CC BY
89
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНЕ
Я.И. НАЗИРОВА
Чеченский государственный университет, старший преподаватель 364051, Чеченская Республика, г. Грозный, ул. Киевская, д. 33
Рассмотрены теоретические вопросы бюджетной самостоятельности, особенности формирования региональных бюджетов и мобилизации бюджетных доходов.
Ключевые слова: бюджет; региональные и местные бюджеты; бюджетная самостоятельность; сбалансированность бюджетов.
Коды классификатора JEL: R51.
Каждый бюджет самостоятелен, и это его качество определяется рядом условий. Во-первых, законодательная — статусная основа бюджета. Если бюджет не обладает этим качеством, то не может быть принятым соответствующим органом власти: федеральным, региональным, местным. Во-вторых, бюджет должен быть разработан, утвержден и исполнен в соответствии с требованиями законодательства. Разумеется, в данном контексте имеется ввиду Бюджетный кодекс Российской Федерации и его требования, в том числе к формированию региональных и местных бюджетов. Соответствующие органы власти на региональном и местном уровнях самостоятельно, с учетом требований Бюджетного кодекса РФ и экономических возможностей, формируют, принимают (утверждают) и исполняют свои бюджеты.
Бюджет конкретного региона, местного территориально-административного образования не может быть исполнен другим бюджетом, в том числе и федеральным. Это было бы признанием несамостоятельности бюджета, его архаичности и придуманности, но не более того. Ясно, что самостоятельность конкретного бюджета определяется множеством факторов и условий. Здесь исключительно важно учитывать, что бюджет есть форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Если не обособляются задачи и функции региона, местных территориально-административных образований, то, естественно, не возникает предмета о самостоятельности бюджета.
В России функционирует трехуровневая бюджетная система, подчиненная качеству государственного устройства и обладающая, в этой связи, определенным единством. Осуществление единой финансово-бюджетной политики на территории России — необходимость, и она увязана с принципами федерализма, имея качество не только макроэкономической мобилизации бюджетных доходов, осуществление расходов, но и региональноместное. Существенное значение при этом, как нам представляется, имеет проблематика мобилизации бюджетных ресурсов, их маневренное использование. Расходные качества бюджетов не являются первичными (сначала должны быть сформированы доходы), но имеют выраженное качество целеполагания. Цели расходования бюджетных средств образуются из их социально-экономической природы, но локализуются через систему иерархии разноуровневых бюджетов.
Каждый конкретный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств соответствующего уровня обособления: федеральный, региональный, местный. Это прописано в Бюджетном кодексе РФ [1]. Сформированный в регионе, местном территориальном образовании, бюджетный фонд является составной частью финансовой системы Российской Федерации. Вместе с тем необходимо более четко представлять, что все бюджеты имеют свои собственные источники формирования доходов. Доход регионального или местного бюджета, «перекачанный» из других источников (имеются в виду другие бюджеты) не является собственным доходным источником, так же как и собственным доходом. Это отражает сущностную основу самостоятельности всех бюджетов, но не означает, что один бюджет не может заимствовать средства у другого (формы заимствования могут быть разные).
Региональные бюджеты имеют ту специфику, что по своему статусу (законодательно определяемое место в иерархии бюджетной системы) занимают промежуточно-двойственное положение. С одной стороны, имеют самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств, с другой, занимают промежуточное место в финансово-бюджетной системе страны. Это их второе качество определяет то, что региональные бюджеты получают систематическую помощь из федерального. Естественно, эта помощь дифференцируется в зависимости от состояния бюджетов регионов, решенных и решаемых ими социально-экономических задач, ряда других слагаемых.
Механизм действия принципов бюджетной самостоятельности и федерализма в бюджетной системе создает возможности оказания помощи и местным бюджетам, но, как правило, это делается через региональные бюджеты. В этом качестве местные бюджеты не теряют своей самостоятельности, но их взаимосвязи с региональными бюджетами, которые оказывают также им самостоятельную помощь, характеризуют особенности, функции и роль региональных бюджетов. То, что региональные бюджеты имеют разный государственный статус (республиканские, краевые, областные), не меняет сущности рассматриваемого нами вопроса и на это справедливо указывает ряд авторов [2].
© Назирова Я. И., 2009
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ.
241
Региональный бюджет имеет законодательно определяемое право на «принятие» помощи из федерального бюджета, т. е. органы региональных властей могут при формировании своих бюджетов рассчитывать на указанную помощь в возможности. Необходимо, однако, иметь в виду, что финансовая помощь оказывается не «с потолка», а на основе всесторонних расчетов бюджетных показателей. В свою очередь и региональный бюджет не может быть простым «ретранслятором» оказываемой помощи местным бюджетам. Президент РФ Д.А. Медведев в Бюджетном Послании 2009 г. обратил внимание на данную проблему следующим образом: «В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:
— при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (более 30% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего финансового года), что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых произошло снижение доходов;
— выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;
— переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования [4].
Идея, вложенная в содержание этих оценок, на наш взгляд, такова: межбюджетные отношения имеют широкие возможности, но необходимо учитывать характер их развития, целеполагание и соответствующие ограничения. Межбюджетные отношения развиваются не год или два, а постоянно, являются определенным качествообразующим срезом бюджетного устройства в федеративном государстве. Это предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, также как региональных и местных. Бюджетная помощь в системе межбюджетных отношений не может быть источником «кормления», формой ослабляющей стимулы к зарабатываемости собственных доходов регионами, местными территориально-административными образованиями. Эту природную основу (экономическую и финансовую, разумеется) имеют: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; Фонд компенсаций; Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд реформирования региональных финансов; Фонд регионального развития; Дотации и субвенции; Различные мероприятия в области регионального развития, в том числе Федеральная адресная инициативная программа.
