CC BY
272
АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В СИСТЕМЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ДЕНИСЕНКО Ю.Н.,
преподаватель,
Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса, Ростовский технологический институт сервиса и туризма
В статье отражены проблемы фискального федерализма в системе регионального налогообложения, отношений федеральной власти с нижестоящими субъектами — регионами и муниципалитетами — по поводу распределения налоговых доходов бюджетов.
Ключевые слова: бюджет; налогообложение; регион; доходы; законодательство.
The article reflects the problems of fiscal federalism in the system of regional taxation, relations with the federal government by subordinate actors — regions and municipalities on the allocation of tax revenues.
Keywords: budget; taxation; region; income; legislation.
Коды классификатора JEL: H21, H71.
Исследование проблемы фискального федерализма в России должно быть основано на переходе от логики рассмотрения бюджетного федерализма как статичной конструкции, что в принципе невозможно в России в связи с изменением распределения полномочий, расходов, налогов и трансфертов, к исследованию его в динамике, что позволит дать объективную оценку развитию реального федерализма в стране за последние двадцать лет.
Необходимо отметить, что исследование механизма регионального налогообложения невозможно без анализа отношений федеральной власти с нижестоящими субъектами — регионами и муниципалитетами.
Динамичный процесс реформирования российской системы налогообложения, вошедший в третий этап, выдвигает на первый план множество вопросов, требующих немедленного решения, в том числе и вопросов фискального федерализма.
При этом необходимо отметить, что анализ статичной конструкции бюджетного устройства, динамичной модели бюджетного процесса, его роли в балансировании интересов законодательной и исполнительной власти позволяет лучше понять сложный механизм бюджетного федерализма.
Конечно, исследование проблематики фискального федерализма сводится, в конечном счете, к общественным отношениям в сфере налогообложения и распределения налоговых изъятий.
Отношения субъектов в сегменте налогообложения приобретают характер отношений по поводу денежных ресурсов независимо, идет ли речь о ресурсах на макро- или микроуровне.
© Ю.Н. Денисенко, 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 2
В ряде работ последних лет, посвященных проблемам налогообложения, в том числе и регионального, исследовалась суть, специфика и системная организация экономических отношений. При этом значительное место в них отводилось формированию новых бюджетноналоговых связей между центром и регионами, особенно в связи с утратой рядом налогов (НДС) своей регулирующей функции.
Механизм структурно-уровневой модели налоговой системы, действующий в России, преобладание объективно необходимых горизонтальных связей привели к формированию в России сложного и очень запутанного механизма налогообложения.
Действующая Конституция России установила, что властные структуры в стране разделены на три уровня власти: два уровня государственной власти (федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации) и местное самоуправление, и определила уровни их компетенции.
Данное обстоятельство потребовало решения задач построения эффективной налоговой системы, детальной проработки ее элементов, в том числе системы налогообложения субъектов Федерации.
В этой связи не теряет своей актуальности вопрос основ налоговой реформы, реализуемой на нынешнем этапе с введением в действие частей I и II Налогового кодекса Российской Федерации, обозначивших второй этап, должна составить продуманная фискальная политика.
Практика последнего десятилетия показала, что меры, намеченные правительством и направленные на улучшение финансово-экономических отношений, должны прежде всего, улучшить ситуацию в регионах, более 60% из которых сегодня являются дотационными.
Реальное положение с состоянием региональных бюджетов в 2008-2010 гг. отражает высокий уровень их дефицитности, не позволяющий устранить негативные тенденции в бюджетноналоговой сфере территорий. Выявлено, что традиционной проблемой для любого государства, в первую очередь федеративного, является отвечающее историческим и национальным условиям справедливое распределение властных полномочий, ответственности и их ресурсное обеспечение внутри страны между уровнями власти.
Известно, что основные финансовые ресурсы реализации государственных полномочий аккумулируются в бюджетной системе с помощью налоговых и неналоговых доходов.
Ведущими инструментами для нахождения баланса интересов федерации, ее субъектов и местного самоуправления в странах с федеративным устройством являются инструменты бюджетно-налоговой политики как важнейшей составляющей социально-экономической политики государства. Теоретическая разработка данных проблем представляет собой современное развитие основ теории общественных финансов для стран с федеративным устройством, продолжение теории общественного блага.
