CC BY
165
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 3
БЮДЖЕТНОЕ САМООБЕСПЕЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В РЕГИОНЕ
ТОКАЕВ Н.Х.,
доктор экономических наук, профессор, Северо-Осетинский государственный университет, e-mail: [email protected];
ЛАГКУТИ Б.Г.,
аспирант, Северо-Осетинский государственный университет, e-mail: [email protected]
Рассматриваются вопросы мобилизационных основ формирования бюджетных доходов и расходов бюджетов регионов, уточняются подходы к оценке проблематики самообеспечения регионов доходами, достаточности финансового исполнения бюджетов. Особый акцент сделан на проблематике новых возможностей принятия и исполнения бюджетных решений в регионах в условиях меняющихся полномочий властных структур.
Ключевые слова: бюджет; экономика региона; бюджет региона; бюджетные доходы; бюджетные расходы; эффективность бюджетных решений; сбалансированность регионального бюджета; трехлетний бюджетный план; трехлетний финансовый план.
Matters of the mobilized basis of the budget income formation, budget expenses of the regions are inspected in the article.
Appreciation of the problem of regions income security and the efficiency of the financial fulfillment are clarified in the article. Special accent is paid to the problem of new possibilities of accepting and fulfilling of budget solutions in the regions under conditions of changing power of the authorities.
Keywords: budget; regional economy; regional budget; budget income; budget expenses; the efficiency of budget solutions; balance of the regional budget; a three-year budget plan; a three-year financial plan.
Коды классификатора JEL: R51, R58.
Регулирование взаимодействия бюджетных интересов федерального центра и регионов показывает необходимость изменения характера, методов и способов оказания им помощи (естественно, бюджетной), которая бы соответствовала реалиям трансформационных и долговременных эффектов. Ожидаемый результат от помощи может быть и должен не только на уровне улучшения расходования бюджетных средств регионами. Этого мало и недостаточно. Принципиально важно менять характеристики и оценки оказываемой помощи в пределах проблематики наращивания собственных доходов регионами, их большей и эффективной (в долевом значении) ис-пользованности на территориях регионов. На наш взгляд, требования усиливаются по линии сбалансированности указанных вопросов, но есть опасности понимания проблематики с двух позиций: во-первых, можно свести дело к общей сбалансированности бюджетных доходов и расходов, а во-вторых, не учитывать в полной мере интересы зарабатываемости доходов самими регионами и эффективность расходования бюджетных средств. Полагаем, что все решения в области использования бюджетных средств необходимо «завязывать» на интересы зарабатываемо-сти больших доходов и эффективности расходования собственно заработанных бюджетных средств. БОР (бюджет, ориентированный на результат) — не может быть эффективным без такого подхода к проблемам, а помощь (во всех ее формах), тем более.
Длительный период пребывания большинства регионов России в состоянии недостаточной, низкой бюджетной самообеспеченности, естественно имеет свои характеристики причины, и оценки. Одним безответственным отношением руководителей регионов, их властных структур невозможно все объяснить, хотя и от этих факторов многое зависит. Выделим ряд дополнительных факторов, которые объясняют причины низкого бюджетного самообеспече-
© Н.Х. Токаев, Б.Г. Лагкути, 2012
БЮДЖЕТНОЕ САМООБЕСПЕЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАСХОДОВАНИЯ... 171
ния регионов. Доходная асимметрия усилилась и набирала темпы до последнего времени. Ряд авторов справедливо обобщали и указывали, что в ходе рыночных преобразований дифференциация российских регионов в направлении формирования «неравновесных» экономик происходила быстрее, что обуславливалось действием рыночной конкуренции, неодинаковой адаптированностью к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения, власти [1].
Во-вторых, в реформенной России сложилась бюджетная практика усиления централизованных тенденций формирования федерального бюджета. Бюджетное самообеспечение регионов регулировалось в большей степени под давлением жестких трансформационных рыночных процессов, бюджетных ограничений, нежели расширения экономической самостоятельности регионов. Уровень реально предоставляемых бюджетных полномочий регионам не соответствовал требованиям расширения их экономического интереса к решаемым бюджетным задачам. Бюджетные риски при принятии бюджетов с жесткими ограничениями, но расширением их дефицитной основы — росли (особенно в период с 1993 по 2003 годы). Помощь регионам оказывалась по нормам и правилам, мало соответствующим наращиванию их усилий в области экономического приращения собственных бюджетных доходов.
В-третьих, слабо изученной оставалась проблема доставшейся многим регионам депрессивности. Ее ограниченное, однобокое или даже искаженное понимание не способствовало региональной рыночной экономической активности, но развивало стремление к получению больших размеров помощи. Тем самым решение собственных проблем социально-экономического развития депрессивными регионами откладывалось на будущие периоды.
