулировать отраслевые параметры денежного потока, которые применительно к анализу на микроуровне могут быть использованы в качестве критериев и индикаторов.
Ключевые слова: денежный поток, исследование, показатели, сфера услуг.
Основным источником информации для анализа денежного потока (ДП) является отчет о движении денежных средств. Данные этого отчета по предприятиям аккумулируются на отраслевом и региональном уровнях, а также в масштабе национальной экономики в целом. Результаты обработки указанной информации
публикуются Росстатом в сборнике «Финансы России», который в данном эмпирическом исследовании использован в качестве первоисточника. Представляя собой практически единственный источник информации о денежном потоке, он имеет определенные недостатки.