Принципы новой бюджетной системы Российской Федерации основываются на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм как категория до сих пор не имеет однозначного толкования [5]. С помощью его понятийного аппарата характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.
В основе их, как правило, лежат общие для государств с федеративным устройством правила и порядок бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления. Реализация фискальной функции налогов предполагает возможность решения задачи бюджетного федерализма. Какова сущность данной категории?
Еще пятнадцать лет назад ряд ученых трактовали этот термин как экономическое понятие, связанное с государственным и политическим устройством [1]. А. Лавров под бюджетным федерализмом понимал систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней [3].
Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах) [6].
Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти.
Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых — самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения [4].
Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.
Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий:
• разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;
• сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.
В бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетного федерализма» отсутствует; принципам, его характеризующих, посвящена гл. 16 «Межбюджетные отношения».
Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета.
В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т. е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.
Новым для России явлением стало создания восьми федеральных округов. Эти процессы отражают потребности завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.
К числу особенностей социально-экономического характера модели российского федерализма относятся: [2]
1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);
2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам — численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.
Специфической проблемой развития бюджетного федерализма в РФ является беспрецедентная территориальная дифференциация природных, экономических, экологических условий. Две трети земель — Заполярье, северные территории с экстремальными условиями жизни. По объему ВРП на душу населения в 2010 г. субъекты РФ различались в 4,67 раз.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 2
Противоречивой проблемой статусного характера является конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований.
Во многих странах мира действует одна бюджетная система — государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России же бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управления и бюджеты органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ объявляет части бюджетной системы самостоятельными. В отличие от ранее действовавшего законодательства, он устанавливает лишь один уровень местных бюджетов, которые определены как бюджеты муниципальных образований.
Из бюджетного законодательства «выпадают» понятия бюджетов городских районов, городов районного значения, поселков, сельсоветов. В России в настоящее время насчитывается около 30 тыс. местных территориальных единиц, имеющих органы административного управления. Только 12 тыс. из них имеют статус муниципальных образований и всего 5 тыс. имеют самостоятельные бюджеты. Остальные, как правило, работают по смете. Решение этой сложной проблемы предполагалось осуществить в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в России.
Надо полагать, что федерализм — это такой способ управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.
Необходимо заметить, что несовпадение федерализма с сепаратизмом, приводящее к раздробленности государства, делает его противовесом автономизации регионов, их стремлению отойти от центра и стать абсолютно самостоятельными. Федерализм закрепляет трехуровневую систему управления, которая тесно увязывает интересы федерации, ее субъектов и местных сообществ, нейтрализуя сепаратистские тенденции.
Таким образом, федерализм государственного устройства, изменяя существовавшую ранее в унитарном, по сути государстве систему взаимоотношений между центральными, территориальными и местными органами власти, радикально влияет на бюджетную систему страны, коренным образом изменяя принципы ее построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям бюджетной системы.
Перестройка бюджетных отношений по всей бюджетной системе исходя из совершенно иных, чем прежде, принципов должна была составить содержание бюджетной реформы.
Введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой РФ в июле 1999 г., не сняло до настоящего времени многие вопросы, связанные с межбюджетными отношениями.
Успех в осуществлении бюджетной реформы во многом определяется тем, насколько правомерны и обоснованны направления ее совершенствования, насколько она отвечает интересам плательщиков и сборщиков налогов.
Опыт других стран позволяет утверждать, что проведение бюджетной реформы на любом этапе развития государства — процесс довольно сложный, охватывающий наиболее важные сферы государственного вмешательства в экономику и социальную сферу.
Анализ показал, что федеральная власть, даже обладая необходимыми финансовыми ресурсами, уже не могла управлять по-старому, так как в экономике и социальной сфере произошли существенные изменения: перестройка центральных органов управления привела к утрате многих вертикальных рычагов влияния на деятельность предприятий и одновременно усилила регионализацию экономических отношений. Повышение роли региональных и местных органов власти поставили на повестку дня задачу расширения финансовых источников, поступающих в распоряжение среднего и низового уровней управления. Существующий механизм распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы не позволяет гарантировать зафиксированное в новой Конституции правило — каждый орган власти обладает экономической и финансовой самостоятельностью. Это положение нуждается в соответ-
ствующем механизме реализации, который может быть создан лишь при осуществлении коренной бюджетной реформы и бюджетного процесса в России.
