CC BY
82
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ФОРМИРОВАНИЕ И САМОДОСТАТОЧНОСТЬ ДОХОДНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
ТОКАЕВ Н.Х.,
до кт ор э ко н омиче ских наук, профессор, заведующий кафедрой «Финансы и кредит», Северо-Осетинский государственный университет,
e-mail: tok_nh@list.ru
В статье изложена авторская аргументированная позиция по вопросам формирования и самодостаточности доходного обеспечения муниципальных бюджетов. Рассмотрены вопросы эффективного и рационального расходования финансово-бюджетных средств, обоснована необходимость привлечения частного капитала в инвестиционные проекты реализуемые в муниципальных образованиях. Выделена специфика дотационности на разных этапах развития местной экономики. Представлены взгляды по проблематике оптимальности децентрализации полномочий местных органов власти в рамках концепции необходимости устойчивого развития.
Ключевые слова: муниципальные образования; муниципальная экономика; доходы местных бюджетов; финансовые средства местных бюджетов; доходное обеспечение; частный капитал; инвестиционные проекты; местное самоуправление; полномочия местных органов власти.
In the article the author's reasoned position on the issues of security and self-sufficiency of the income of municipal budgets. The problems of efficient and rational use of fiscal funds into the economy, the necessity of attracting private capital investment projects implemented in the municipalities. Highlighted specific subsidization in various stages of development of the local economy. The view on the problems of optimal decentralization of local government within the concept of sustainable development.
Keywords: municipalities; municipal economy; incomes of local budgets; funds of local budgets; ensuring a profitable; private equity; investment projects; local government; the powers of local authorities.
Коды классификатора JEL: R51.
Известно, что в настоящее время государство решает задачу финансовой недостаточности муниципальных образований путем регулирования межбюджетных отношений в виде дотаций, субсидий и субвенций. Однако действующая методика распределения дотаций муниципальным образованиям также требует совершенства. Согласно действующей методике, размер финансовой помощи зависит от налогового потенциала, т.е. чем эффективнее работает экономика и чем больше собирает доходы муниципалитет, тем меньше размер финансовой помощи.
На наш взгляд, следует пересмотреть действующую методику межбюджетных отношений в сторону стимулирования муниципальных образований в зависимости от развития экономики и увеличения доходов бюджета. В данном контексте отметим также, что низкая эффективность функционирования муниципалитетов сложилась ввиду недостаточности у муниципалитетов необходимых рычагов воздействия на экономические процессы территории и недостаточности финансовых средств, необходимых для инвестирования в экономику.
Наряду с этим остро обозначен вопрос об эффективном и рациональном расходовании и вложении финансовобюджетных средств в экономику территории. Так например, основное количество действующих муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований РСО-Алания является убыточным. Поэтому развивать муниципальную экономику необходимо с привлечением частного капитала, посредством привлекательных инвестиционных проектов.
Укрепление и развитие муниципальных экономик способствует увеличению объемов производства товаров, работ, услуг, увеличению создаваемых рабочих мест, доходов населения и тем самым развитию социально-экономического положения территории, расширению налогооблагаемой базы и увеличению доходов бюджетов как муниципального, так и федерального и регионального уровней.
Практика такова, что текущие финансовые расходы муниципальных образований так же, как бюджетные в целом, растут динамично. На них сильное влияние оказывает фактор первоочередности, необходимости повседневного осуществления. Однако состояние финансовой недостаточности имеет характер постоянства (влияют различные факторы, в том числе, своевременность и полнота налоговых поступлений в местные бюджеты, поступление дотаций, субсидий,
© Н.Х. Токаев, 2012
субвенций и т.д.). На текущие расходы муниципалитетов также серьезное влияние оказывают инфляция и рост цен. Нами выявлены факторы другого плана, но они касаются и влияния на перспективные расходы. В частности, имеется в виду неравномерное размещение на территориях муниципальных образований производственных мощностей, формирующих налоговую базу. Сложилось положение, когда средств на перспективные расходы у территориально-административных образований, как правило, остается в пределах 2-5%, а на развитие реальной экономики (производств), практически их нет.
