CC BY
56
Проблемы эффективности управления
региональными и муниципальными финансами в России
MuHaKOB A.B.*
The article is devoted to the analysis of quality of management of the regional and municipal finance in 2009 in enforcement authorities of subjects of the Russian Federation and municipal formations, and also to the minimization of negative displays of economic crisis.
Повышение качества управления финансами и укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации являлись основными задачами реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006—2008 гг. (далее — Концепция), одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В 2008 г. реализация указанной Концепции завершилась. В результате были законодательно установлены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов.
Так, в Бюджетном кодексе РФ закреплены положения, касающиеся эффективности использования бюджетных средств (ст. 130, 136, 179, 269, 270.1), расширена самостоятельность и повышена мера ответственности участников бюджетного процесса при исполнении бюджетных полномочий в обеспечении результативности бюджетных расходов путем достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 8, 9, 34, 53, 58-59, 63-64).
В продолжение реализации бюджетной реформы в части развития механизмов повышения качества управления государственными и муниципальными финансами в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг. от 9 марта 2007 г. были определены задачи по: > расширению практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии реше-
ний о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета;
> консолидации отдельных узконаправленных видов субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики при определении индикаторов эффективности их использования;
> определению оценки качества управления региональными финансами с учетом показателя доли расходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемой в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат (далее -БОР).
Вместе с тем внедрение принципов бюджетной стратегии, обозначенных в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 20082010 гг. от 9 марта 2007 г., осуществлялось медленно.
Так, по состоянию на 31 декабря 2009 г. на федеральном уровне органами государственной власти Российской Федерации, отвечающими за реализацию бюджетной реформы, не разработаны:
> методические рекомендации по БОР в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, реализация которых предусмотрена только в 2011 г. (план реализации мероприятий Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р);
> механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых расходных обязательств субъектами Рос-
Заместитель начальника кафедры налогового контроля и проверок финансово-хозяйственной деятельности АЭБ МВД России, кандидат экономических наук, доцент.
CJ
OI
О CJ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
сийской Федерации с учетом имеющихся ресурсов, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений; > методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики при обязательном соизмерении с этими целями достигнутых результатов.
Например, изменения, направленные на совершенствование механизма бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, включенные в федеральные целевые программы (ФЦП), а также на установление функциональных критериев, в соответствии с которыми необходимо формировать целевые индикаторы и показатели эффективности реализации программы,
внесены на утверждение в Правительство РФ во втором полугодии 2009 г.
Не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям.
Вместе с тем субъекты Российской Федерации при формировании бюджетов самостоятельно разрабатывают и применяют различные формы определения результативности расходов, в том числе через реализацию долгосрочных целевых программ, государственных заданий государственным (муниципальным) и автономным учреждениям, адресных инвестиционных программ.
Инструменты управления расходами в соответствии с принципами БОР представлены на рис. 1.
От управления затратами
Рис. 1. Инструменты управления расходами в соответствии с принципами бюджетирования,
ориентированного на результат
В 2009 г. при планировании регионального бюджета 46 % субъектов Российской Федерации формируют бюджетные расходы с применением нормативно-подушевого финансирования бюджетных учреждений, на основе государственных заданий автономным учреждениям, а также программно-целевого метода.
При планировании бюджетных расходов для достижения ожидаемого результата 51 % субъектов Российской
Федерации применяют только долгосрочные и ведомственные целевые программы.
Следует отметить, что данный способ не совершенен, так как действующая бюджетная классификация позволяет обеспечить целевое выделение и использование бюджетных средств по любому виду текущих бюджетных расходов.
Доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в соответствии с принципами БОР, в об-
щем объеме расходов превышает 80 % в пяти субъектах Российской Федерации (Республика Башкортостан, Белгородская, Калининградская, Тверская и Тюменская области) и составляет менее 10 % в 16 субъектах Российской Федерации (Республика Ингушетия, Республика
Калмыкия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Северная Осетия — Алания, Республика Тыва, Амурская, Архангельская, Иркутская, Костромская, Магаданская, Псковская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская и Тульская области).