Межбюджетные отношения раннего периода осуществлялись по двум основным принципам: через нормативные отчисления от регулирующих налогов и путем прямых перечислений из федерального бюджета в различных формах (дотации, субвенции, трансферты из фонда финансовой поддержки, средства по взаимным расчетам). Следует отметить, что главным недостатком в межбюджетных отношениях было и остается отсутствие законодательной основы бюджетных прав и полномочий, распределяемых между центром и регионами. Мы уверены, что без законодательного распределения бюджетных полномочий не может быть эффективного механизма бюджетных отношений.
Модель идеального бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти. Практика же показала, что между бюджетными расходами и доходами всегда существует разрыв, который необходимо покрыть за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня.
В целях принципиального решения проблем бюджетного федерализма необходимо было ускорить принятие ряда федеральных законов, устанавливающих общие принципы, формы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением. Такие законы должны были предусматривать разграничение расходных функций и бюджетных полномочий бюджетов всех уровней с учетом природно-климатических, экономических особенностей регионов, их расходов на капитальные вложения, содержание социальной инфраструктуры, индексацию заработной платы по решению федеральных органов.
Анализ нормативно-правовой базы бюджетного устройства России позволяет утверждать, что бюджетно-финансовый федерализм заключается в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач. Основой его является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение задач и расходов в федеративном государстве (пассивное финансовое выравнивание); доходов (в особенности налоговых) между отдельными уровнями федеративного государства (активное вертикальное финансовое выравнивание); доходов между региональными и местными бюджетами (активное горизонтальное финансовое выравнивание).
Обозначенные в данной статье проблемы могут быть дополнены еще и другими. Так, одним из важнейших принципов организации бюджетной системы является принцип самостоятельности, который предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Прошедшие годы показали, что этот принцип реализован не в полной мере. Проблема приведения в соответствие доходной и расходной части региональных бюджетов остается пока не решенной. Анализ практических действий последних лет показывает, что предлагались различные варианты решения задачи устранения несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем.
С целью обеспечения единства методологии бюджетного регулирования регионов, был изменен порядок перераспределения бюджетных ресурсов. За территориальными бюджетами были закреплены определенные доли основных федеральных налогов по единым нормативным отчислениям. В связи с невозможностью регулирующими налогами, закрепленными по единым нормативам, выполнять регулирующую функцию в полной мере определенная нагрузка по бюджетному регулированию возлагалась на трансферты. Их выделение происходило по определенной схеме, утвержденной правительством. Прошедшие годы показали, что практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не оправдала возложенных не нее надежд относительно выравнивания уровня социально-экономического развития регионов. Поскольку выделение трансфертов было сопряжено с нерегулярностью, неполнотой требуемого объема, регионы не могли прогнозировать свои доходы. Сегодня, как и раньше,
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 2
первоочередной задачей территориальных бюджетов является распределение государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры.
Идеологическая заданность необходимости проведения бюджетной реформы признана учеными и практиками и требует научного поиска механизма реализации. Мы считаем, нельзя содержание бюджетной реформы сводить только к изменению межбюджетных отношений — замене применявшихся ранее дифференцированных процентов отчислений от регулирующих доходов трансфертами, выделяемыми регионам из федерального фонда финансовой поддержки. По нашему мнению, надо изменить взгляд на проблему бюджетного федерализма.
ЛИТЕРАТУРА
1. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 32.
2. Днепровская С., Синельников С., Трунин И., Четвериков С. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.: Изд-во проекта СЕРВД, 2008.
3. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 21
4. ПолякГ.Б. Бюджетная система РФ. М.: ЮНИТИ, 2007.
5. Пономаренко Е.В. Теоретические основы бюджетного федерализма - Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». М.: РАКС, 2007. Модуль 2.
6. Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеера. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008.
