CC BY
145
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ВЛИЯНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ НА ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ ИННОВАЦИОННОГО ТИПА
ВАСИЛЬЕВА М.В.,
кандидат экономических наук, доцент, Волгоградский государственный университет, e-mail: Volgograd-sience@rambler.ru
В статье обоснована необходимость трансформации парадигмы финансово-бюджетного контроля как функции управления социально-экономическим развитием регионов на основе выявления современных приоритетов государственного и муниципального менеджмента, показаны взаимосвязи, характеризующие возможности влияния финансово-бюджетного контроля на социально-экономическое развитие регионов, выявлены особенности организации финансово-бюджетного контроля и направления активного воздействия на экономику применительно к регионам различных типов.
Ключевые слова: регион; региональная политика; региональные особенности финансовобюджетного контроля.
In article necessity of transformation of a paradigm of financially-budgetary control as management functions by social and economic development of regions on the basis of revealing of modern priorities of the state and municipal management is proved, the interrelations characterizing possibilities of influence of financially-budgetary control on social and economic development of regions are shown, features of the organization of financially-budgetary control and a direction of active influence on economy with reference to regions of various types are revealed.
Keywords: region; the regional policy; regional features of financially-budgetary control.
Коды классификатора JEL: R11, R51.
Дифференциация в развитии регионов Российского государства, низкий уровень благосостояния большей части населения, наличие проблем социального характера свидетельствуют о наличии значительных перекосов в региональной экономической политике государства.
В экономических исследованиях последних лет, к сожалению, не дан ответ на вопрос о том, какая управленческая концепция отвечает потребностям разработки модели экономического роста регионов, адекватной российским условиям, способной обеспечить позитивную экономическую динамику национального хозяйства. До настоящего времени нет научного обоснования концептуальных моделей экономического роста регионов, не в полной мере исследованы реальные социально-экономические противоречия развития регионов, а также имеющиеся негативные последствия рыночной трансформации региональной экономики. Практически это означает недостаточный, а по ряду аспектов фрагментарный анализ реальных возможностей экономического роста, связанных, с одной стороны, со «стартовыми условиями», с другой - с изменением этих условий в динамике в результате трансформационного процесса, а также снижение имеющихся негативных аспектов рыночной трансформации в результате совершенствования государственного регулирования экономики. Потребность в таких разработках обусловлена задачей по достижению устойчивого развития общества за счет обеспечения сбалансированности экономики, опережающего развития обрабатывающей промышленности, высокотехнологичных и наукоемких производств, производственной инфраструктуры и агропромышленного сектора.
Современные тенденции развития экономики в изменяющихся рыночных условиях обозначили проблему поиска новых подходов, форм, методов и механизмов управления на всех уровнях федеративного устройства для обеспечения высокой конкурентоспособности страны, роста качества жизни населения. В решении этой проблемы огромная роль принадлежит регионам, в которых создается и воспроизводится экономический, человеческий и инновационный потенциал общества. В условиях формирования инновационной модели развития страны особо возрастает значение эффективного управления различными видами ресурсов и процессами при смещении центра управления
© М.В. Васильева, 2011
социально-экономическими преобразованиями на уровень региона, его территориальных единиц, входящих в их состав хозяйствующих субъектов.
Необходимость развития системы управления регионом обусловливается как объективными факторами, так и сложившимися традиционными недостатками и новыми несоответствиями в самой управленческой системе: отсутствием четкого представления о функционировании механизма управления регионом и механизма развития экономики региона; превалированием отраслевого подхода в формировании региональных органов управления; дублированием функций управления по ряду направлений деятельности; недостаточным уровнем компетентности и творчества работников органов регионального управления; фрагментарностью организационных действий по развитию системы управления регионом и др.
Государство в течение ряда последних лет весьма прагматично оценивает значимость совершенствования бюджетных отношений, предпринимая решительные действия по упорядочению бюджетного устройства и бюджетного процесса, вовлекая в эту деятельность органы власти на всех уровнях бюджетной системы [3].
Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности в финансово-бюджетной, правовой, управленческой и контрольной сферах, что актуализировало поиск организационных схем обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов, трансформации форм и механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и контрольных органов в направлении усиления их взаимодействия на всех уровнях властной иерархии посредством интеграции целеполагания; расширения информационного поля взаимодействия и внедрения положений концепции менеджеризма в управленческую и контрольную деятельность; усиления контрольной функции управления региональной экономикой; разработки методических подходов к оценке эффективности социально-экономического развития; усиления вертикали власти, сопровождающееся повышением уровня экономической безопасности и соблюдением принципов законности.
Современный этап развития бюджетной системы Российской Федерации характеризуется стабилизацией основных показателей: по итогам 2010 г. по сравнению с 2009 г. был отмечен рост ВВП на 4%, замедление темпов инфляции до 8,8%, сокращение дефицита федерального бюджета на 44%. Однако на региональном уровне наблюдается обратная тенденция - количество дефицитных бюджетов субъектов федерации увеличивается: в 2008 г. таких бюджетов было 37, в 2009 г. - 57, а в 2010 г. - 63; суммарный дефицит бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г. составил в целом 176 млрд. руб. Данные о доходах и расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и их удельном весе в ВВП приведены в таблице 1.
В 2010 году в целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 11,9 млрд. рублей (аналогичные показатели 2009 года составляли 52,4 млрд. рублей и 156,6 млрд. рублей). В общем объеме поступивших в 2010 году собственных доходов местных бюджетов межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) - 46,3% (913,4 млрд. рублей). Доля местных бюджетов в ВВП Российской Федерации снизилась с 10,1% до 6,16%. Повысилась дотационность местных бюджетов России, особенно бюджетов муниципальных районов. Данные о доходах и расходах бюджетов муниципальных образований (2008 - 2010 годы) приведены в таблице 2.
Таблица 1
Данные о доходах и расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и их удельном весе в ВВП (2008-2013 годы)
2008 2009 2010 2011 2012 2013
оценка оценка оценка прогноз прогноз прогноз
Доходы, млрд руб. 6198,8 5926,6 6144,8 6497,8 6828,4 7337,6
Изменения к предыдущему году, млрд руб. 1370,3 -272,2 218,2 353,0 330,6 509,2
В % ВВП 15 15,2 13,6 12,9 12,2 11,9
Налоговые и неналоговые, % 81,7 74,9 78,3 80,6 85,0 86,9
Межбюджетные трансферты, % 18,3 25,1 21,7 19,4 15,0 13,1
Расходы, млрд руб. 6253,1 6255,7 6562,4 6794,5 7106,2 7473,6
Изменения к предыдущему году, млрд руб. 1424,6 2,6 306,7 232,1 311,7 367,4
Дефицит, млрд руб. 54,3 - 417,6 296,7 277,8 136,0
В % ВВП 15,1 15,1 14,5 13,5 12,7 12,1
Источник: составлено автором по материалам Заключения Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». [Официальный сайт Счетной палаты РФ]. URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 06.06.2011).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
Таблица 2
Данные о доходах и расходах бюджетов муниципальных образований (2008-2010 годы)
2008 2009 2010
оценка оценка оценка
Доходы, млрд руб. 2 411,6 2 388,0 2 600,5
Изменения к предыдущему году, млрд руб. -23,7 212,9
Собственные доходы, млрд руб. 1 880,1 1 805,3 1 973,3
Налоговые и неналоговые доходы, % 51,3 53,4 53,1
Межбюджетные трансферты, % 46,9 46,6 46,3
Объем субвенций, млрд руб. 531,6 582,7 627,2
Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, в % к собственным доходам 35,5 - 23,1
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, в % от неналоговых доходов 45,5 48,8 49,4
Расходы, млрд руб. 2422,2 2440,3 2 612,4
Изменения к предыдущему году, млрд руб. - 18,1 156,7
Определяемый стратегией модернизации последовательный переход российской экономики на инновационную модель развития инициирует решение проблемы обеспечения устойчивой и долговременной динамики социально-экономических процессов на региональном уровне. Процессы трансформации российской экономики и особенности их проявления в условиях пространственной организации экономики конкретных регионов детерминируют разнонаправленность воздействия механизмов развития, проявляющуюся в усилении социальноэкономических диспропорций в рамках единого регионального пространства. Традиционные методы управления социально-экономическим развитием регионов в условиях резких структурных изменений, вызванных переходом к рыночной системе хозяйствования и обострением конкуренции за ресурсы инновационного развития, показывают свою неэффективность и обусловливают необходимость формирования новой стратегии регионального роста, разработки новых инструментов, особенно тех, которые связаны с обеспечением сбалансированности региональной экономики.