В то же время можно констатировать, что на разных этапах дотационность менялась и не всегда сочеталась с развитием местной экономики и ее доходной отдачи. Как правило - снижение доходной части бюджета характерно для местных муниципальных образований с экономически слаборазвитой структурой. Снижение доходов муниципальных образований является негативным фактором, основная причина которого - ухудшение в целом социально-экономического развития территории, когда снижаются уровень доходности населения, выручка от реализации товаров, работ, услуг, сокращаются рабочие места, следовательно, ухудшается общее финансовое состояние муниципального образования. Вместе с тем на ухудшение доходной части бюджета муниципального образования может повлиять такой фактор, как низкая собираемость налогов. В связи с этим возникают задачи усиления мер администрирования муниципальных образований и их доходов, так и совершенствования различных механизмов и способов воздействия на развитие социально-экономического положения муниципальных образований.
Причиной снижения доходов муниципальных образований может быть и перераспределение нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, что происходит из года в год и приводит к тому, что нормативы снижаются. Причиной снижения доходов муниципальных образований может являться и некачественное планирование бюджета [4].
Разумеется, методология и методика оказания финансовой помощи в целом как в РФ, так и в регионах строятся по единому принципу. Тем не менее в виде вынужденной меры приоритеты в оказании финансовой помощи имеют те муниципальные образования, которые являются высокодотационными. Есть муниципальные образования, которые практически не имеют собственной производственной и ресурсной базы и поэтому не имеют собственных доходов, а если и имеют какие-либо доходы, то их доля незначительна, именно такие муниципальные образования вынужденно являются приоритетными. Кроме того, государство выбирает приоритеты по финансированию отдельных направлений расходования средств бюджета муниципальных образований, связанных непосредственно с улучшением благосостояния населения, в частности финансирование фонда содействия ЖКХ. Те муниципальные образования, которые вносят вклад в развитие ЖКХ, также имеют приоритеты как со стороны федерального, так и регионального бюджетов.
Часто не учитывается, что в рамках концепции необходимости обеспечения устойчивого развития местного самоуправления муниципальные образования определяет финансовую составляющую собственных доходов и на этом базируется оптимальность децентрализации полномочий местных органов власти. Однако следует полнее учитывать тот факт, что в специфических тенденциях муниципального экономического развития проявляются разные обстоятельства, что не снижает значение финансовой основы саморазвития в преодолении образовавшейся асимметрии, ликвидации несогласованности экономического развития, в том числе на основе использования инструментов бюджетной обеспеченности, т. е. изменений как величины осуществляемых государством в муниципальных образованиях расходов, так и способов укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления.
Что касается неравномерного поступления доходов, то оно тоже складывается и рассматривается в разрезе одного финансового года. Причинами этого являются сроки уплаты как налоговых, так и неналоговых поступлений, а также уровень собираемости по каждому виду налогов. Если рассматривать неравномерность поступлений налогов в разрезе различных финансовых периодов, то причиной изменения поступления доходов в местные бюджеты может стать различие в нормативах отчислений от регулирующих региональных и федеральных налогов, т.е. нормативы отчислений ежегодно меняются, следовательно, меняются соотношения показателей распределяемых доходов.
Бюджетная обеспеченность муниципальных образований имеет высокую степень дифференцированности в сложившейся практике. Однако надо учитывать, что и в литературных источниках это понятие истолковывается по-разному. В ряде источников под термином «бюджетная обеспеченность» муниципальных образований имеется в виду бюджетная обеспеченность в зависимости от объемов доходов, от собственных доходов бюджета, от обеспеченности одного жителя территории, в зависимости от одного бюджетного учреждения [2]. Мы считаем, что бюджетная обеспеченность - это определенный объем бюджетных средств, оформленных на тот или иной объем расходных обязательств. Бюджетная обеспеченность может меняться за счет изменения доходов бюджетов в целом, и одновременно бюджетная обеспеченность может меняться в зависимости от изменения структурных объемов расходов бюджета. В то же время, независимо от того, как изменяются доходы - соотношение между собственными доходами и безвозмездными, бюджетная обеспеченность может оказаться единой, если ее отрегулировать.
Сегодня нет четкой и последовательной системы решения вопроса о том, каким должно быть финансирование федерального и регионального бюджетов в муниципальных образованиях, но мы исходим из того, что финансирование в рамках утвержденных расходных полномочий и расходных обязательств должно быть исключительно для каждого уровня бюджета, т.е. федерального, регионального и местного. В соответствии с этим осуществляется финансирование в том числе в муниципальных образованиях. На наш взгляд, финансирование централизованного федерального и регионального бюджетов должно соответствовать объему собираемых налогов на территории муниципального образования и распределению собираемых доходов по уровню бюджета.
