О влиянии трансформации межбюджетных отношений на достижение экономически устойчивого развития регионов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

о влиянии трансформации межбюджетных отношений на достижение экономически устойчивого развития регионов

КЮРДЖИЕВ С.П.

Северо-Кавказская академия государственной службы, декан факультета государственного и муниципального

управления, кандидат экономических наук, Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70

В статье рассмотрены основные реформационные тенденции в Российской системе межбюджетных отношений на современном этапе и их влияние на формирование политики в области устойчивого развития региона.

Ключевые слова: устойчивое развитие региона; межбюджетные отношения; бюджетирование; ориентированное на результат; показатели результативности бюджетных расходов

Коды классификатора JEL: О 31, H 72, H 68

Несмотря на долговременные реформационные процессы, осуществляемые в сфере трансформации системы межбюджетных отношений, в настоящее время единого концептуального подхода к формированию экономического содержания и процедур реализации моделей межбюджетных отношений в рамках региональной политики, направленной на достижение устойчивого развития, в российской практике не существует. В связи с этим целесообразно рассмотреть основные направления реформирования бюджетного процесса р] и определить его влияние на процессы перехода регионов к устойчивому развитию. Это также требует до- ^ полнительных исследований в части определения перспективных подходов к формированию теоретико-кон- ^ цептуального базиса совершенствования системы межбюджетных отношений, направленного на развитие (□

ее функций по стимулированию экономической самостоятельности регионов и обеспечению их устойчивого социально-экономического развития. 41 Для начала необходимо отметить, что понятие межбюджетных отношений включает в себя не только ¡7 разграничение расходных и доходных источников по уровням бюджетной системы и распределение финан- щ совой помощи, а вообще все финансовые потоки между органами исполнительной власти всех уровней и ;> получателями бюджетных средств, включая плату за услуги, оплату госзаказа, распределение налогов, дру- О гих платежей между всеми уровнями бюджетов [2]. Межбюджетными являются и финансовые потоки, возни- ^ кающие из-за имеющейся задолженности структурных подразделений федеральных министерств и ведомств, □ находящихся на территории республик, краев и областей, за оказываемые услуги. □ Межбюджетными отношениями следует считать и отношения, складывающиеся между бюджетами всех ^ уровней и бюджетами государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального и медицинского страхования), а также множеством других фондов, которые появились на основе федерального законодатель- 2 ства (дорожный, энергосбережения, поддержки правопорядка и т.д.) [1]. | Межбюджетные отношения, как механизм финансовой сбалансированности на уровне субъекта Феде- о рации при реализации региональной экономической политики, имеют важное значение для осуществления ф региональных целевых программ, а также при формировании государственной собственности и для развития § предприятий и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. На уров- > не местного самоуправления межбюджетные отношения призваны способствовать осуществлению комплек- 2 сности мер в реализации региональной экономической политики муниципального уровня. ° В силу этого система межбюджетных отношений может рассматриваться как один из основных элементов ф повышения результативности управления устойчивым региональным развитием. В условиях кризиса достижение экономически устойчивого развития регионов Российской Федерации предполагает повышение роли а межбюджетных отношений и региональной экономической политики в управлении воспроизводственными ^ процессами территориального развития страны. При этом важно обеспечить учет причинно-следственных свя- ^ зей целей и задач региональной экономической политики с основными элементами регионального воспроиз- о водственного процесса: природно-ресурсным, производственно-технологическим, инновационным, трудовым, о инфраструктурным, социальным, экологическим, а также бюджетным, финансово-кредитным и рыночным. 9 Это обусловливает необходимость обеспечения единой взаимоприемлемой региональной политики как ^ для органов государственной власти федерального Центра, субъектов Российской Федерации, так и для орга- ¡2 нов власти местного самоуправления и хозяйствующих субъектов региона в вопросах эффективного исполь- ^ зования и воспроизводства ресурсного потенциала регионов, комплексного развития их производительных ^ сил, решения задач социального развития и охраны окружающей среды. Ц Формирование региональной экономической политики и межбюджетных отношений с учетом прямых £ и обратных связей основных элементов региональных воспроизводственных процессов должно быть осно- ю вано на выявлении специфики возникающих общевоспроизводственных, целевых, межфазовых и других противоречий на федеральном и региональном уровнях развития экономики. Учет совокупности причин- ^ но-следственных связей региональной экономической политики, общественных финансов, федеративных и ф межбюджетных отношений в системе региональных воспроизводственных процессов позволяет устранить ^ или значительно ослабить противоречия между основными элементами их осуществления, обеспечить ус-

I

тойчивые темпы прироста валового регионального и национального продукта и повышение жизненного

уровня населения.

0)

Эффективная система межбюджетных отношений должна быть основана на системе принципов, обеспечивающих реализацию основополагающих требований к ее эффективности:

• принцип субсидиарности - означает закрепление расходов за как можно более низким уровнем системы управления в целях наиболее оптимального их использования;

• принцип централизации функций - учитывает экономию на масштабах предоставления услуг и исключает дублирование в предоставлении услуг общественного сектора разными уровнями системы управления и различными ведомственными структурами одного уровня;

• принцип связанности - согласно ему право принимать решения должно принадлежать группе, ведущей финансовую сторону вопроса.

