CC BY
70
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
174 ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА, НАПРАВЛЕННАЯ НА ПЕРЕХОД К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ1
КЮРДЖИЕВ С.П.,
кандидат экономических наук, декан факультета государственного и муниципального управления, Северо-Кавказская академия государственной службы,
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются межбюджетные отношения как механизм финансовой сбалансированности при реализации региональной социально-экономической политики, ориентированной на устойчивое развитие.
Ключевые слова: устойчивое развитие региона; межбюджетные отношения; региональная экономическая политика.
The article deals with intergovernmental relations as a mechanism of financial balance in the implementation of the regional socio-economic policies aimed at sustainable development.
Keywords: sustainable development in the region; intergovernmental fiscal relations; regional economic policy.
Коды классификатора JEL: G31, H72, H68.
Управление развитием региона в сторону повышения уровня его социальноэкономической устойчивости при модернизации межбюджетных отношений в многонациональной, территориально и ресурсно неоднородной стране в условиях наблюдающихся в мировой экономике кризисных явлений является сложной комплексной задачей. Теория устойчивого развития региона включает в себя вопросы его взаимосвязи с проблемами стабильности и устойчивости национальной экономики.
В состав Российской Федерации входит большое количество различных типов субъектов с сильно различающимся ресурсно-воспроизводственным потенциалом и уровнем социально-экономического развития. Увеличивающееся социальноэкономическое различие регионов даже внутри одного федерального округа диктует необходимость поиска механизмов, которые позволят реализовать возможности для достижения стабилизации и устойчивости социально-экономического
1 Работа выполнена в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы. Государственный контракт на выполнение поисковых научно-исследовательских работ для государственных нужд № П1161 от 27.08.2009 г.
© Кюрджиев С.П., 2010
положения в регионах. Можно определить круг основных компонентов, которые в полной мере описывают процесс управления устойчивым региональным развитием посредством анализа динамики значений показателей результативности бюджетных расходов и эффективности расходования бюджетных средств главными распорядителями, оценки значений коэффициентов устойчивости бюджета региона.
В условиях реформирования бюджетной сферы на региональные органы управления ложится дополнительная ответственность, которая требует активных действий по уменьшению остроты внутрирегиональных проблем. При этом важная роль отводится доработке теоретической основы государственного управления процессами устойчивого развития — существует необходимость сформировать представление о ходе экономической модернизации в российских регионах, проследить тенденции возникновения основных факторов неустойчивости, охарактеризовать возможные модели и определить варианты и механизмы дальнейшего регионального социально-экономического развития. Сейчас региональные власти выполняют посредническую функцию между федеральным центром и местным уровнем. Немаловажным для эффективного стимулирования местных органов власти за счет региональных бюджетов является создание благоприятных условий для экономического роста непосредственно в муниципалитетах и поселениях.
При реформировании межбюджетных отношений в области внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, предельно важным становится исследование системы бюджетирования как инструмента повышения уровня устойчивости регионального социально-экономического развития. Для этого необходимо сформулировать механизм взаимодействия всех составляющих системы управления бюджетной устойчивостью регионального развития. Разработка такой бюджетной региональной политики должна способствовать достижению устойчивого социально-экономического развития субъекта Федерации в основном за счет его внутреннего потенциала с максимально эффективным использованием собственных ресурсов и возможностей.
Обеспечить устойчивость социально-экономическому развитию региона можно за счет расширения собственной доходной базы и оптимизации долей федеральных и региональных расходов на социальную сферу.
Сегодняшнее положение России и отдельных регионов является в значительной степени следствием кризиса системы государственного управления, который привел к утрате экономикой таких характеристик, как динамизм, устойчивость и сбалансированность.
Идеология государственного управления экономикой в нашей стране трансформировалась за последние годы от позиции разгосударствления экономических и социальных процессов до признания необходимости активизации и совершенствования управляющих воздействий.
Задачи управления социально-экономическим развитием России в настоящее время определяются многими факторами, как внешними (мировыми), так и вну-трироссийскими, в частности, значительным повышением роли регионов в проведении социально-экономической политики государства.