Однако дополнительно укажем, что в целом расходные полномочия государства вытекают из задач его социальноэкономического развития и направлений бюджетной политики государства. Напомним, что БК РФ четко определил расходные обязательства всех трех уровней власти РФ. Федеральный закон ФЗ № 131 обозначил расходные полномочия местного самоуправления РФ [1].
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
Указанные нормативные акты определяют структуру расходных полномочий местного самоуправления, тогда как объем этих полномочий определяется расчетным путем применительно к каждому муниципально-территориальному образованию. Однако, как представляется, структурные полномочия не должны претерпевать существенных изменений, тогда как работа в области определения объема возложенных полномочий должна быть направлена на эффективное и рациональное использование бюджетных средств. То есть необходимо в каждом отдельном случае проанализировать потребность в количестве и объеме возложенных полномочий и далее определить основное - источник финансирования: собственные доходы бюджета, внебюджетные доходы и финансовая помощь вышестоящего бюджета.
Общий вывод по этой проблематике такой: основная проблема муниципалитетов состоит в финансировании возложенных полномочий, но не передаваемых полномочий. Поэтому в поиске решений данной проблемы мы вынуждены возвращаться к доходам бюджетов и расширению их налогооблагаемой базы, развитию экономик как на муниципальной территории, так в регионе в целом.
Реальности состоят в том, что среди источников доходов муниципальных образований выделяются следующие группы: налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные поступления. В свою очередь, состав налоговых доходов муниципальных образований формируется за счет местных налогов: налог на землю и налог на имущество с физических лиц, а также налогов по нормативам отчислений от региональных и федеральных налогов, это - налог на доходы с физических лиц, единый налог на вмененный доход для определенного вида деятельности, отчисления по упрощенной системе налогообложения, единый сельхоз. налог, транспортный налог, госпошлина. В составе неналоговых доходов формируются доходы муниципальных бюджетов следующих видов отчислений: доходы от использования имущества, отчисления за негативное воздействие на окружающую среду, штрафы, компенсации, возмещающие ущерба. В составе безвозмездных поступлений муниципальных образований доходы формируются в виде дотаций на выравнивание налогово-бюджетного обеспечения, субсидий на частичное финансирование определенных расходов и т.д.
Необходимость обеспечения самостоятельности муниципальных образований диктует задачи самодостаточного обеспечения их бюджетов. Однако данная самостоятельность ни в коей мере не должна проявляться в каких-либо необоснованных формах. Проявление такой практики способствует ухудшению состояния социально-экономического развития территории, на что неоднократно обращал внимание В.В. Путин [3]. Например, анализ показателей экономики муниципального образования Правобережного района РСО-Алания за 1990-2000 гг. показал, что производственные мощности по выпуску алкоголепроизводящей и спиртопроизводящей продукции в основном сформировались на территории одного этого района. Район, муниципальное образование, стал самодостаточным, уровень дотационности - очень низким. После того, как закрылись рынки сбыта, муниципальное образование из низкодотационного превратилось в высокодотационное. Этот пример свидетельствует о том, что муниципальная экономика не может развиваться обособленно, вне зависимости от региональной или федеральной экономики. Муниципальная экономика - это начальное звено формирования в целом экономики региона или экономики страны, что необходимо полнее учитывать.
Для муниципальных образований уровень удовлетворенности бюджетных потребностей является своеобразным интегральным показателем их благополучия. В то же время, независимо от достигнутого значения указанного показателя, существенное влияние на решение бюджетных проблем имеет динамика самих развивающихся потребностей. В этой связи в каждом муниципальном образовании возникают конкретные задачи управления бюджетными потребностями и бюджетированием рисков, ориентированных на результат. Модель бесцельного наращивания бюджетных доходов не оправдывается и этому должны соответствовать все бюджетные установки и решения. В данном случае напомним, что основными инструментами бюджетной обеспеченности муниципальных образований являются соответствующие установления как собственных налогов, так и налогов по нормативам отчислений по регулируемым налогам. В расходной части бюджета инструментом бюджетной обеспеченности муниципальных образований является перераспределение возложенных налоговых полномочий на органы местного самоуправления. И в этом направлении, в зависимости от проведения различных изменений как в доходной, так и в расходной части бюджета, используются инструменты бюджетной обеспеченности. Вместе с тем, образовавшуюся ассиметрию регулируют в виде финансовой помощи или дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, что предполагает необходимость совершенствования методики дотации уровня бюджетной обеспеченности. Такая методика по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, на наш взгляд, должна стимулировать развитие экономических и финансовых интересов муниципального образования, тогда как применяемая в настоящее время методика не делает этого.