Вырабатывался механизм, когда регионы реагировали на возникающие трансформационно-рыночные трудности и проблемы не с позиций проявления собственной инициативы, активности в поиске новых источников бюджетных доходов, а приспособлением к федеральным бюджетным решениям, что не могло также не сказаться на практике «механического», «от достигнутого» утверждения бюджетных расходов. В результате всего этого региональное развитие бюджетных отношений деформировалось в большей степени, чем общефедеральное.
В-четвертых ослабленной оказалась мобилизационная основа бюджетной практики регионов, в том числе для покрытия бюджетных дефицитов. Поиск новых резервов доходных источников бюджетов и сегодня является проблемой, не стимулируется и не становится способом приращения показателей доходного самообеспечения. Такая практика неминуемо приводить к фактической недооценке сегодняшних экономических проблем регионов и, как следствие, способствуют нереальному восприятию бюджетных недоработок, противоречий, упущений и т.д. Например, для приращения собственных доходов регионами часто требуется реструктуризировать экономику, упразднить множество структур, стоящих на пути развития предпринимательства (бизнеса, как доходного дела), но это не делается годами, что является тормозом появления новых доходных источников и доходов.
В-пятых отрицательные сопровождения имеет проблематика бюджетного самообеспечения в регионах в связи с их низкими инвестиционными возможностями. Есть, безусловно, закономерная связь между ростом бюджетных доходов и инвестиционной составляющей экономик регионов. Приведем характерную оценку проблемы, которую дала Г. Положевец, цитируя заместителя председателя правления Внешэкономбанка С. Васильева. В частности, отмечено: «Проблемы ведь острейшие! Одна из них — управление бюджетом. Правительство заявило, что будут осуществлены все социальные выплаты. Однако в регионах нет Резервного фонда. Это означает, что на местах власти должны сократить абсолютно все расходы, чтобы платить зарплату бюджетникам. Политически важная прослойка в регионах — учителя, врачи. Но при этом падают инвестиции, что плохо для бюджета, для промышленности и в конечном итоге для потребительского спроса»[3].
Конечно, условия для развития бюджетного самообеспечения в регионах могут складываться по-разному и в обозримый период времени. Такую закономерность надо признать и не вставать в позу противника всех федеральных бюджетных решений в области помощи. Вопрос состоит в поиске новых возможностей эффективных бюджетных решений в регионах. В целом же пути и направления решаемых задач определены и их сформулировал Президент РФ Д.А.Медведев в своем бюджетном Послании 2009 г. Им было отмечено, что «налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач — модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы» [2]. При такой постановке задач, на наш взгляд, акцент делается на логике, согласно которой отдано предпочтение модернизирующей основе экономического развития и в то же время формулируется задача системной необходимости решаемых бюджетных проблем, т.е. ставится задача о необходимом уровне доходов бюджетной системы регионов и проявлении той самостоятельности, которая целесообразна.
На наш взгляд, тонкости и характер решаемых проблем удачно выделил И. Юргенс: «Самый главный вопрос: будем ли мы стимулировать инновационные отрасли и каким образом? Без того об их развитии придется забыть, потому что не стимулированные, в том числе и налоговыми методами инновационные направления обречены на провал Предприниматели не будут вкладывать в них деньги. Однако напомню позицию, которая весьма популярна в экспертных, да и во властных кругах. Речь о том, что надо внимательно следить за состоянием бюджета, наших запасов...» [4].
Модернизационный путь развития экономики регионов, так же как и всей страны, нельзя отрицать. Вместе с тем, следует полнее учитывать тот факт, что многие вопросы и задачи освоения и внедрения современных инновационных технологий решаются с помощью механизма госгарантий (считай и как государственного обеспечения). Как известно, предпринимательское сообщество ограничивает себя от рисков при освоении новых инновационных технологий, имеет место и «острожное» участие ЦБ в стимулировании длительных средств, в том числе через субор-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 3
172
Н.Х. ТОКАЕВ, Б.Г. ЛАГКУТИ
динированные кредиты. Привлечение дополнительных денег в региональные экономики сдерживается в большей степени, и это создает новые проблемы, в том числе и для региональных бюджетов.
Бюджетная проблематика регионов чрезвычайно сложная, многоаспектная, и противоречиво складывающаяся. Как показывает практика по-прежнему возникает необходимость теоретического уточнения понятия — региональный бюджет. На наш взгляд, это следует в большей степени делать с позиции раскрытия регионального бюджета, как финансовой категории. С другой стороны, важным считаем те характеристики, которые региональный бюджет получает в собственно бюджетном смысле, т.е. с уточнением того, что есть бюджет. Нами сделан теоретический вывод о том, что понятие бюджет имеет не только денежный смысл, но и финансовый, что имеет отношение к его характеристике с материальной стороны.
