CC BY
165
ГУМАНИТАРНЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
УДК 336.1
А. В. Сафина, Н. Г. Вагизова РЕАЛИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ВНЕДРЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ БОР В СУБЪЕКТАХ РФ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Ключевые слова: реформирование бюджетного процесса, бюджетирование, ориентированное на результат, субъект
бюджетного планирования, инструменты БОР.
Рассмотрен зарубежный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являющимся одним из наиболее актуальных и востребованных направлений реформирования системы управления общественными финансами. Проанализирована практика внедрения и использования инструментов БОР в субъектах РФ. Выделены характерные особенности бюджетирования, ориентированного на результат, в Республике Татарстан.
Key words: reforming the budget process, budgeting focused on result, the subject of budget planning, tools of budgeting focused on
result.
Foreign experience of introduction of the budgeting focused on result, being one of the most actual and demanded directions of reforming of a control system is considered by the public finance. Practice of introduction and use of tools of budgeting in subjects of the Russian Federation is analyzed. Prominent features of the budgeting focused on result are allocated in the Republic of Tatarstan.
В настоящее время ключевыми задачами развития системы общественных финансов в России является реформирование бюджетного процесса, реструктуризация бюджетного сектора и отработка механизмов повышения качества управления государственными и муниципальными финансами.
До недавнего времени во всей стране действовала единственная затратная модель бюджетного финансирования, полностью основанная на сметном финансировании. Высокая централизация управления общественными финансами и недостаток бюджетных ресурсов для выполнения обязательств органов власти приводили к необходимости ограничивать полномочия распорядителей и получателей бюджетных средств, делали насущно важным строгий контроль целевого расходования финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными сметами и детальной бюджетной росписью. Формирование бюджета на основе постатейного планирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат, создавало условия для строгого контроля за его исполнением, но не гарантировало, что выделяемые ресурсы расходуются эффективно и обеспечивают реализацию долгосрочных целей государственной политики [1].
Главными недостатками затратной модели бюджетирования являлось отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, низкий уровень
ответственности и инициативности органов исполнительной власти, отсутствие
заинтересованности в экономии средств. Затратный метод бюджетирования не позволял эффективно использовать бюджетные средства, не стимулировал повышение качества оказываемых населению услуг и
не заинтересовывап в этом руководителей учреждени. На современном этапе эти проблемы решаются внедрением принципиально новой модели, основанной на ориентированности на результат -бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Основной целью новой модели бюджетирования является формирование четко прослеживаемой взаимосвязи затрачиваемых финансовых ресурсов государства и получаемых результатов. Современная реформа бюджетного процесса направлена на осуществление перехода от финансирования непосредственно бюджетных учреждений и органов власти к финансированию предоставляемых услуг. В конечном результате это должно привести к повышению качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств.
Внедрение бюджетирования,
ориентированного на результат (БОР), является одним из наиболее актуальных и востребованных направлений реформирования системы управления общественными финансами и в международной практике. Опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат реализован в таких странах как США, Швеция, Нидерланды, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада. В зависимости от сроков проведения преобразований, связанных с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, страны можно условно разделить на две группы. Первая группа -страны с форсированной стратегией внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат. К их числу относятся Новая Зеландия, Великобритания и Австралия. Вторая группа -государства, использующие стратегию активной
трансформации, подразумевающей осуществление широкомасштабной бюджетной реформы, однако с заметным отставанием по темпам ее реализации от форсированной. В основе данной стратегии лежит постепенная трансформация, основанная главным образом на пошаговом реформировании способа бюджетирования, бюджетного учета и
государственного аудита, внедрении пилотных проектов. К этой группе следует отнести США, Канаду, Данию [2].
В самом общем виде интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетном процессе в международной практике происходило в следующих условиях:
- в составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
- в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Франция);
- в рамках ограниченных инициатив по совершенствованию системы управления
государственными финансами (Германия, Норвегия, Швеция).
Международная практика свидетельствует, что использование БОР позволяет повысить эффективность и прозрачность управления
бюджетными финансовыми ресурсами, когда бюджетные средства распределяются не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, которые предусматривают достижение определенных конечных результатов. Основным принципом принятия бюджетов являются не суммы затрат по отдельным статьям отдельных полномочий, а совокупность бюджетных программ,
ориентированных на получение конкретного результата.
