CC BY
116
МОБИЛИЗАЦИОННЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА ФОРМИРОВАНИЯ БЕЗДЕФИЦИТНОГО БЮДЖЕТА РЕГИОНА
ТОКАЕВ Н.Х.,
доктор экономических наук, профессор, Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова, Россия, 362025, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46
Раскрываются вопросы формирования параметров бездефицитного регионального бюджета, факторы условия и ограничения его использования. Обоснован критерий качественного перехода к региональному бездефицитному бюджету, обоснованно его стимулирующее значение для обеспечения экономического роста в регионе и формирования собственных доходов.
Ключевые слова: бюджет, дефицит, бездефицитность, доходы, расходы, экономический рост, экономическое развитие, бюджетная политика, регион.
Presents issues of forming a deficit-free parameters of the regional budget, the conditions and factors limiting its use. The criterion is grounded qualitative transition to a regional balanced budget, reasonable value for its stimulating economic growth in the region and the formation of their own revenues.
Keywords: budget, deficit, deficit-free, income, expenditure, economic growth, economic development, fiscal policies, the region.
Коды классификатора JEL: R51.
Бездефицитный бюджет означает соответствие расходов сформированным в бюджете доходам. Поскольку бюджет формируется на определенный период (год, три года), возникает проблема сбалансированности бюджетных доходов и расходов в указанный период. При возникновении проблем нехватки доходов, как правило, есть разные варианты покрытия расходов, если они принимаются (утверждаются) соответствующими органами власти. Принятые к исполнению, но не имеющие для покрытия расходы, формируют дефицит бюджета, требующий мобилизации дополнительных доходов. Если таковые не находятся, тогда надо отказываться от дефицита или под него занимать чужие деньги. Заимствованные бюджетом деньги превращаются в долги, и их, рано или поздно, надо возвращать, исполнив условия заимствования.
В бюджетной практике регионов, а тем более ранее дотационных, бездефицитный бюджет — явление чрезвычайно редкое. Скажем прямо, такая практика будет трудно реализуемой, хотя в целом и приемлемой по ряду принципиальных соображений, например, для РСО-Алания (в республике намечена реализация бездефицитного бюджета на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов). Рост бюджетных расходов, как известно, имеет соответствующие темпы ограничения, и здесь проблематика определяется не только социальной нагрузкой на бюджеты. В последние годы, как нами оценивается, существенно обострилась проблема определения и решения вопросов целесообразности стимулирования экономического роста в регионах, в том числе и на основе повышения уровня и эффективности предоставления бюджетами общественных благ. В то же время систематическое увеличение бюджетных долгов (заимствований) не стало стимулом активизации (мобилизации) экономического роста, роста доходов региона. В такой ситуации переход на бездефицитный бюджет может стать своеобразным институциональным «локомотивом» экономического роста в республике.
Безусловно, специфика и сложность перехода отдельных регионов к бездефицитному бюджету вызовут разные суждения, оценки и даже пересуды, лоббистские действия. Но это, во-первых, надо делать открыто, а во-вторых, с серьезной доказательной базой. Заморачивать эту проблематику нельзя, а изучать и принимать необходимые решения надо. В данном контексте приведем несколько соображений, исходя из обобщений материалов по РСО-Алания.
Во-первых, в проблематике перехода к бездефицитному бюджету в регионе обоснованность вытекает из корректности понимания решаемых бюджетами социальных задач. Чрезмерный акцент на социальной направленности решаемых бюджетами (республиканским и местными) задач создает условия определенного недоосмысления наиважнейших экономических проблем роста и развития. Социальная ориентированность и исполнение бюджетов имеет исключительно важное значение для регионов, но не следует забывать, что в 98-99 процентах социальные вопросы решаются экономически. Недоучет этого феномена чреват серьезными отрицательными последствиями для экономического развития и, как следствие, социального тоже.