Нерешенные региональные проблемы носят системный характер. Развитие управленческой системы региона обусловливается уже сложившимися недостатками и несоответствиями в самой системе управления, и, прежде всего, отсутствием четкого представления о функционировании механизма управления регионом и его развитием, месте в нем финансового контроля; отсутствие законодательно закрепленной необходимости достижения конкретных целей и задач по снижению дифференциации их социально-экономического развития региона, недостаточный уровень компетентности и ответственности работников органов регионального управления, низкий уровень эффективности контроля и др.
Складывающиеся тенденции основных бюджетных показателей регионального развития свидетельствуют о том, что управление бюджетными ресурсами на субфедеральном уровне не соответствует требованиям эффективного развития государства, а степень разработанности инструментов и механизмов на региональном уровне значительно ниже, чем на федеральном. В июне 2010 г. Правительство РФ утвердило федеральную программу по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г., в которой органам государственного управления субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать и реализовать аналогичные региональные программы, продолжения проведения расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий между уровнями власти, совершенствования механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формирования более эффективной системы управления региональными и местными финансами. Вместе с тем, по состоянию на июнь 2011 г. утверждены и опубликованы только 23 (28%) региональные программы повышения эффективности бюджетных расходов1.
В связи с сокращением источников доходов бюджетов во многих регионах были уменьшены бюджетные расходы, что привело к стагнации и увеличению расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств2. Однозначно сложным в этой ситуации является то, что государство должно обеспечить достижение поставленных социально-экономических целей в виде позитивных
1 Основой разработки таких программ является реализация принципа программно-целевого формирования бюджетов, ориентированного на конечный результат. С этой целью на федеральном уровне подготовлен перечень из 41 государственной программы, которые с 2012 г. должны заменить действующие федеральные целевые программы, что в условиях значительного объема меж-бюджетных отношений обусловливает необходимость разработки соответствующих механизмов и программных документов и на региональном уровне.
2 Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам «ЖКХ» и «Национальная экономика». При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику - на 8% по отношению к уровню 2008 г. Сокращение расходов в сфере ЖКХ произошло во многом за счет снижения капитальных вложений, которые уменьшились на 23%. В сфере поддержки национальной экономики важно рассмотреть динамику расходов на уровне подразделов. Снижение расходов на национальную экономику произошло главным образом за счет снижения финансирования дорожного хозяйства (на 3,8%), расходы на которое составляли 37% от общих расходов по данному разделу в 2008 г.
прогрессивных результатов при соблюдении оптимального использования государственных ресурсов3. При том, что большинством специалистов признается, что посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах, в качестве основного источника повышения экономической эффективности сегодня хозяйствующие субъекты рассматривают снижение создаваемого ими социального результата, что при одновременном уменьшения доходов бюджета приводит к общему снижению темпов развития региона.
Соответственно в настоящее время регионализация реформ зависит от самообеспечения финансовой устойчивости территорий, наиболее полного использования возможностей саморегулирования и саморазвития экономики регионов. В этой связи не вызывает сомнения, что для модернизации экономики России развитие регионов должно идти в условиях оптимизации структуры и механизма регионального управления в соответствии с приоритетными целями социально-экономического развития.
Снижение дифференциации и выравнивание уровня регионального развития — безотлагательная задача, требующая внесения корректив в финансово-бюджетную политику государства, и, в первую очередь, осуществления государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, адекватного межуровневого распределения компетенций в данной сфере.