Фактический анализ показателей формирования доходов и расходования средств муниципальных бюджетов РСО-Алания показывает, что 90% муниципальных образований имеют единую проблему: доходная база и доходные источники, которыми располагают муниципальные образования, явно недостаточны для удовлетворения финансовых потребностей и расходных обязательств, возложенных на муниципалитеты Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ввиду этого большинство территориально-муниципальных образований длительное время остаются в состоянии финансовой недостаточности, в том числе недостаточности в удовлетворении текущих первоочередных расходов.
На наш взгляд, основной причиной такого состояния являются низкодоходность и неравномерное расположение производственных структур, формирующих налогооблагаемую базу в регионах. Однако наряду с указанной причиной надо иметь в виду и то, что установленные БК РФ и НК РФ местные налоги - налог на землю и налог на имущество - в доходном выражении недостаточны для финансирования расходных потребностей. Кроме того важно отметить, что администрирование местных налогов Федеральной налоговой службой осуществляется по остаточному принципу.
Повторим, что конструктивная идея состоит в том, что необходимо развивать экономику и расширять налогооблагаемую базу в нуждающихся муниципальных образованиях, перераспределить нормативы отчислений от федеральных
и региональных налогов и передать функции администрирования местных налогов, а также налогов малого и среднего бизнеса муниципальным образованиям.
Рост экономики региона в целом, улучшение благосостояния населения региона способствуют возрастанию доходов бюджета муниципальной территории и усилению ее бюджетной обеспеченности. Данный процесс имеет силу и в обратном направлении: увеличение доходов бюджета, эффективная и рациональная бюджетная политика на муниципальной территории способствуют в большей степени улучшению социально-экономического развития территории.
В части пополнения доходов бюджета, возможных резервов за счет налога на доходы физических лиц и поступлений налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно отметить следующее. Анализ социально-экономического положения и исполнения бюджетов муниципальных образований в РСО-Алания, например, показал, что налог на доходы физических лиц является основным доходообразующим налогом бюджетов муниципальных образований (50-60% в составе собственных доходов муниципальных образований, 30-40% в составе общих доходов). В то же время, резервы увеличения данного вида дохода мы разделяем на два направления: расширение налогооблагаемой базы данного вида налога и увеличение собираемости данного налога.
Что касается первого направления, надо сказать, что развитие экономики и экономических процессов на территории способствует образованию производственных мощностей территории, созданию и расширению рабочих мест, улучшению жизненного уровня населения, увеличению доходов населения и, соответственно, расширению налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц. Таким образом, чем больше будет создано рабочих мест, тем выше заработная плата и доходы населения и больше объем отчислений по налогу на доходы физических лиц.
Что касается второго направления, то надо отметить, что анализ поступлений налога на доходы физических лиц в муниципальных образованиях РСО-Алания за 2007-2010гг. показал, что более 60% данного налога формируется за счет бюджетной сферы, т.е. бюджет выделяет заработную плату работникам бюджетных учреждений и, соответственно, 13% (за минусом вычетов) поступает в региональный и муниципальный бюджеты. Тогда как производственно-коммерческая сфера в формировании доходов бюджета участвует незначительно. Вместе с тем, итоги социально-экономического положения в РСО-Алания за этот же период указывают на равную пропорциональность «бюджетников» и «коммерсантов», а заработная плата в коммерческой среде на порядок выше бюджетной сферы (средняя заработная плата в области образования - 7-8 тыс. руб., в области здравоохранения - 8,5-9 тыс. руб., в области культуры - 5,6 тыс. руб., а в коммерческих структурах - 12-15 тыс. руб.). По поступлениям в бюджет мы наблюдаем прямо противоположную ситуацию.
Из вышеизложенного следует, что необходимо усилить меры по собираемости данного дохода, а также меры по недопущению выплат заработной платы «в конвертах». Выплата заработной платы «в конвертах» выгодна не работнику (не производятся отчисления в ПФ, ФОМС, ФСС), а работодателю в виду высокой ставки единого социального налога, которая составляет 34%. Необходимо пересмотреть размер ставки ЕСН и тем самым способствовать недопущению выплат заработной платы «в конвертах». Одновременно мы считаем, что единую ставку налога на доходы физических лиц (13%) также необходимо экономически обоснованно пересмотреть в сторону установления прогрессирующей шкалы налогообложения доходов.