Социально-экономическая политика субъекта Российской Федерации должна быть направлена на обеспечение устойчивого развития этого субъекта в целом и государства, как следствие. Не полным является определение региональной
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
политики как государственного мероприятия по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей. Главная проблема региональной политики состоит не в том, чтобы собрать и распределить финансовые ресурсы, а в повышении конкурентоспособности регионов, а следовательно, находящихся в них производств, в повышении инвестиционной привлекательности регионов, укреплении источников наполняемости местных бюджетов.
Решение социальных проблем является важнейшим и неотъемлемым элементом региональной политики, тем более что субъекты территориальной экономики, большинство которых — коммерческие предприятия, весьма неохотно берут на себя решение социальных проблем. Социальная ориентация российской экономической политики провозглашена во многих официальных документах и, прежде всего, в Конституции РФ, установившей курс на строительство социального государства, на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Остается ряд проблем и противоречий в определении сущности социальноэкономической политики, ориентированной на устойчивое развитие. Во-первых, неясно, какие органы власти и управления — федеральные или региональные (или те и другие) — выступают субъектами региональной политики. Во-вторых, в качестве объектов управляющих воздействий названы субъекты федерации, хотя ими также могут быть: территориальная структура государства; регионы, не совпадающие по своим границам с отдельными субъектами федерации, играющие значительную роль в развитии страны; проблемы социально-экономического и экологического характера, локализованные на определенной территории. В-третьих, в числе проблем, решаемых в ходе региональной политики, не названы проблемы внутрирегионального характера, которые обязательно должны быть предметом государственного управления территорий.
Возрастающая роль регионального управления находит свое выражение:
■ в повышении удельного веса управленческих функций, выполняемых регионами, в частности, связанных с функционированием систем жизнеобеспечения населения, решением социальных вопросов, проблем использования местных ресурсов, экологии, территориальной инфраструктуры;
■ в усилении комплексного подхода к управлению, состоящего в расширении функций прямого руководства, координации и контроля за развитием всех элементов экономики региона;
■ в расширении оперативного взаимодействия с предприятиями всех отраслей и форм собственности по всему комплексу вопросов экономического и социального развития территории.
Экономически устойчивое развитие — не что иное, как структурная перестройка экономики в соответствии с потребностями технологического и социального прогресса. Основным показателем экономического развития страны считается увеличение показателей ВВП или ВНП на душу населения, свидетельствующее о росте эффективности использования производственных ресурсов страны и благосостояния ее граждан. Переход к устойчивому социально-экономическому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено экономически устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода
к устойчивому социально-экономическому развитию для каждого региона, соответствующих федеральным задачам, но при этом учитывающих местных особенностей, предусматривающих [4]:
• формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие;
• реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости;
• развитие АПК в рамках стратегии развития экологически чистых агротехнологий, адаптированных к местным условиям при выполнении природоохранных мероприятий.
• осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры.
Программные и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.
Устойчивое развитие включает в себя два ключевых взаимосвязанных понятия:
1) понятие потребностей;
2) понятие ограничений, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности человечества.
Основной задачей устойчивого развития провозглашается удовлетворение человеческих потребностей и стремлений.
Классическая теория устойчивого развития появилась в результате объединения трех основных точек зрения: экономической, социальной и экологической [3, 11].
В соответствии с принципами устойчивого развития должна предусматриваться реализация комплекса мер, направленных на сохранение жизни и здоровья человека, решение демографических проблем, борьбу с преступностью, искоренение бедности, изменение структуры потребления и уменьшение дифференциации в доходах населения.
Участие регионов в формировании и реализации различных межотраслевых и отраслевых программ, принимаемых к исполнению на уровне федерального бюджета, является не достаточно проработанной и изученной проблемой в межбюд-жетных отношениях. В этих условиях исполнительной и законодательной ветвям власти регионов следовало бы принимать самое активное участие в проработке всех вопросов выполнения федеральных программ с тем, чтобы они были в наибольшей степени эффективны при минимальных затратах, то есть соответствовали критерию устойчивого социально-экономического развития. Это помогло бы также избежать возможного двойного финансирования отдельных мероприятий, а также удвоило бы контроль за расходованием бюджетных средств.