Необходимо отметить, что бюджетный федерализм как механизм регулирования бюджетных отношений, позволяющий в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Российской Федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления на базе специально организованных бюджетноналоговых связей, уже получил сегодня свое развитие в области финансово-бюджетного контроля. Таким образом, сегодня необходимо ответить на вопрос — в чем специфика осуществления финансово-бюджетного контроля на региональном уровне, его места в системе механизма управления экономикой региона и его развитием? Каковы возможности влияния финансово-бюджетного контроля на социально-экономическое развитие региона?
Регион, как подсистема, входит в систему государственного управления; органы власти региона естественно находятся в подчинении и зависимости от вышестоящего уровня управления. Соответственно принципиальным моментом для современного понимания сущности финансово-бюджетного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает объективную и органическую связь контроля с другими функциями управления. Финансовый контроль, охватывая как производственную, так и непроизводственную сферы региона, нацелен на повышение роли экономического стимулирования в воспроизводственных процессах, рациональное расходование всех видов ресурсов, пресечение бесхозяйственности и расточительства [5-6].
В настоящее время необходимо изменение экономико-политических методов управления региональным развитием, от традиционных, сфокусированных на поддержке определенных направлений деятельности в рамках региона, к стратегии активного самообеспечения — создания инновационно-технологической матрицы региона, закладывающей фундамент долгосрочной конкурентоспособности. Реализация подобной стратегии требует достижения определенного уровня рентабельности производства, учета соперничества между регионами, а также повышения качества регионального управления с учетом того, что каждый регион во многом имеет уникальную социально-экономическую структуру, специализацию, особенные природно-климатические условия и т.д. Трансформационный потенциал региональной социально-экономической системы заключается в новом концептуальном видении системы управления с акцентом на выполнение функций планирования и стимулирования, обосновывает переход к «управлению по результатам», требует совершенствования методологии финансового планирования, прогнозирования и контроля на принципах эффективного и ответственного управления региональными ресурсами.
Концептуально система управления экономикой региона4 как совокупности компонентов и их взаимосвязей в системе управления регионом: действий органов управления, целевых установок, принципов, функций, структур, ресурсов, методов, технологий, инструментов управления и др. представлена на рис.1.
Текущее состояние региональной экономической системы, функционирующей в рамках своего собственного и федерального законодательства, главным образом определяет стратегию социально-экономического развития.
На систему управления экономикой региона оказывают влияние, как внешние - изменяющаяся экономическая ситуация; государственная политика социально-экономического развития и региональная политика, современные достижения науки менеджмента, — так и внутренние факторы (экономические, социальные, демографические, правовые, экологические, научно-технические, инфраструктурные и др.).
3 Обеспечение минимальных социальных стандартов в сфере доходов населения и потребления им социально значимых услуг предполагает реализацию следующих концептуальных положений: за федеральным бюджетом закрепляются обязательства по обеспечению населения доходом на уровне прожиточного минимума; за региональными бюджетами закрепляются обязательства по обеспечению населения минимальным набором социально значимых услуг; местные бюджеты могут предложить населению расширенный набор социально значимых услуг в дополнение к минимальному стандартному набору этих услуг, предоставляемому регионом.
4 Система управления экономикой региона - это совокупность компонентов, включающая органы управления, целевые стратегические установки, закономерности, принципы, функции, структуры, ресурсы, методы, организационную культуру, компетенции, технологии и инструменты, тесно взаимосвязанные между собой, образующие различные подсистемы в их интеграционной целостности и формирующие механизм воздействия на региональное хозяйство, воспроизводственный потенциал, условия жизнедеятельности населения, организации и домашние хозяйства, общественные, экономические и социальные процессы в целях повышения конкурентоспособности региональной экономики и качества жизни населения.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
Результативность стратегического управления может оцениваться по степени приближения траектории региональной социально-экономической системы к выбранному магистральному пути развития.
Реализация стратегии сбалансированного социально-экономического развития России - процесс сложный, многоэтапный, требующий корректировки деятельности государства по вмешательству в национальное хозяйство на каждом этапе ее осуществления с учетом объективно воздействующих факторов и условий. Корректировке подлежат как концепция экономического развития государства, так и способы управления национальным хозяйством и обществом. Усилия органов государственной и региональной власти должны быть нацелены на формирование новых форм институциональных отношений на региональном и национальногосударственном уровне, позволяющих повысить эффективность принимаемых мер по снижению негативных последствий.