Есть немало бюджетных проблем, когда подходы и осуществление межбюджетных отношений в организации эффективной финансовой помощи не имеют целенаправленности, не способствуют приумножению собственных доходов регионов, местных бюджетов. В тоже время наблюдается тенденция возрастающих и малоэффективных бюджетных расходов. Приведем пример, который весьма характерен и заставляет критически осмысливать многие вопросы. Заместитель Председателя Правительства РФ Д. Козак отметил: «К сожалению, мониторинг, который мы проводим, показывает, что на всей территории России траты на содержание органов государственной власти либо стабилизировались, либо сокращаются, а в ЮФО, в республиках Северного Кавказа, наоборот, растут. Это недопустимо, особенно в такой сложный для экономики период. В отдельных субъектах не проводится никакой работы по сокращению бюджетных расходов. ...Методика оказания федеральной поддержки регионам страны и Южного округа, в частности, будет пересмотрена с учетом налогового потенциала каждого субъекта. Получать помощь по-новому они будут уже в 2010 году. Общая сумма, запланированная на поддержку территорий, не изменится и составит 397 млрд рублей. Мы проанализируем налоговые доходы регионов последних трех лет, включая пять месяцев нынешнего года, и с их учетом расставим приоритеты. Многие из тех, кто раньше был донором, окажутся теперь в числе нуждающихся в финансовой помощи государства» [4].
Справедливо, что совершенствование механизма межбюджетных отношений предполагает существенное улучшение характера и методов оказания финансовой помощи регионам, местным территориальноадминистративным образованиям. Вместе с тем особое значение имеет поднятие уровня эффективности расходования бюджетных средств, проходящих через механизм межбюджетного выравнивания. Регионы обязаны проводить, а федеральные органы оценивать это более жестко, обеспечивая бюджетную политику кардинального улучшения своей заинтересованности в расширении собственной доходной базы. Получить финансовую помощь и только израсходовать средства, даже не задумываясь над приращением собственных доходов, становится опасной тенденцией в расходовании средств. В такой практике, как правило, нет места развитию региональной инвестиционной активности, проведению необходимых структурных преобразований в экономике и т. д. Не случайно сделан сильный акцент Президентом РФ Д.А. Медведевым на проблеме дальнейшего усиления стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства [5].
Разумеется, развитие бюджетных отношений не ограничивается сферой и проблематикой межбюджетных отношений. Подчеркнем еще раз, что в рамках законодательного поля каждый бюджет развивается самостоятельно. Проблематика приумножения собственных доходов затрагивает эту практику в разных плоскостях, но среди них особо выделяются следующие. Во-первых, продолжающееся стремление федеральных властей собрать больше доходов в общегосударственный (федеральный) бюджет. Во-вторых, стремление всех регионов как можно больше сократить перечисления налоговых поступлений в федеральный бюджет. В-третьих, имеет место устойчивый процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень (отметим — с нарастающим итогом). В-четвертых, в последние 3-4 г. стали преобладать тенденции формализации методов распределения доходов между федеральными и региональными бюджетами, в том числе и в предоставлении финансовой помощи. Естественно, возникает много ошибок в распределении бюджетных средств, что
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
242
Я.И. НАЗИРОВА
особенно проявилось в период экономического и финансового кризиса. О. Дмитриева отмечает: «Ошибка — это неправильный выбор мер поддержки. Вместо снижения налогов и насыщения экономики деньгами снизу был выбран способ ручного управления и адресной поддержки крупных компаний по воле отдельных чиновников или группы чиновников. Мерой налогового стимулирования была профанация, мы тоже об этом говорили с самого начала. . Ошибка — это полный провал в условиях кризиса. Деньги не были сконцентрированы на вложениях в науку, образование, здравоохранение, инновации. Мы должны были занимать эти ниши, куда были направлены инвестиции и вложения тех стран, которые прибегали к таким масштабным, массивным антикризисным пакетам. Этого сделано не было» [3].
На разных этапах развития бюджетных отношений межбюджетный фактор способствовал усилению позиции регионов. Вместе с тем и здесь следует указать, что, во-первых, систематические попытки установления единых нормативов распределения налоговых доходов не дали желаемого результата, а во-вторых, не достигнуто согласие между нарастающими итогами доходного потенциала регионов и изменяющимися расходными потребностями. Последние чрезвычайно часто меняются и недостоверно оцениваются, что снижает уровень объективности и межбюджетных отношений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс РФ. Ст. 14.
2. Бюджетная система Российской Федерации : учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / С.-Петербургский государственный университет экономики и финансов; под ред. М.В. Романовского, О.В.Врублевской. 2-е изд., испр. и перераб. М.: ЮРАЙТ-М, 2001. С. 85.
3. Дмитриева О. Выступление в Государственной думе Российской Федерации от 16.09.2009 / www.spravedlivo.ru.
4. Медведев Д.А. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. Финансы. 2009. С. 11.
5. Российская газета. 2009. 16 сентября.