В Российской Федерации тема БОР начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса
(Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»). В Бюджетном послании Президента РФ на 2010-2012 гг. в качестве приоритетного
направления совершенствования технологий формирования и исполнения бюджета отмечено развитие системы БОР [3]. Тема результативного бюджетирования активно поддерживается
Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
На практике, необходимость и
целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций [4]:
1. ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в
первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных (государственных, муниципальных) услуг;
2. ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
3. положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают «жить собственной жизнью», но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;
4. наличие политических амбиций быть в
«мэйнстриме» происходящих в Российской
Федерации реформ, либо стремление получить федеральные субсидии или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели реформирования бюджетного процесса;
5. как следующий шаг внедрения
результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального
образования).
На федеральном уровне выработан целый набор инструментов реализации БОР, который может использоваться, в том числе и в региональной, и в муниципальной управленческой практике. Применение механизмов бюджетирования,
ориентированного на результат, в субъектах РФ и муниципальных образованиях направлено на решение следующих задач:
- распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям и тактическим задачам главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС);
- предоставление услуг, на которые население в действительности предъявляет спрос;
- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
- переход к распределению бюджетных ресурсов между ГРБС и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социальноэкономической политики;
- смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение самостоятельности и ответственности ГРБС.
Внедрение БОР в регионах может осуществляться в различных формах в зависимости от специфики региона и муниципальных образований, имеющегося кадрового потенциала, сложившихся управленческих традиций. На региональном уровне в
бюджетном процессе применяются четыре базовых инструмента БОР [5]:
- реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности;
- процедура формирования, утверждения, реализации и прекращения региональных целевых программ и ведомственных целевых программ;
- перспективное финансовое планирование.
Рассматривая опыт формирования реестра расходных обязательств субъектов Российской Федерации, можно делать вывод, что на сегодняшний день по данному вопросу не выработан единый подход, как по формам и механизмам организация составления реестра, так и по срокам обновления в нем данных.
Формы реестра расходных обязательств, закрепленные в региональных актах разнообразны. Виды форм реестра расходных обязательств с соответствующим перечнем субъектов РФ, использующих эти формы, представлены таблице 1.
Организация составления реестра расходных обязательств урегулирована в различных регионах так же по-разному. В одних регионах ведение реестра должно осуществляться самостоятельно финансовым органом, при этом вопросы взаимодействия с иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросу подготовки реестров не урегулированы. В других субъектах (в том числе в Республике Татарстан) предполагается, что документы, на основании которых вносятся данные в реестр расходных обязательств, должны представляться соответствующими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а само ведение реестра должен осуществлять финансовый орган. Есть регионы, в которых реестры составляют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а их свод осуществляет финансовый орган.
По-разному в различных субъектах РФ решается и вопрос о периодичности обновления данных в реестре: предлагаются и варианты
систематического обновления данных по мере изменения оснований для возникновения расходных обязательств (законов, договоров и соглашений), и варианты обновления реестра один - три раза в год (с учетом этапов бюджетного процесса), и комбинация указанных вариантов.
В Республике Татарстан формирование реестра расходных обязательств регулируется в соответствие с приказом Минфина РТ «О методических рекомендациях по составлению реестра расходных обязательств субъектами бюджетного планирования» (11.12.2007 г.) [6].
Система докладов в бюджетный процесс и формирование нормативной правовой базы, регламентирующей их составление и применение, внедрена в 33 субъектах Российской Федерации, в том числе в Республике Татарстан. В отдельных субъектах существуют лишь нормативные правовые акты, содержащие указание на необходимость
подготовки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности, тогда как документы,
регламентирующие их составление и применение, на данный момент отсутствуют.