То, что региональный бюджет есть совокупность доходов и расходов, формирующихся (аккумулирующихся) в его составе — это не подлежит сомнению. Однако, по нашему мнению, существенное значение имеет то, что в материальном смысле региональный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответствующих органов власти. Правовые значение (статус) регионального бюджета определяет содержание его как финансового плана образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующей территории (субъекта Федерации), утверждаемый представительными органами власти региона.
Часто не учитывается, что система построения бюджетных доходов и расходов регионов строится в соответствии с определенными принципами, позволяющими субъекту РФ иметь остаточные для его деятельности финансовые ресурсы и одновременно использовать платежи юридических и физических лиц для регулирования их финансового состояния. При этом существенно, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Региональный бюджет отражает конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов власти конкретного региона — субъекта РФ. Вместе с тем, необходимо полнее учитывать не только доходные возможности и расходные потребности региональных бюджетов, но и их сбалансированность, а также консолидированность в системе бюджетных отношений РФ. Доходная и расходная сбалансированность регионального бюджета происходит по критериям согласования бюджетнорешамых задач в целом, но при этом сбалансированность регионального бюджета предполагает как наличие собственных источников формирования доходов, так и возможности оказания внешней помощи. При дефиците регионального бюджета (превышение в сформированном и утвержденном к исполнению расходов над доходами) возникает необходимость его покрытия за счет новых источников доходов. Финансирование расходов региональных бюджетов за счет «недефицитных доходов», т.е. принятых к исполнению в пределах сбалансированного бюджета — практика нецелесообразная и, как правило, неэффективная.
В последние годы возникает проблема региональной бюджетной сбалансированности доходов и расходов в аспекте перехода от одногодового бюджетного планирования к трехлетнему. В этом качестве в российских регионах наработан не большой опыт, но и он позволяет более основательно относиться к решаемым задачам бюджетного и финансового планирования. В частности, переход к трехлетнему бюджетному планированию усиливает для регионов роль и значение финансового планирования. Наш вывод заключается в том, что бюджетно-финансовое планирование имеет единое основание и позволяет региональным властям в значительно большей степени углубляться в оценку собственных доходных возможностей и, безусловно, осуществления властных полномочий.
Анализ различных законодательных актов, литературных источников, статистического материала показывает, что возникает необходимость дальнейшего исследования региональных факторов достаточности финансового наполнения региональных бюджетов собственными доходами. Наиболее остро в этой связи обозначена проблематика реальных доходных источников, оцениваемая по налоговой базе. Как показывает практика, есть много несовершенств в проводимой бюджетной политике федеральных властей, так же как и региональных, не способствующей эффективности решаемых задач в бюджетной сфере. В Бюджетном кодексе РФ по-прежнему содержится ряд правовых норм, не стимулирующих регионы к поиску источников наращивания собственных доходов. В то же время имеет место продолжающаяся практика усиления методов централизации в системе межбюджетных отношений. Целесообразным является вывод о том, что невозможность проявления полноценного для региона интереса к росту собственных бюджетных доходов связана, в том числе, с существующей практикой чрезмерной централизации бюджетных средств через налоговые изъятия и развернутой системой дотации, субвенций, субсидий, других трансфертов. Тем самым снижаются положительные характеристики денежных потоков, т.е. бюджетных отношений. Чрезмерные финансовые вливания (обратный денежный поток) в региональные бюджеты создают не только неправильные ориентиры, но и часто не позволяют устранить выявляемые бюджетные несоответствия, как в области формирования доходов, так и расходов.
Исключительно важным считаем принципиально новый подход к оценке бюджетных расходов в регионах. Здесь следует выделить не только общую положительную оценку систем БОР (бюджет ориентированный на результат), но и широкую необходимость и целесообразность изменения методов и способов предоставления бюджетных услуг бюджетополучателям.
БЮДЖЕТНОЕ САМООБЕСПЕЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАСХОДОВАНИЯ... 173
Нами считается целесообразным этот вариант развития бюджетных от ношений в регионах на основе значительно более широкого использования нормативов и стандартов бюджетных услуг. В региональном бюджетном регулировании и принятии бюджетных решений переход на новые нормативы и стандарты не миновать, а те наработки (опыт), которые сегодня имеют место, — недостаточные.
Безусловно нормативная и стандартная основа оценки бюджетной обеспеченности не может оказаться эффективной, если не исследовать факторы и альтернативы формирования региональной системы бюджетных потребностей. Значимость исследования этих проблем состоит в том, что возникает задача обоснования необходимости постепенного отказа от использования «традиционных» методов расходования бюджетных средств на основе смет. Новые возможности принятия и исполнения эффективных бюджетных решений во многом отрицают традиционность, в то же время заставляют искать научные объяснения природы трансформационных и долговременных эффектов внедрения прозрачного механизма формирования региональных бюджетных доходов и расходов.