© Н.Х. Токаев, 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3
Во-вторых, как показывает практика РСО-Алания, адекватность разрабатываемых подходов к бездефицитному региональному бюджету предполагает, по-меньшей мере, учет ряда существенных составляющих самой региональной бюджетной практики. Например, четкое выделение критерия в качестве перехода к бездефицитности. Обозначим возможный набор критериев. Если за главное брать проблематику: накопившихся регионом долгов (их на сегодня накопилось почти на пять миллиардов рублей в РСО-Алания, при общей сумме бюджетных доходов около 14 млрд рублей); дальнейшей недопустимости возникновения новых долгов и их накопление; наращивания собственных доходов и ликвидацию федеральной дотаци-онности; стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств; необходимости введения предельных ограничений в расходовании средств и определении бюджетных ассигнований.
На наш взгляд, чрезмерный акцент на исполнении социальных обязательств при неполной ясности и прозрачности формирования таковых в регионах и их административных образованиях имеет место. Однако надо расширить в этом направлении представления и конкретизировать их содержание в следующих аспектах: провести классификацию социальных обязательств бюджетов; уточнить их перечень (состав); оценить и переоценить нормативы расходов по имеющимся социальным обязательствам; еще раз уточнить приоритеты предоставления социальных благ, учитывая, что в прошлые периоды они определились нечетко, необоснованно, а временами были слишком изменчивы (причины были разные).
В постановке задач перехода к бездефицитному региональному бюджету все эти вопросы приобретают качественно другое звучание и значение. В принципе недопустимо, чтобы опять в бюджеты регионов и местных органов на 2011-2013 гг. закладывалась идея проведения поддерживающей социальной политики, вместо развивающейся и улучшающейся на основе экономического роста. Есть опасность, что дефицитный бюджет будет способствовать усилению решений фискальных властей, а своеобразным прикрытием при этом, естественно, становится постановка задач не регионального экономического роста, а необходимость исполнения далеко не обоснованных социальных обязательств бюджетами. Однако непринятие системных мер оценки и переоценки социальных обязательств бюджета не даст возможности изменения функциональной структуры расходов региональных и муниципальных бюджетов, в том числе в части децентрализации отдельных видов инвестиционных расходов.
Декларирование в рамках бюджетной политики 2011-2013 годов задач ограничения (ликвидации) размера бюджетного дефицита в целях обеспечения финансовой стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы с пониманием воспринимается нами [1]. Стоит, однако, уточнить, что постановка задач об ограничении размеров бюджетного дефицита — это одно, а его ликвидация — совершенно другое дело. Цели перехода к бездефицитному бюджету в регионах имеют особый смысл для экономического развития. Если «поработать» несколько лет на бездефицитном бюджете, то отпадут не только наблюдаемые иждивенческие экономические настроения регионов, но и почистятся «хвосты» убыточности предприятий (их, например, в РСО-Алания более 50%), произойдет необходимая переоценка предельных объемов расходов бюджетов и предельных объемов бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств регионального бюджета.
Подчеркнем еще раз, что при переходе к бездефицитному бюджету в регионах устанавливаются более жесткие ограничения расходов. Но это должно сопровождаться обеспечением реструктуризации и оптимизации бюджетной сети. Все это правильно, и здесь спорить не приходится с разработчиками бюджетных документов, аккумулирующих в себе условия перехода к бездефицитному бюджету. В то же время возникает ряд дополнительных вопросов. Во-первых, насколько верна постановка вопроса об оптимизации бюджетной сети, например, в РСО-Алания исходя из целей сокращения расходов на ее содержание в 3%? (таковы имеющиеся расчеты). Здесь же возникает вопрос: откуда берется эта цифра, почему не на 5-10%? От 3% идти к сокращению сети или наоборот — проценты надо выводить от оценки эффективности функционирования различных структур бюджетной сети? В значительной степени эти вопросы связаны с прозрачностью исполняемых полномочий в бюджетной сфере, с изменениями в правовом положении государственных и муниципальных учреждений и, самое главное, с оценкой качества и эффективности предоставляемых услуг в бюджетной сфере.