одйай^й ,я 8 а й I а а а
Я е.™ а." Ч Ч "
5 2 Ч'| ачч а Ч Ч ЧЪ Ч Ч Ч 2 Ч и,Ч 4,5 Ч ^ Ч Ч 3 о "во я 6Гй,и яю® ТФЗввВ Н
явоЦРоо^оаойовоВонаоБ'оаоооа
ВВЯ13аа?а1а1аяянв^аяВанаяяв
2 о о^оми о йй о м о о о о я В о Ц н о о« о о о й о о о В о н о ороЗввва
шщтпт шррш й^ршрш!
1 йт ™шШ
¥ .а Р ^ га ы '-л
Рис. 2. Доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых
в соответствии с принципами БОР
В Еврейской автономной области бюджет формируется без применения принципов БОР.
В Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Забайкальском крае только приступили к формированию нормативной правовой основы для внедрения механизма БОР, создания системы учета потребности в объемах, инфраструктуре и качестве государственных услуг.
В условиях финансового кризиса внедрение инструментов БОР наиболее актуально, так как в условиях недостаточности финансовых ресурсов (формирования дефицитных бюджетов регионов) возрастает ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за выполнение государственных бюджетных услуг, что требует достижения максимально возможного
мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.
В Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г., утвержденной Правительством РФ 19 июня 2009 г., главным направлением антикризисной политики в субъектах Российской Федерации является поддержание сбалансированности бюджетной системы, что обеспечивается как предоставлением поддержки бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, так и проведением ответственной политики на региональном уровне и включает оптимизацию бюджетных расходов, реструктуризацию бюджетной сети и недопущение роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.
см
О!
О СМ
О
о о о.
со
I-
О
0
1
о я с о
п ф
ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
Я <
I I-
О ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О О
о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. также предусматривает реализацию мер по формированию нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.
Однако бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит норм, характеризующих экономические категории (понятия) «финансовый менеджмент» и «качество управления финансами».
В целях реализации Бюджетного послания Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг. от 9 марта 2007 г. субъектами Российской Федерации для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами организован мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств (Республика Карелия, Республика Тыва, Камчатский край, Волгоградская, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Оренбургская, Саратовская, Ульяновская, Ярославская области, г. Иркутск).
В основе методологического инструмента использован приказ Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».
По результатам мониторинга качества финансового менеджмента осуществляются анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит).
Оценка качества финансового менеджмента осуществляется по группам показателей на основании бюджетной отчетности, данных и материалов, определенных методиками.
Результаты оценки качества финансового менеджмента используются при проведении оценки результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти регионов и их поощрении.
Принятие Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» расширило возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере управления государственными и муниципальными финансами.
В рассматриваемом периоде 2009 г. в соответствии с приказом Минфина России от 29 декабря 2008 г. № 676 осуществляется мониторинг соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации, основной целью которого является повышение уровня контроля за выполнением субъектами Российской Федерации положений Бюджетного кодекса РФ.
Вместе с тем контрольными мероприятиями Счетной палаты РФ, проведенными по результатам 2008-2009 гг., установлено, что субъектами Российской Федерации управление бюджетным процессом осуществляется недостаточно качественно.
Следует отметить, что результаты мониторинга соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса РФ по отдельным показателям, характеризующим управление бюджетными средствами, используются для определения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемой в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825, и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
На федеральном уровне для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859 субъектам Российской Федерации
и муниципальным образованиям из федерального бюджета предоставляются субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов на конкурсной основе.
Для допуска субъекта Российской Федерации или муниципального образования к конкурсу на получение из федерального бюджета субсидии на реформирование финансов в соответствии с приказом Минфина России от 2 августа 2004 г. № 223 осуществляется мониторинг финансового положения и качества управления финансами регионов, подавших заявки.
Мониторинг оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований проводится по индикаторам, которые отражают ключевые факторы платежеспособности, текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, результаты внедрения передовых практик управления финансами, доступность и объективность информации о финансово-экономическом состоянии субъекта Российской Федерации и муниципального образования (всего 52 и 42 показателя соответственно).