Каждый из этих принципов может быть реализован на различных уровнях управления, иногда на нескольких одновременно, что позволит достичь максимальной результативности в достижении тех или иных целей региональной политики.

Необходимо отметить, что экономическая теория не нашла убедительных и точных моделей распределения функций между уровнями государственного и местного управления (кроме очевидных решений, например, отнесения обороны на национальный уровень) [3]. Определить оптимальное распределение можно лишь используя принцип - принцип связанности, исходя из предшествующего исторического развития страны.

Именно в поиске баланса и находится оптимальная модель разделения расходных полномочий. Принцип субсидиарности также означает, что ответственность за выполнение каких-либо государственных задач должна, по мере возможности, принадлежать какому-то одному уровню власти, чтобы разные уровни власти не выполняли одни и те же обязанности. ^ Третий принцип больше связан с теорией общественного выбора. Этот принцип будет нарушен, напри-Ь мер, в случае, если Федеральное Собрание Российской Федерации примет решение по социальному закону, ^ который повлечет за собой финансовую нагрузку субъектов Федерации или муниципалитетов без передачи X соответствующих финансовых ресурсов и полномочий.

^С Для региональных органов власти такое сочетание принципов на практике означает реальную возможность формирования собственной экономической политики, учитывающей все особенности региональных воспроизводственных процессов. С другой стороны, это также предполагает перенос ответственности за результаты этой политики собственно на региональный уровень, что приводит к необходимости коренной перестройки всей процедуры ее выработки и реализации. Требует также пересмотра система выстраивания Р взаимоотношений региональных и местных органов власти, возникающих при достижении конкретных це-00 лей социально-экономической политики региона.

О В данном контексте, говоря о процессе разработки и реализации мероприятий региональной политики, ¡=у направленной на достижение устойчивого регионального развития, целесообразно акцентировать внимание ф на двух возможных ее составляющих, представляющих интерес с точки зрения их прямого отношения к фор-

0 мированию системы межбюджетных отношений: это модель бюджетирования, ориентированного на резуль-ф тат, и региональная система показателей результативности бюджетных расходов, используемых для оценки ё социальной и экономической эффективности тех или иных программных мероприятий.

о. Внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), является одним из направ-$ лений реформирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса в России. В настоящее время

1 окончательного перехода к данной модели еще не произошло, однако некоторые ее элементы уже нашли ф отражение в практике органов власти на различных уровнях. В связи с этим целесообразно рассмотреть о ее принципиальные отличия от ранее принятой модели постатейного бюджетирования и проанализировать

процесс ее внедрения с точки зрения возникающих проблем и противоречий. ® В самом общем виде БОР представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую

0 взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнуты-з ми) результатами. Цель данной модели бюджетирования - проконтролировать соответствие затраченных ре-^ сурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную

о. эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа § должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при £ бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ. Формат про-^ екта бюджета, который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный орган при

1 БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть о содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых ш значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными минис-'! терствами и ведомствами. Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегиро-о ванной форме.

■т В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управле-! ния. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. ° Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании фи-9 нансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в О использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. мак-

Ш

О

симизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль над целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль над соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль над целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов. Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

Таким образом, можно утверждать, что по сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым рядом преимуществ. Для органов власти различного уровня, в первую очередь, следует выделить регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства.

Кроме того, модель БОР дает возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики, обеспечивает экономию бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора; дает возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат, создает предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными; вы- П явление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ. ^

Следует отметить, что в настоящее время уже осуществляется поэтапное внедрение трехгодичного бюд- о жетного планирования, а также планируется с 2009 года перейти в некоторых ведомствах к отчетности распорядителей программ по ожидаемым результатам, отражающим различные эффекты от реализованных мероприятий. Планируется также постепенный переход к контролю за деятельностью ведомственных структур по показателям результативности. Однако, внедрение модели БОР как на федеральном, так и региональном

Как отмечалось выше, при внедрении модели БОР должна быть введена специальная система показате-

И

О

уровнях, сталкивается с рядом проблем, среди которых создание системы показателей социальной и эконо- ^ мической эффективности (результативности) государственных расходов является одной из главных. В настоящее время эффективность бюджетных расходов в различных регионах и муниципалитетах оценивается

по функциональной классификации, отражающей расходы по основным отраслям городского хозяйства. В (д

результате оценка эффективности бюджетных программ представляет собой проблему корреляции парамет- □

ров, причем их конечный список может отличаться от одной отрасли к другой. ^

Ш

О

лей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения поставленных целей и выпол- 0 нения задач, а также проводить мониторинг эффективности государственных расходов. Следует отметить, что подход к определению такой системы показателей (индикаторов) в значительной степени отличается от используемого сейчас, в связи с чем новая система показателей будет кардинально отличаться от уже ^ существующих показателей, а ее внедрение потребует полного изменения всего процесса планирования и ® мониторинга результатов реализации программ. К показателям (индикаторам) результативности предъявляется целый ряд требований: ^