Переход к бездефицитному региональному бюджету постепенно становится обязательным условием регулирования межбюджетных отношений в нашей стране [2]. Это нашло отражение и в основных направлениях бюджетной и налоговой политики РСО-Алания на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, где четко обозначено, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета будут выделяться при условии соблюдений установленных Правительством Российской Федерации нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти РСО-Алания. Отметим в этой связи, что институты власти в республике действительно имеют жесткую зависимость от бюджетных расходов. Вместе с тем, возникает задача непростых сокращений управленческого аппарата власти в регионах, на местах. Нам представляется, что результаты деятельности институциональной составляющей власти регионов необходимо моделировать с учетом показателей экономического роста и развития. Неучтенность таких показателей порождает различные кривотолки относительно функций властей и той отдачи, которую регионы имеют от деятельности структур власти. Необходимо разрабатывать и использовать механизм такой задействованности властных структур, в рамках которого утверждаются принципы субсидарности, подотчетности и транспорентности. Сошлемся на такую практику, когда в РСО-Алания предполагается сокращение численности республиканских государственных служащих в течение 2011-2013 годов на
МОБИЛИЗАЦИОННЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА ФОРМИРОВАНИЯ БЕЗДЕФИЦИТНОГО... 115
20 процентов и с сохранением до 30 процентов расчетной экономики по фонду оплаты труда в распоряжении соответствующих органов государственной власти, но это может остаться решением в пределах «как в прошлые периоды», если не сработает вышеуказанный механизм задействованности власти. Надо полагать, что управленческая государственная власть региона должна быть особо заинтересована в переходе к бездефицитному бюджету.
Считаем наиважнейшей задачей перехода к бездефицитному бюджету в регионе решение проблем их соучастия в различных федеральных целевых программах. Эту проблематику не следует отдавать в главном и в полной мере ведомствам в регионах, даже если они отвечают за расходы по тем или иным направлениям. Есть опасности ведомственного безразличия к исполнению указанных программ при возрастающей их роли в целом для экономики регионов, ее местных территорий. Как правило, федеральные целевые программы предполагают софинансирование. У отдельных ведомств регионов чаще всего средства на эти цели не находятся, и тем самым теряются важнейшие источники привлечения ресурсов. В этой связи необходимо, как бы это не было трудно, проблематику софинансирования выводить в особое положение бездефицитного регионального бюджета, одновременно не связывая ее только с дефицитностью. Мы являемся сторонниками более серьезного осмысления проблематики софинансирования в условиях перехода к бездефицитному бюджету. Софинансированием можно решать множество региональных задач, в том числе и в сфере не только собственно инвестиционной деятельности, но и социальной практики. Со-финансирование, если примет системный характер, будет способствовать укреплению позиций устойчивости в формировании доходной базы и доходного потенциала регионов, их местных территорий.
Без наращивания собственной доходной базы отдельный регион не сможет перейти к бездефицитному бюджету. В этом контексте, разумеется, надо больше усилий прилагать в поиске дополнительных доходных источников, не теряя при этом известные и апробированные возможности. Потеря доходов каждый раз будет оборачиваться усложнением бюджетных отношений, будет расти вероятность увеличения долгов, нарушатся принципы бюджетной отдачи. Такую практику невозможно изменить только путем использования инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налоговых и неналоговых доходов. Как хорошо известно, в большинстве регионов РФ меры принудительного взыскания задолженности в бюджеты весьма выборочны и часто малоэффективны. Здесь расширенный перечень вопросов, так как многие объекты не могут по существу обеспечить бюджетные платежи. Контроль над платежами в бюджеты надо усиливать и здесь сомнений нет, но главный вопрос находится в наращивании собственного доходного потенциала регионов.