Во многих регионах назначение докладов о результатах и основных направлениях деятельности соответствует федеральному уровню. Определенные отличия имеются лишь в нескольких регионах. Так, в Свердловской области материалы докладов не планируется использовать для формирования сводного доклада Правительства области. В Кировской области непосредственные задачи составления докладов сформулированы иначе - это «обеспечение Правительства области информацией, характеризующей ожидаемые (планируемые)
результаты деятельности субъектов бюджетного планирования, степень достижения и соответствия стратегическим целям развития региона, выполнение тактических задач, обоснование соответствия бюджетных расходов результатам деятельности субъектов бюджетного планирования, повышение эффективности использования бюджетных средств». В Республике Татарстан материалы докладов планируется также использовать «для подготовки государственного заказа на управление исполнительным органам государственной власти Республики Татарстан на три года и на планируемый год».
Отличительной особенностью Татарстана является так же и введение особого понятие -индикатор оценки деятельности, под которым предложено понимать «ориентирующий
экономический показатель», «измеритель,
позволяющий в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития экономических процессов». По каждому индикатору предусмотрено устанавливать пороговое значение и утверждать его Кабинетом Министров Республики Татарстан. Ряд субъектов Российской Федерации также ввели данный термин в отношении органов власти регионального уровня. В Республике Татарстан детально описаны процедуры использования докладов для составления сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности министерств и ведомств. Оценка бюджетной эффективности производится в соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 06.12.2005 № 572 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Татарстан» [6]. В иных регионах в лучшем случае декларируется необходимость разработки сводного доклада, однако никаких процедур и деталей его составления не установлено.
Общим недостатком систем докладов практически у всех регионов (как, впрочем, и на федеральном уровне) является отсутствие стимулов к достижению запланированных в докладах результатов, а также процедур текущего мониторинга достижения результатов.
Таблица 1 - - Формы реестра расходных обязательств и перечень субъектов РФ, использующих эти формы______________________________________________________________________________________________________
Описание формы регионального реестра расходных обязательств Перечень субъектов РФ
1. Форма базируется на предложениях, изложенных в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (утвержденных Приказом Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243 (т. е. правовая составляющая и разграничение расходных полномочий описаны, но финансовых оценок нет) 2. Форма регионального реестра базируется на предложениях, изложенных в указанных Методических рекомендациях, но к ней добавлена информация о финансовых оценках расходных обязательств 3. Форма регионального реестра базируется на положении о ведении федерального реестра 4. Форма регионального реестра разработана самостоятельно и не может быть с достаточной степенью определенности отнесена к какой-либо категории из трех вышеперечисленных Республика Саха (Якутия), Камчатская, Курганская, Новгородская, Новосибирская области, Ненецкий и Таймырский автономные округа Республика Татарстан, Республика Хакасия, Красноярский край, Астраханская, Владимирская, Воронежская, Омская, Свердловская, Тверская, Тульская области, Ямало-Ненецкий АО Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Алтайский край, Краснодарский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Амурская, Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Оренбургская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Ульяновская, Читинская области, г. Москва, Еврейская автономная область, Коми-Пермяцкий, Корякский и Ханты-Мансийский автономные округа Костромская, Пензенская, Челябинская области, г. Санкт-Петербург
В Республике Татарстан были приняты отдельные шаги для решения этого вопроса. Целью реформирования региональных финансов Республики Татарстан является использование результатов достижения показателей, обозначенных в Докладах, при распределении средств между субъектами бюджетного планирования, а также
государственными учреждениями внутри субъекта бюджетного планирования, для достижения поставленных показателей результатов [7]. Так в Положении о докладах в качестве основного принципа назван «контроль на основе мониторинга индикаторов оценки конечных результатов», а также введено указанное выше определение индикатора оценки деятельности.
Однако определенные шаги по рассматриваемому вопросу в различных регионах РФ
носят разрозненный характер и не создают полной системы мониторинга реализации запланированных показателей и стимулов для их наилучшего
достижения.
Рассматривая региональный опыт
формирования, утверждения, реализации и
прекращения ведомственных (бюджетных) целевых программ (далее ВЦП), необходимо отметить, что правовое регулирование процедур, связанных с этим вопросом введено в 21 субъекте Российской Федерации. В Татарстане для достижения стратегической цели Министерства финансов
республики «Обеспечение эффективной финансовой поддержки местных бюджетов» разработана ведомственная целевая программа «Повышение эффективности межбюджетных отношений с
местными бюджетами Республики Татарстан на 2009
- 2011 годы» [6].
В большинстве субъектов Российской Федерации (где соответствующие положения были приняты уже после утверждения федерального Положения об утверждении, разработке и реализации ВЦП) внедрены нормы, совершенно аналогичные нормам федерального положения.