В ходе проведения модернизации межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета [2, 290]. Деятельность и цели функционирования созданных ранее фондов финансовой поддержки регионов (ФФПР), через которые осуществляется предоставление межбюджетных трансфертов, трансформированы с учетом необходимости повышения эффективности взаимодействия регионального и местных бюджетов в контексте вышеописанных проблем.
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
Еще в 2003 г. была осуществлена трансформация местного уровня управления: в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения).
Для осуществления эффективной региональной социально-экономической политики, ориентированной на устойчивое развитие, межбюджетные отношения должны реализовывать следующие принципы, регламентированные Бюджетным кодексом РФ [1]:
❖ равенство бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований;
❖ равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации;
❖ распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;
❖ разграничение на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
❖ выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;
❖ открытость, объективность и прозрачность всех процедур и критериев отбора регионов в рамках распределения безвозмездной помощи бюджетам других уровней хозяйства, автомобильного и лесного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
❖ научно-исследовательские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
❖ развитие рыночной инфраструктуры;
❖ обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба.
Реализация этих мероприятий в рамках осуществления долгосрочной государственной региональной социально-экономической политики посредством механизмов межбюджетных отношений предполагает долевое участие средств бюджетов соответствующего уровня и целевые (специальные) трансферты из фонда регионального развития.
При реализации региональной социально-экономической политики, ориентированной на устойчивое развитие, межбюджетные отношения, как механизм финансовой сбалансированности, имеют важное значение для осуществления региональных целевых программ.
В реализации региональной экономической политики муниципального уровня межбюджетные отношения призваны способствовать осуществлению комплексности следующих мер:
■ реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
■ формирование муниципальной собственности;
■ организация и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, муниципальной собственности и жилищно-коммунального хозяйства;
■ муниципальное дорожное строительство и организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
■ охрана уникальных объектов природной среды, находящихся на территории муниципальных образований.
При реализации региональной политики общепризнанными формами финансовых межбюджетных отношений являются предоставление субвенций, бюджетных кредитов и государственных гарантий соответствующим уровням государственной власти. Увеличение экономического потенциала региона, его вклада в национальную экономику, качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению регионов — это основные критерии эффективности модели межбюд-жетных отношений.
Сравнительная оценка социально-экономического положения регионов, которая базируется на сопоставлении статистических данных производства валового внутреннего продукта на душу населения, уровня жизни и доходов, социального и финансового обеспечения населения регионов и других показателей, позволяет выделить в качестве приоритетной проблемы необходимость уменьшения дифференциации социально-экономического развития субъектов Федерации в системе осуществления региональной экономической политики при модернизации меж-бюджетных отношений.
В последние годы сохраняется значительная дифференциация уровней социально-экономического развития регионов, это связано в первую очередь с различием экономического и природного потенциала регионов. Во-вторых, усилились различия между регионами по уровню развития отраслей социальной инфраструктуры (обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, врачами и средним медицинским персоналом, выпуск специалистов высшими и средними государственными учебными заведениями). В-третьих, по уровню развития инженерной инфраструктуры (энерго-, тепло-, водо-, газообеспеченность), по наличию основных фондов отраслей экономики (по полной балансовой стоимости) на душу населения, развитию науки и инновационной деятельности и другим показателям.
Определение основных направлений повышения уровня устойчивости региона посредством совершенствования межбюджетных отношений связано с изменениями в долгосрочной перспективе бюджетной и налоговой политик, с решением задач по приоритетному развитию ряда территорий, с формированием действенных механизмов по расширению и реализации экономического потенциала регионов России и рядом иных положений. В области бюджетной политики следует выделить такие направления, как:
■ установление оптимальных соотношений в распределении финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации с выделением бюджетов муниципальных образований на основе закрепления доходных и разграничения расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы на долгосрочную перспективу;
■ укрепление и увеличение доходной части бюджетов на всех уровнях бюджетной системы за счет расширения налогооблагаемой базы на основе повышения экономического потенциала регионов, роста доходов от внешнеэкономической деятельности и других источников;
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
■ выработка основных принципов в определении бюджетных расходов с учетом выполняемых органами управления функций, более полного обеспечения доступности для всех граждан базовых социальных услуг, оптимизации структуры бюджетных расходов в соответствии с критериями их эффективности.