Отметим также, что рыночные условия экономической деятельности создают определенные свободы для маневра экономической деятельности. Этим, естественно, надо уметь пользоваться. Например, во многих регионах отсутствует предпринимательская культура, предпринимательский профессионализм. Удивительно слабо развивается корпоративная культура, культура организационно и экономически совместных объединенных действий, а рынок этого требует и требует по многим соображениям, в том числе, экономическим, в силу ограниченности ресурсов. Необходимо ставить эту проблему через призму оценки промышленного развития и промышленной политики регионов. Такая постановка задачи экономического развития региона, на наш взгляд, является важной и своевременной: многие промышленные предприятия надо закрывать, надо банкротить. Кто-то может не принять по ложным соображениям эту идею, но зря. Лежачие заводы не должны, во-первых, отсасывать бюджетные средства регионов. Во-вторых, необходимость остановки таких предприятий обуславливается причиной высокой степени их износа и разрушенности. В-третьих, определяющее значение имеет освобождение земельных площадей таких предприятий и дальнейшая целесообразность их эффективного использования.
Программные задачи промышленного развития регионов, безусловно, следует рассматривать с позиции защиты и развития наукоемких производств. Однако есть и задачи текущего увеличения объемов производимой в регионах промышленной продукции. Сложности состоят в нехватке региональных финансовых ресурсов для целей проводимой промышленной политики, но ее привязанность должна быть не только к собственным финансовым возможностям регионов, что можно вписать и в процесс перехода к бездефицитному бюджету. По нашим расчетам возможности реализации промышленной политики в РСО-Алания на 50% зависят от науки, на 30% — от умения организовывать производство и на 20% — от управления. Наукоемкая промышленная политика способна обеспечить экономический рост с развитием. Другое дело, что показатели роста могут быть ниже, но у них, как правило, перспектива лучше. Развитие экономики начинается тогда, когда идет обновление продукции, мощностей, их расширение. Самое главное, когда идет технологическое обновление на основе модернизации и инноваций.
Для РСО-Алания важно учитывать следующее: когда имеет место экономический рост, тогда в самой экономике (в ее производственной составляющей) появляется необходимость инвестиций. Реальное освоение инвестиций обеспечивает развитие экономики. Кроме того, появляется новое качество экономического развития на основе его сбалансированного равновесного состояния. Однако в РСО-Алания процесс возврата к равновесному состоянию экономического развития — сложный в силу наличия незагруженных, но наличествующих мощностей. С последними можно добиться некоторых показателей экономического роста, но без развития экономики. Существенно, что с позиции стратегического развития и перехода к бездефицитному бюджету нельзя в регионах сохранять заводы высокозатратные (прожорливые), энергетически и экологически губительные. Эти заводы имеют право исчезнуть, уступить место современным
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 4 Часть 3
в технологическом и продуктивном отношении. Необходимо создавать, налаживать сверхэффективные (пусть даже небольшие) производства.
Практическое состояние многих производств в РСО-Алания позволяет сделать и следующие обобщения и выводы, которые характерны и для других регионов. В ряде отраслей экономики наблюдается тенденция останавливающегося экономического роста, т.е. производство продукции увеличивается (или может), но ее реализация уменьшается, цены тоже падают (или стабилизируются, даже растут), но экономического развития нет. Разумеется, такие процессы дезорганизуют производства, они начинают терять доходы, перспективы. Приведем пример: спиртоводочные заводы РСО-Алания. Здесь очень существенным является потеря объемов за 2008-2010 гг. производимой продукции и резкое снижение показателей реализации, в том числе и доходов. Одним из классических примеров «восстанавливающего экономического роста» и отсутствия развития является нынешнее состояние данной отрасли.