Нормативные правовые акты, касающиеся перспективного (среднесрочного) финансового плана (далее ПФП), на сегодняшний день разработаны и утверждены, по меньшей мере, в 35 субъектах Российской Федерации [5]. В остальных субъектах Российской Федерации имеются лишь косвенные упоминания о ПФП, например, в рамках описания порядка составления реестра расходных обязательств. У многих субъектов Российской Федерации правовое регулирование ПФП ограничивается закреплением норм в нормативных правовых актах,
регламентирующих бюджетный процесс (бюджетное устройство) в регионе. В отдельных субъектах Российской Федерации первые шаги по разработке ПФП были приняты еще до разработки Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Важными новыми направлениями
проводимой в Республике Татарстан бюджетной политики на настоящем этапе являются переход к трехлетнему бюджетному планированию [8].
Рассматривая региональный опыт внедрения БОР, можно выявить некоторые черты, характерные тем «подходам», которые были использованы субъектами Российской Федерации при проработке вопросов регулирования и применения инструментов БОР. Во-первых, во многих случаях единственным примером перед глазами субъектов Российской Федерации был только опыт федерального центра, что повлекло за собой прямое копирование федеральных подходов, не в полной мере отвечающих региональным потребностям и специфике развития конкретного региона.
Во-вторых, как правило, отсутствует четкая взаимосвязь между мероприятиями реализуемыми на региональном уровне реформ, что влечет за собой возникновение перечня новых инструментов, практическая полезность которых неочевидна. Кроме того, принципиальной ошибкой является невстроенность хода внедрения инструментов БОР в бюджетный цикл и в целом в систему социальноэкономического развития территории.
Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что субъекты Российской Федерации, в целом при внедрении системы докладов использовали именно федеральный опыт со всеми его достоинствами и недостатками.
За исключением Пермского края, все регионы, принявшие положения о докладах, ориентировались на федеральную практику регулирования системы докладов. Тексты положений практически полностью повторяют текст федерального Положения о докладах, с той лишь разницей, что региональные акты, принятые в более ранние сроки, базируются на первоначальной версии Положения, тогда как положения, принятые в Республике Татарстан, Воронежской и Свердловской областях, а также Коми-Пермяцком автономном округе основаны на измененной версии федерального положения о докладах, предусматривающей усиление программного подхода.
В результате на сегодняшний день в полном объеме система докладов в бюджетный процесс пока не встроена, равно как осуществляется оценка достижения заявленных показателей деятельности. Кроме того, практика составления докладов в регионах выявляет сложности в установлении целей и задач для конкретных ГРБС, подборе адекватных показателей для оценки их достижения и увязке данных показателей с необходимыми и достаточными объемами финансирования.
Применение в качестве основы принципиально различающихся подходов к формированию ПФП привело к тому, что на региональном уровне ключевые идеи организации процедур перспективного финансового планирования разнятся.
Литература
1. Гайзатуллин, Р.Р. Повышение эффективности использования бюджетных средств в Республике Татарстан // Финансы.- 2008. - №3. - С.17-20.
2. Зарубежная практика БОР. // Журнал «Бюджет». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://bujet.ru , свободный.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах.
4. Управленческие задачи, решаемые на основе
бюджетирования, ориентированного на результат. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.intalev.ru, свободный.
5. Бюджетирование ориентированное на результат
[Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.google.ru/url4_7_03_bor&source , свободный.
6. Министерство финансов республики Татарстан
[Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://minfin.tatarstan.ru, свободный.
7. Гайзатуллин, Р.Р. Программа реформирования региональных финансов Республики Татарстан на 20072009 годы: перспективы реализации // Международный семинар «Актуальные проблемы управления государственными финансами», 11 апреля 2008 года. -Казань, 2008.
8. Гайзатуллин, Р.Р. Совершенствование механизма формирования доходов бюджетов РФ и РТ // Вестник Казан. технол. ун-та. - 2008. - №4. - С.194-197.
© А. В. Сафина - канд. техн. наук, доц. каф. экономики КНИТУ; Н. Г. Вагизова - ст. препод. той же кафедры, kaf_econ@mail.ru.