Анализ параметров региональных бюджетов подтверждает,что возникает огромное количество показателей поступления налоговых и неналоговых доходов, объему источников финансирования, в том числе бюджетного дефицита. Наряду с этим, возникают задачи текущего и долговременного регулирования вопросов о бюджетополучателях, о главных распорядителях бюджетных средств, лимитов бюджетных обязательств. Важным также остаются вопросы направлений расходования бюджетных средств, их приоритетность и т.д.
В области регионального расходования бюджетных средств следует полнее учитывать проблематику единой методологической основы, а также указанную нами выше проблематику нормативов и стандартов бюджетной обеспеченности. Считаем чрезвычайно важным учет того фактора, что формирование расходов региональных бюджетов базируется на финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ, но с участием самих регионов. Кроме того, существенное значение имеет учет требований Бюджетного кодекса (ст. 86), согласно которому исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов на:
♦ содержание органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации;
♦ обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
♦ проведение выборов и референдумов субъектов Федерации;
♦ реализацию региональных целевых программ;
♦ формирование государственной собственности субъектов Федерации;
♦ осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;
♦ содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;
♦ обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;
♦ оказание финансовой помощи местным бюджетам;
♦ прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Федерации.
Еще раз подчеркнем, что в любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета (превышении расходов над доходами) должны быть источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ).
Региональный бюджет, являясь основным финансовым планом региона, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает региональной власти реальную возможность осуществления властных полномочий: реальную экономическую и политическую власть. Обратим внимание на то, что анализ структуры доходов республиканского бюджета РСО — Алания за период с 2006 по 2011 гг. показывает, что наибольший удельный вес в доходах бюджета занимали безвозмездные поступления. Причем их доля в общем объеме доходов республиканского бюджета систематически повышалась. В среднем их удельный вес составляет около 60-70%. Тем не менее, в целом прослеживается положительная тенденция к увеличению налоговых доходов. Однако в среднем их удельный вес составляет около 30% в структуре доходов бюджета.
Что касается неналоговых доходов бюджета РСО — Алания, то за указанный период они играли менее значительную роль в формировании доходной части. Анализ показателей неналоговых поступлений свидетельствует о том, что в 2006-2011 гг. незначительный удельный вес занимали доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства.
Таким образом, проведенный анализ указывает на большую и постоянную зависимость регионального бюджета от поступлений из федерального бюджета. В этой связи необходимо принимать меры по мобилизации и укреплению собственной доходной базы бюджета. Например, основным фактором для увеличения доходов в бюджет РСО — Алания является развитие бизнеса в регионе. Именно бизнес платит большую часть налогов в указанный бюджет, в первую очередь, налог на прибыль, налог на имущество, акцизы и др., поэтому доходы бюджета напрямую зависят от величины прибыли, получаемой бизнесом и стоимости его имущества. Именно бизнес создает дополнительные рабочие места, тем самым способствуя увеличению поступлений в бюджет подоходного налога и т.д. Создание условий для развития бизнеса в регионе включает в себя: подготовку территории для нового строительства, создание производственной и социальной инфраструктуры (строительство дорог, линий электропередач, подготовка кадров,
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 3
174
Н.Х. ТОКАЕВ, Б.Г. ЛАГКУТИ
улучшение медицинского обслуживания), снижение бюрократических препятствий для получения необходимых согласований, предоставление гарантий для получения кредитов, предоставление инвестиционного налогового кредита и т. д.
Увеличение налоговых доходов в региональный бюджет может осуществляться по двум направлениям:
♦ интенсивному, за счет развития региональных компаний и путем создания условий для расширения их бизнеса;
♦ экстенсивному, за счет привлечения в республику крупных компаний из других регионов, путем создания наиболее благоприятных условий для их деятельности в регионе.
Существенным источником увеличения налоговых поступлений в бюджет также является привлечение в регион прямых инвестиций. Региональные власти должны делать многое по привлечению крупных налогоплательщиков в регион, в том числе и путем предоставление экономически обоснованных льгот и привилегий.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гранберг А., Зайцев Ю. Регионы в экономическом пространстве России (Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. 1999, № 2.
2. Медведев Д.А. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 20102012 гг. // Финансы. 2009. № 6.
3. Положевец Г. Мастер-класс для министров / Политика, экономик. 2008 № 6. иЫ.:Ш:р: www.russianews.ru.
4. Юргенс И. На доступах к бюджтету. иИ.:Ш:р: www.rQ.rujn 18.11.2008.