1. Индикатор отражает цели и задачи. Например, если в городе реализуется программа по улучшению ^ медицинского обслуживания населения, то такие традиционные в российской практике показатели, как оборот койкомест, количество врачей на душу населения, количество пролеченных больных и др., будут не ш слишком уместны. Зато вполне можно использовать такие показатели, как количество повторных обращений £ населения в медицинские учреждения после прохождения лечения, количество успешных операций и т.п. ^

2. Индикатор рассчитывается на основе достоверной информации, которую можно получать на постоян- <

ш

ной основе. Если для расчета индикатора используется статистика из государственных учреждений (количество жалоб жителей в городской администрации, количество больничных листов), мы можем быть уверены 2 в бесперебойном получении такой информации, не требующем больших затрат. Но если статистические по- 2 казатели для индикатора рассчитываются нерегулярно (например, такие, как продолжительность жизни или ^ уровень загрязнения воздуха), то опираться на них следует только в крайнем случае. ^

3. Затраты на сбор индикатора не должны быть высокими. В самом деле, если для расчета того или иного ^ индикатора нам придется ежемесячно проводить социологический опрос нескольких тысяч человек, работа о с таким индикатором будет дорогостоящей и неэффективной. ^

4. Индикатор должен быть понятен пользователям. Индикаторы используются не только для оценки про- 1 грамм, но также для отчетности перед населением. Население может не понять индикаторы, которые со- о держат, например, незнакомые термины. То же самое относится к индикаторам, связанным с нормативными & показателями. Например, такой индикатор, как «содержание доли свинца в бензиновых выхлопах», ничего не скажет населению, если не сравнивать этот показатель с предельно допустимыми значениями, со значениями о прошлого года, со значениями этого показателя в других муниципалитетах и др. ^

Индикаторы отражают все виды результатов - прямые результаты, конечные результаты и эффект. Отме- |

тим, что соответствие индикатора тому или иному показателю не является чем-то постоянным. Например, уве- о

личение количества компьютеров в школе может рассматриваться как ресурс, если мы говорим о повышении о

качества образования в начальной школе вообще, и как прямой результат, если речь идет о программе компью- (Т)

теризации школ. Снижение безработицы за счет повышения квалификации местных трудовых ресурсов может рассматриваться как эффект (программа повышения качества образования в школе) и как конечный результат (программа борьбы с безработицей). При этом индикаторы должны быть увязаны с задачами и ресурсами.

Таким образом, следует сделать вывод, что разработка постоянной системы таких показателей на региональном уровне нецелесообразна, так как использование тех или иных показателей зависит непосредственно от конкретных, определенных на данный период целей и задач региональной политики, а также от тех программ и включенных в них мероприятий, которые разработаны в соответствии с поставленными задачами. Однако отсутствие практического опыта у работников региональных и муниципальных органов власти по осуществлению планирования в рамках модели БОР требует выработки единых методических подходов как к разработке самих программ, так и системы соответствующих им показателей.

В связи с этим можно предложить следующий методический подход к внедрению и реализации модели БОР на региональном уровне, обеспечивающий достижение устойчивого развития субъекта Федерации (рис. 1).

П

л ь Ü (О

J *

а

z ш

о ь

00 □

□

m

о

о

I—

ф

I—

s

0 а ф

со S

1

>

0

1

I

ф

m I—

О

а о

о

0

1_

0

1_

о о

со

О

I—

О

о

CL

о ф

1 1

2 2

3 3

n n

Рис. 1. Общий методический подход к разработке и внедрению показателей результативности бюджетных расходов, направленных на достижение устойчивого регионального развития, в рамках модели БОР [составлено автором]

Исходя и вышепредставленного подхода, общая система показателей результативности бюджетных расходов региона должна формироваться из совокупности показателей результативности конкретных мероприятий, реализуемых в рамках региональной стратегии перехода к устойчивому развитию. При этом каждый показатель должен отражать все виды результатов, ожидаемые от реализации данного мероприятия: прямые результаты (например, площадь заасфальтированных дорог), конечные результаты (например, сокращение аварийности на дорогах) и эффект (например, сокращение смертности и травматичности в связи с автомобильными авариями).

Таким образом, предложенный подход позволяет систематизировать как сам процесс внедрения модели БОР на региональном уровне, так и непосредственную разработку программ и оценку результативности бюджетных расходов при переходе к устойчивому региональному развитию. Безусловно, это только общее представление данных процессов, требующее дальнейшей детализации в направлении определения тактических и стратегических задач обеспечения устойчивого развития региона, предполагаемых программ и соответствующих им систем мероприятий и разработки конкретных показателей результативности бюджетных расходов, отвечающих всем требованиям модели БОР.

о ф

т

0

1

О

А)

ЛИТЕРАТУРА

1. Гусев С.И. Швецов Ю.Г. Бюджетная политика государства: Современное состояние и перспективы развития. Барнаул, 2001.

2. Нестеренко Т.Г. Основные принципы межбюджетных отношений // Финансы. 2000. № 11.

3. Ahmad E., Hewitt D., Ruggiego E. Assigning Expenditure Responsibilities. Fiscal federalism in Theory and Practice. Washington, IMF, 1997.

1

1

1

2

m