Развитие бюджетных взаимоотношений Центра и регионов, анализ тенденций их развития невозможно без развития и научной реализации основных направлений укрепления межбюджетных отношений.
Для достижения экономически устойчивого развития региона необходимо повысить роль межбюджетных отношений и региональной экономической политики в эффективном управлении воспроизводственными процессами территориального развития страны. При этом важно обеспечить учет причинно-следственных связей целей и задач региональной экономической политики с основными элементами регионального воспроизводственного процесса: природно-ресурсным, производственно-технологическим, инновационным, трудовым, инфраструктурным, социальным, экологическим, а также бюджетным, финансово-кредитным и рыночным. Это обусловливает необходимость обеспечения единой взаимоприемлемой региональной политики как для органов государственной власти федерального Центра, субъектов Федерации, так и для органов власти местного самоуправления и хозяйствующих субъектов региона в вопросах эффективного использования и воспроизводства ресурсного потенциала регионов, комплексного развития их производительных сил, решения задач социального развития и охраны окружающей среды.
Таким образом, формирование региональной экономической политики и меж-бюджетных отношений с учетом прямых и обратных связей основных элементов региональных воспроизводственных процессов позволяет выявить специфику возникающих общевоспроизводственных, целевых, межфазовых и других противоречий на федеральном и региональном уровнях развития экономики.
Исследования показывают, что учет совокупности причинно-следственных связей региональной экономической политики, общественных финансов, федеративных и межбюджетных отношений в системе региональных воспроизводственных процессов позволяет устранить или значительно ослабить противоречия между основными элементами их осуществления, обеспечить устойчивые темпы прироста валового регионального и национального продукта и повышение жизненного уровня населения.
Региональный уровень управления — проблема не менее сложная, чем государственное управление на федеральном уровне. Вместе с тем наиболее удачным вариантом все более признается сочетание централизованного и регионального воздействия на объекты управления. При этом централизованное воздействие играет стратегическую, направляющую роль, а основной объем задач управления экономикой, вся практика регулирующего воздействия реализуется, прежде всего, на региональном уровне, через конкретную социально-экономическую политику регионов.
Современная система новых управленческих отношений между государством и территориями создается в условиях, когда системе региональных субъектов управления приходится постоянно адаптироваться к новым условиям и принципам функционирования.
Переход к устойчивому социально-экономическому развитию требует скоординированных действий во всех сферах жизни общества. Регулирующая роль государства в таких преобразованиях является основополагающей. Важнейшее значение в создании методологической и технологической основы этих преобразований должно принадлежать науке.
Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку системы программных и прогнозных документов: государственной стратегии действий долгосрочного характера; долгосрочных и среднесрочных прогнозов. При этом одним из важных условий является создание отлаженной системы взаимодействия «Центр-регионы».
Формирование экономически устойчивого развития субъекта Российской Федерации предполагает в качестве действенного механизма межбюджетные отношения между органами власти федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Главными задачами модернизации межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Это невозможно осуществить, не учитывая и не согласовывая с собственно регионами, ведущими экспертами, бизнесом, вовлеченным в этот процесс, всеми заинтересованными группами общественности
Анализ производимых преобразований системы межбюджетных отношений в России показывает, что эффективной она может быть лишь тогда, когда играет ключевую роль в стимулировании региональных и местных органов власти. Власть на местах должна быть заинтересована в развитии собственной региональной экономики. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) средствами в соответствии с приоритетами государственной политики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3).
2. Кюрджиев С.П. Влияние изменения принципов межрегионального распределения бюджетных средств на устойчивость региональных социально-экономических систем // Тегга Есопошкиз. 2009. № 4. Ч. 3.
3. Кюрджиев С.П. Экономически устойчивое развитие региона при реформировании межбюджетных отношений: факторы обеспечения и инвестиционно-финансовый механизм повышения результативности управления: Монография. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2009.
4. Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