Сложность, нелинейность, неравновесность и др. свойства региональной финансовой системы обусловливают необходимость применения технологии управления изменениями, которая должна реализовываться в соответствии с принципами ориентации на результат, контроля текущей ситуации и своевременных корректировок плановых документов. В данной ситуации важным становится выбор критерия, характеризующего целевую направленность управления регионом как системы. В условиях кризисной экономики им должен стать рост конкурентоспособности экономики региона и качества жизни населения.
Механизмы контроля действуют на всех этапах, во всех подсистемах жизни общества. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Всем этим и определяется ключевое место контроля в системе государственного управления регионом.
Регион как объект финансово-бюджетного контроля - это система взаимосвязанных структурных элементов региона со своей структурой, культурой и уровнем развития, которая функционирует в федеральной внешней среде, испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая в то же время решает ряд внутренних проблем, связанных с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социальноэкономических задач, а также вопросов самообеспечения и самодостаточности.
Регион как единое целое выступает в системе государственного управления в качестве объектной подсистемы и одновременно в качестве самоуправляемой системы (субъектной), организующей процессы социального, экономического и экологического развития на конкретной территории, что составляет противоречивое единство его организационно-экономического содержания. Регион как объект государственного управления испытывает на себе воздействие федеральных органов власти и управления, которые сосуществуют с регионом в единой законодательной среде, одновременно он является подсистемой федерации, которая состоит из отдельных элементов, призванных обеспечить собственную жизнедеятельность региона. В то же время он выступает в качестве субъекта самоуправления на уровне собственной жизнедеятельности в пределах компетенции, определенной законодательством РФ о разграничении полномочий между субъектами РФ и центром. Как объект государственного управления регион представляет собой сложную открытую систему. Для него характерны полиструктурность, многокомпонентность, многоуровневость и многоцелевой характер развития.
Экономические системы различных уровней российской экономики получили достаточную свободу и независимость в вопросах функционирования и управления. Управление экономическими системами должно обеспечивать четкость полученной информации о деятельности системы, полезность и адресность выводов. Целенаправленность выводов анализа облегчает разработку конкретных рекомендаций при корректировке процесса управления экономическими процессами.
Принципиальным моментом для современного понимания сущности финансово-бюджетного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления и с объектом контроля, что подчеркивает объективную и органическую связь контроля с другими функциями управления. Анализ особенностей региона как объекта государственного контроля позволил установить, что по своим характеристикам, задачам и роли государственный контроль в регионах может быть отнесен к системе специального назначения, целевое ориентирование которой должно являться прерогативой государства в лице его органов власти и управления; формирование целей должно осуществляться исходя из общих, а не внутренних интересов системы управления; достижение цели должно обеспечиваться созданием и развитием эффективной системы субъектов контроля.
Финансово-бюджетный контроль направлен на обеспечение возможности достижения целей развития при сложившемся состоянии экономического развития и ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением и контролем — это соотношение между целым и частью.
Контроль (мониторинг, аудит) является функцией управления социально-экономическим развитием региона, а механизм контроля - составной частью механизма государственного управления развитием региона.
Контрольная деятельность направлена на обеспечение возможности достижения целей развития при сложившемся состоянии и поведении ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением и контролем — это соотношение между целым и частью. Предметом управления является поведение объекта управления, направленное на получение запланированного результата. Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с заданной целью [5-6].
ВНЕШНИЕ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОСНОВНЫЕ
ФАКТОРЫ ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНО- ОРГАНЫ ПОЛОЖЕНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ
РАЗВИТИЯ, ВЛАСТИ И МЕНЕДЖЕРИЗМА
РЕГИОНАЛЬНАЯ - УПРАВЛЕНИЯ
ПОЛИТИКА
1 1
Рис. 1. Система управления экономикой региона Источник: составлено автором
Таким образом, применительно к финансово-бюджетного контролю в управлении экономикой региона необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах государственного управления, выраженной в непрерывном наблюдении (мониторинге), анализе и прогнозировании показателей социально-экономического реформирования и развития социально-экономических условий и обязательств государства на макро-, мезо- и микроэкономическом уровнях в рамках единого информационного пространства развития региона с целью обеспечения принятия корректных и оптимальных тактических и стратегических управленческих решений соответствующего уровня, а также оценки качества и эффективности принятых и реализованных управленческих решений.