Наши оценки проблем алкогольной отрасли РСО-Алания (как части перерабатывающей) можно изложить через призму перехода к бездефицитному бюджету следующим образом. Во-первых, возникает проблема переоценки производственных мощностей, видов производимой продукции, ее структуры и т.д. Во-вторых, необходимо уточнить степень конкурентоспособности рынка и его возможности к реализации производимой продукции. В данном направлении в последнее время тенденции поменялись, в частности, занятые на рынке товаропроизводители стали получать разновыгодные преференции (причин много и их надо знать, учитывать полнее), особенно в продажах продукции. В-третьих, сложилась ситуация, когда антимонопольное регулирование в России чрезмерно автономно по отношению к производителям алкогольной продукции как в РСО-Алания, так и в стране в целом.
На наш взгляд, потребность в антимонопольном регулировании спиртоводочного производства и реализации продукции растет и будет возрастать в силу причин: падения доходов, скрываемости доходов, разросшейся бесконтрольности качества производимой продукции, обостряющихся проблем затрат (на затратах надо систематически экономить, но этого часто нет). В таком наборе созревших проблем, как показывает практика, государственные органы управления до последнего времени больше выделяли скры-ваемость доходов, сильно влияющую на формирование бюджетных доходов. Вместе с тем, представляется, что так нельзя, так как должна работать система и в ее центре — конкурентные преимущества. Антимонопольное регулирование, в том числе и контроль над доходами и их скрываемостью, крайне необходимо, но надо поднимать эффективность организации антимонопольной регуляции. Нельзя увлекаться монополизмом в организации роста цен и, тем более, огосударствлением этой сферы.
Формы обоснованного государственного интереса к доходам сферы производства алкогольной продукции стали себя проявлять сильнее, и это подтверждается в последние годы опытом РСО-Алания, теряющей в результате значительные доходы. Так, например, хорошо известно, что маневры вокруг скры-ваемости доходов привели к тому, что в 2008 году в РСО-Алания акцизов было собрано на 955 млн рублей (к 2007 году 89% и к утвержденному бюджетному плану — 46%). И это в качестве собственных доходов. В 2009 году акцизов было собрано примерно на 1 млрд рублей, что в сопоставимых ценах было на 8,6% меньше, чем в 2008 году. Еще одна цифра: удельный вес реализации алкогольных напитков в обороте розничной торговли составил 3%, что также меньше, чем в 2008 году. Такие тенденции еще более усложнились в 2010 году.
Естественно, такие тенденции как относительно, так и абсолютно нежелательны и требуют к себе пристального внимания с позиции перспективы развития отрасли. Скажем так, организация антимонопольного регулирования алкогольного рынка является одной из сложнейших задач, но для РСО-Алания это имеет кратное значение с позиции уровня конкуренции, степени развитости территориальных сегментов рынка формирования доходов и осуществления контроля над доходами. Повышенные с 1 января 2010 года цены на алкогольную продукцию, как показывает практика, не позволяют производителям продукции присваивать выигрыш от этого, так как многие из них вынуждены сокращать объемы, делать левую и некачественную продукцию. Надо активнее и результативнее нарабатывать на инициативность товаропроизводителей алкогольной продукции, а иначе, будут большие потери.
Безусловно, маневрирование в сфере экономической и бюджетной практики допустимо, но у него существуют жесткие ограничения и возможности значительных потерь. Развивающаяся экономика является необходимостью, а ее результаты — условием стабильной и достойной жизни. Недооценивать особенности и трудности экономического развития не следует, опасно и вредно. Переоценивать — тоже. Однако самым серьезным образом надо относиться к успокоительной позиции в оценке экономических процессов. Истинное значение имеет критическое осмысление складывающейся практики, ее тенденций и закономерностей. Особенно, когда республика вынуждена переходить на бездефицитную бюджетную практику.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах // Финансы. 2010. № 7.
2. Постановление ГД ФС РФ от 20.10.2010 № 4264 ГД «О принятии в первом чтении проекта Федерального закона № 433091-5 «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и об основных характеристиках федерального бюджета».