Обратим внимание и на то, что поступление в бюджет налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, составляет 11-12% от объема собственных доходов муниципального образования. Плательщиками данного вида налога являются хозяйствующие субъекты малого и среднего бизнеса, а налоговой базой является выручка от реализации товаров, работ и услуг. Таким образом, эффективная политика по развитию экономики на территории муниципального образования, увеличение объемов малого и среднего бизнеса, а также расширение объемов производства товаров, работ и услуг способствуют улучшению жизненного уровня населения, увеличению налогооблагаемой базы и, соответственно, повышению отчислений в бюджет. Надо учитывать, что данный вид дохода с 2010 г. полностью зачисляется в местный бюджет, и таким образом муниципалитеты имеют возможность экономического влияния на сферу хозяйствующих субъектов.
Способами и рычагами воздействия по данному направлению, по нашему мнению, являются: возможность муниципалитетов размещать муниципальные заказы для объектов малого предпринимательства; создание фондов микрофинансирования малого предпринимательства; разработка инвестиционных проектов для развития среднего бизнеса.
Проведение указанных мероприятий для доходной части бюджета позволит увеличить его поступления не только в виде отчислений налога, взимаемого в связи с упрощенной системы налогообложения, но и в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности.
Есть и ряд других направлений, которые успешно могут влиять на социально-экономическое развитие муниципальных территорий, формирование их бюджетного обеспечения. В частности, развитие кредитно-банковской системы на муниципальной территории действительно способствует поддержке финансовой устойчивости. Для муниципалитетов гибкая политика в области привлечения необходимых кредитных ресурсов для финансирования дефицитов бюджетов и кассовых разрывов представляется не только нормальным явлением, но и приоритетным направлением, но только для самообеспеченных и низкодотационных муниципальных образований, имеющих стабильную и устойчивую финансовую основу.
Кредитно-банковская система для населения муниципальных территорий также является способом поддержки экономического благосостояния территории в виде различных способов кредитования и тем самым увеличения платежеспособности населения. Если рассмотреть объекты кредитно-банковской системы как хозяйствующих субъектов, то муниципалитеты действительно должны развивать условия для функционирования как действующих, так и вновь созданных хозяйствующих субъектов.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
В качестве способов развития в этом направлении муниципалитеты имеют следующее: разработка инвестиционных проектов; предоставление земельных участков; предоставление в пользование объектов собственности (аренда имущества); обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой; обеспечение благоприятной социально-экономической инфраструктуры; установление льготной системы налогообложения в части местных налогов и сборов и др.
Вместе с тем, требует дополнительного обоснования тот факт, что при создании благоприятных условий и финансирования крупных инвестиционных проектов в развитие новых мощных производств и, тем самым, формировании налогооблагаемой базы, без необходимой поддержки со стороны федеральных и республиканских органов власти муниципальным образованиям не обойтись. Работа в этом направлении должна осуществляться дифференцированно, в том числе с условием равномерного распределения производственных ресурсов, рабочих мест, условий отдыха, досуга и т.д.
Налоговые меры, а в последующем и бюджетные, разрабатываются и принимаются местными органами власти. Даже не обладая полной свободой определения налогов, установления их ставок (местные налоги) местные органы власти могут инициировать очень многое в пользу своих интересов. На практике, к сожалению, наблюдается низкий уровень инициативности этих органов, отсутствие новаторских методов управления имеющимся потенциалом ресурсов, в том числе и людских. Обратим внимание на то обстоятельство, что в решении указанных вопросов значение имеет не только использование традиционно местных факторов, хорошо осмысленных, но и привлечение новых модернизационных методов и их адаптация к местным условиям. Несомненно, успех этой работы основывается на постоянном поиске новых знаний и новых возможностей решения проблем.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20.01. 2012 г.) гл. 11.
2. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: Изд-во «Дашков и К», 2004.
3. ПутинВ.В. Выступление на расширенном заседании коллегии Министерства финансов РФ от 17.04.2012г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minfin.ru.
4. Силуанов А.Г. Выступление на расширенном заседании коллегии Министерства финансов РФ от 17.04.2012г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.minfin.ru.