Сущность региона и целостное представление о нем как объекте государственного управления и контроля и субъекте самоуправления представлено на рис. 2.
Рис.2. Модель региона как объекта государственного управления и субъекта самоуправления Источник: составлено автором
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
Оценка эффективности расходов бюджета — важный и неотъемлемый инструмент современной бюджетной политики государства. Ее роль многократно возрастает при необходимости обеспечения прозрачности бюджетного процесса и подотчетности деятельности органов исполнительной власти перед обществом за реализацию государственной политики в той сфере ведения, за которую они ответственны.
Финансовый контроль (во взаимосвязи с учетом и экономическим анализом) является основой государственной системы формирования информации об управлении финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов региона, сигнализирования о тех неблагоприятных тенденциях в региональном развитии, которые способны в значительной степени осложнить движение к намеченной стратегической цели.
Требование бюджетной сбалансированности и задает рамки, в пределах которых можно распределять и использовать бюджетные средства. При этом об эффективности бюджетного менеджмента на региональном уровне необходимо, прежде всего, судить по уровню бюджетной самообеспеченности (среднедушевые налоговые и неналоговые доходы); степени удовлетворения основных потребностей населения в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами за счет собственных доходов консолидированного бюджета (рис. 3).
Поэтому воздействие финансово-бюджетного контроля на социально-экономическое развитие региона в первую очередь возможно через выявление зон возникновения неустойчивости и разбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, способствующих нарушению целевых результатов проводимой социально-экономической политики, равно как и ее конечных результатов, что, в свою очередь может привести к росту социальной напряженности в регионе.
Данное воздействие в качестве цели предполагает повышение конкурентоспособности экономики, рост качества жизни населения региона и состоит из выявления причин и условий бюджетной неустойчивости и разба-лансированности; выявления взаимосвязи принимаемых управленческих решений и бюджетной неустойчивости; анализа предоставляемых бюджетных услуг; выявления нарушений законодательства и их устранения; разработки новых управленческих решений на основании анализа «лучшей» социально-экономической практики и последних достижений науки менеджмента и управления.
Рис. 3. Модель воздействия финансово-бюджетного контроля на социально-экономическое развитие регионов, достижение бюджетной устойчивости и сбалансированности Источник: составлено автором
В современных условиях финансово-бюджетный контроль в рамках совершенствования управления социальноэкономическим развитием регионов должен предусматривать:
V содействие формированию многоуровневой системы государственной поддержки социально-экономического развития регионов;
V обеспечение согласования и сопоставимости федеральных и региональных интересов;
V формирование современной управленческой культуры региональных властей;
V повышение уровня доверия населения региона к власти, проводимой в регионе социально-экономической политике и инструментам ее реализации.
Предложенная модель применима при решении стратегических задач управления бюджетными ресурсами в условиях современных приоритетов государственной политики. Обеспечивая ее устойчивость, финансовый контроль способствует улучшению и непрерывности обеспечения системы социальных конституционных гарантий государством. Привлечение финансовых ресурсов из федерального бюджета обусловливает необходимость продуктивного сотрудничества федеральных и региональных органов государственной власти, формирования целостной и действенной системы финансового контроля на основе принципа федерализма, создания и укрепления позиций контрольных органов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях5 (рис. 4).
Рис. 4. Алгоритм взаимодействия контрольных органов субъекта Российской Федерации Источник: составлено автором
Финансово-бюджетный контроль в дотационном регионе должен быть построен с учетом принципа системности, рационального распределения функций контрольных органов: 1) усилия федеральных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, Росфиннадзор) при условии согласования планов проверок должны быть направлены на проведение ежегодных проверок годового отчета об исполнении бюджетов в дотационных субъектах РФ (условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предполагают проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (ст. 130 БК РФ); 3) контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы финансового контроля в системе исполнительной власти региона, финансовые органы местных администраций должны обеспечить эффективный и действенный предварительный и текущий контроль в течение отчетного периода. При этом следует указать на особенности осуществления финансово-бюджетного контроля в дотационных6 регионах.