В федеральном бюджете на 2009 г. были предусмотрены средства на предоставление указанных субсидий субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в объеме 1780,6 млн руб. (что на 25,7 % ниже уровня 2008 г.), в том числе:
> 1506,4 млн руб. - субъектам Российской Федерации;
> 274,3 млн руб. - муниципальным образованиям.
Программы субъектов Российской Федерации по реформированию региональных и муниципальных финансов, как правило, содержат мероприятия по активизации процессов финансового оздоровления, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ, созданию и развитию налоговой базы и иные мероприятия.
За период осуществления федеральной поддержки регионов в сфере повышения качества управления финансами (2005-2009 гг.) программы по реформи-
рованию региональных и муниципальных финансов реализовали (или приступили к их реализации) 43 % субъектов Российской Федерации.
Анализ качества управления региональными и муниципальными финансами в 2009 г. в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выявил следующие проблемы:
> Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 20092011 гг.» предусматривается, что при оценке качества управления региональными финансами должна учитываться доля расходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемая в соответствии с принципами БОР. Однако планом мероприятий по реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р, разработка методических рекомендации по внедрению БОР в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях намечена только на 2011 г. Доля бюджетных расходов субъектов Российской Федерации, формируемых в соответствии с принципами БОР, в общем объеме расходов только в пяти субъектах Российской Федерации превышает 80 % и в 16 субъектах Российской Федерации составляет менее 10 %;
> методы стимулирования эффективности деятельности органов местного самоуправления применяются недостаточно. Только 31 субъект Российской Федерации выполнил рекомендации п. 5 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» о выделении грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Объем средств, направленных на эти цели, определен исходя из
сч
О!
О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О О
о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
финансовых возможностей регионов (от 0,8 млн руб. в Республике Хакасия до 700,0 млн руб. в Республике Татарстан);
> субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов предусмотрены в федеральном бюджете на 2009 г. в объеме 1781 млн руб., или на 25,7 % ниже уровня 2008 г., и до 1 ноября 2009 г. субъектам Российской Федерации не перечислялись.
Прекращение финансирования федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создание условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления на пять лет раньше намеченного срока могут негативно сказаться на реализации реформы местного самоуправления.
В сложившихся условиях недостаточность бюджетных средств и длительность процедур оформления не позволили муниципальным образованиям завершить разработку документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, в срок до 1 января 2010 г. По состоянию на 31 декабря 2009 г. документы территориального планирования были утверждены только в 4034 муниципальных образованиях, что составляет 17 % их общего числа.
В 36 субъектах Российской Федерации в 2009 г. требование Градостроительного кодекса РФ в части разработки генеральных планов городских округов и городских поселений не выполнено. В результате с 1 января 2010 г. стало невозможно принятие решений органами местного самоуправления о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в полной мере не обеспечивается достоверный учет имущества казны, что ведет к искажению
данных сводного финансового баланса Российской Федерации. Так, проверками Счетной палаты в 2009 г. установлено: Правительством Чеченской Республики не обеспечена регистрация государственного имущества по уже введенному в эксплуатацию 91 объекту на общую сумму 3810,7 млн руб.; в двух муниципальных образованиях Амурской области в реестры имущества не внесен 31 объект балансовой стоимостью 1461,9 млн руб.; в реестре имущества казны города-курорта Сочи с 2008 г. числится 351 объект жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, балансовая стоимость которых не определена.
Дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами в настоящее время предполагают в отдельных случаях внесение корректировок в действующую систему разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, а также расширение инструментов мотивации субъектов Российской Федерации в целях осуществления ими ответственной финансовой политики. В соответствии с Бюджетным посланием межбюджетные отношения должны развиваться на основе последовательной реализации принципа взаимных обязательств участвующих в них органов публичной власти, особенно при осуществлении инвестиционных и социальных расходов.
Критерием совершенствования межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетного процесса должно являться обеспечение улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни граждан. Однако совершенствование межбюджетных отношений, тем более путем введения бюджетно-налоговых механизмов на постоянной основе, невозможно рассматривать без учета складывающейся ситуации на финансовом рынке, вызвавшей ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны.
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