5 Правовые основания осуществления контроля местных бюджетов контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации предусмотрены нормами ст. ч. 4 ст. 136, ч. 2.1 ст. 157, ч. 2 ст. 264.4 БК РФ, ч. 6 ст. 19 и ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6 После поступления дотаций из федерального бюджета на уровень региональных бюджетов довольно сложно проследить расходование федеральных средств в рамках бюджета субъекта Федерации, т.к. средства, не имеющие целевого назначения, согласно ст. 47 БК РФ, спускаясь с уровня федерального бюджета на уровень регионального, переходят в категорию собственных доходов бюджета субъектов РФ. Следовательно согласно действующим принципам бюджетной системы и принципам бюджетного федерализма субъекты РФ вправе самостоятельно осуществлять контроль за расходованием собственных средств. Таким образом, корректнее ставить вопрос о контроле за расходованием бюджетных средств в дотационных субъектах РФ.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
Существующая высокая неравномерность использования получателями доведенных лимитов бюджетных обязательств, присутствие большой доли финансовой помощи в виде дотаций из федерального бюджета в доходной части регионального бюджета обусловливает целесообразность модернизации действующего механизма финансового контроля в направлении консолидации усилий всех администрирующих структур дотационного региона, обусловливает необходимость более строго контролировать исполнение бюджета7.
В настоящее время контроль за расходованием средств федерального бюджета в дотационных субъектах со стороны федеральных органов объективно может осуществлять только Счетная палата Российской Федерации, т.к. Росфиннадзор не имеет законодательно закрепленных полномочий на проверку исполнения бюджетов субъектов РФ в части использования собственных средств. Однако Счетная палата не успевает охватить комплексной проверкой все бюджеты субъектов РФ, в т.ч. и дотационные. Так, проверка Счетной палатой дотационных субъектов РФ осуществляется в среднем раз в 2-3 года8.
В целях модернизации финансово-бюджетного контроля в дотационных субъектах РФ целесообразно:
1) закрепить на уровне БК РФ определение понятия «дотационный бюджет», как бюджет, необеспеченный достаточными средствами для осуществления возложенных на него законодательством функций и получающий из федерального бюджета установленный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, согласно действующему законодательству образующий Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
2) уточнить критерии отнесения регионов к группам регионов, для которых используются различные формы и инструменты ограничений, установленные ст. 130 БК РФ - вместо учета доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, как критерия, являющегося основанием для применения в отношений данных регионов дополнительных ограничений (в части уровня оплаты труда служащих и работников бюджетной сферы и т.п.) учитывать только дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
3) четко определить сроки и частоту проведения контрольных мероприятий со стороны органов финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов; возложить (в ст.130 БК РФ) на Счетную палату Российской Федерации обязанность проведения ежегодного контроля за исполнением бюджетов в дотационных субъектах РФ;
4) улучшить межведомственное взаимодействие органов финансового контроля на разных уровнях властной иерархии, в том числе посредством расширения практики применения заключения соглашений между Счетной палатой Российской Федерации и администрациями субъектов РФ, органами государственной власти РФ и контрольносчетными органами субъектов РФ.
При проведении контроля в дотационных субъектах необходимо:
1) анализировать проблемы социально-экономического развития региона, выявлять причины зависимости региона от финансовой помощи центра, определять возможные сценарные условия развития системы государственных финансов региона на среднесрочную перспективу и предлагать шаги для снижения уровня дотационности бюджетов9;
2) производить оценку достоверности отчетности, подтверждающей использование средств субсидий и субвенций на соответствующие цели, с точки зрения соблюдения нормативных правовых актов, регулирующих организацию и ведение бухгалтерского (бюджетного) учета; формирование бюджетной отчетности и ее состав; оценку соблюдения норм бюджетного законодательства при планировании и использовании средств субвенций; проверку целевого использования средств субвенций и государственного имущества, переданных для реализации отдельных государственных полномочий.
В рамках осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов РФ контрольные органы должны выступать не только в качестве контролеров (аудиторов), но и экспертов по вопросам возможного направления оптимизации бюджетных расходов, улучшения качества управления бюджетными средствами, выявления возможных путей сокращения уровня дотационности бюджета. Общий подход созидательного финансово-бюджетного контроля заключается в следующем: эффективность и результативность достигаются тогда, когда контролируется весь процесс, а не его отдельные части.
Таким образом, совершенствование управления социально-экономическим развитием регионов включает контрольные процедуры, позволяющие учитывать и согласовывать интересы государства и региона по обеспечению сбалансированного регионального развития. Адекватный контроль экономических условий и динамики изменений в социально-экономическом развитии регионов позволяет выстраивать траектории и варианты сценариев их выхода, на основе укрепления системообразующих производственно-экономических, институциональных и инфраструктурных связей и взаимодействия хозяйствующих субъектов регионов, на траекторию устойчивого развития и формировать механизмы межрегионального выравнивания.
7 Кроме того, нужно четко определить сроки и частоту проведения контрольных мероприятий со стороны органов государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов. Так, в ст. 130 БК РФ среди условий предоставления межбюджетных трансфертов субъектам РФ ... в качестве одной из мер значится проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. Но при этом не сказано, какой именно орган государственного финансового контроля должен осуществлять такую проверку - Счетная палата РФ или Росфиннадзор. Необходимо на законодательном уровне четко указать контрольный орган, на который возлагается обязанность проведения ежегодного контроля за исполнением бюджетов в дотационных субъектах.
8 Так, по данным Счетной палаты в 2008 году проверки были проведены в Республике Саха (Якутия), Алтайском крае, Владимирской области, Еврейской автономной области, Республике Калмыкия, Калининградской области.
9 В частности, контрольносчетные органы должны принять самое активное участие в создании в стране системы объективной оценки эффективности работы региональных властей и муниципалитетов при использовании государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов. Указ Президента Российской Федерации № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные на-правления проведения такой оценки.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ахтариева Л.Г. Функциональные инструменты развития системы регионального управления // Инновации и инвестиции. 2010. № 1.
2. Бабичев И. Нужно ли раздевать муниципалитеты до нитки? // Российская Федерация сегодня. 2010. № 3 (февр.). С. 32-33.
3. Боровикова Е.В. Основные направления и новации бюджетно-налоговой политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Финансы и кредит. 2007. № 33 (273). С. 63-66.
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах от 29 июня 2010 года // http://kremlin.ru/news/8192; Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012-2014 годах от 29 июня 2011 года // http://kremlin.ru/news/8192 (дата обращения: 20.06.2011).
5. Васильева М.В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом: Учеб. пособие. Рекомендовано УМО по образованию в области финансов, бухгалтерского учета и мировой экономики. Волгоград: Принт, 2005. С. 30-62.
6. Васильева М.В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. С. 89-182.
7. Ионова А.Ф. Финансовый менеджмент: учебное пособие. М.: Проспект, 2009. 592 с.
8. Коробов В.В. Финансовая безопасность в системе государственного финансового контроля: Дис. ... канд. эконом. наук. Иваново, 2010. С. 21.
9. Моор А.В. Методика формирования региональных программ социально-экономического развития // Известия высших учебных заведений. Тюмень: Нефтегазовый университет, 2009. № 3. С. 28-32.
10. Мохначаев С.А. Тенденции кластеризации в социально-экономическом развитии региона // Регионология. Саранск, 2009. № 3. С. 93-100.
11. Скворцова Г. Структурные и институциональные факторы экономического роста // Мировая экономика и международные отношения. М.:Наука, 2010. № 3. С. 73-82.
12. Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006- 2008 годах // Финансы. 2006. № 1. С. 3-9.
13. Чернова О.А. Методология и инструментарий формирования инновационно ориентированной стратегии сбалансированного регионального развития. Таганрог: Изд-во ТТИ ЮФУ, 2010.
14. Ross C., Campbell A. Federalism and local politics in Russia. 2009 // http://books.google.ru/books?id=SFE3DWgoI2YC&pg=PA232&dq.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
