CC BY
100
приоритеты и бюджетные механизмы управления общественным сектором
экономики
Н. в. сергшнко,
преподаватель кафедры «Экономика и финансы» Таганрогский институт управления и экономики
Процессы рыночных преобразований, формирования институтов рыночной экономики сопряжены со значительными изменениями роли общественного сектора в экономике. Однако вплоть до последнего времени проблематика общественного сектора рассматривалась в контексте изменения роли государства в рыночной экономике в целом, без исследования его предметно-содержательной сущности, функциональной значимости и структуры. В современных условиях в связи с необходимостью повышения качества жизни населения российской Федерации и конкурентоспособности государства на международной арене все большую актуальность приобретает вопрос об экономической эффективности функционирования государства как института общественного сектора, участвующего в экономических процессах как с целью их регулирования, так и продуцирования общественных благ. реформа управления в государственном секторе экономики охватывает целый спектр направлений: административную реформу; развитие и упорядочение федеративных отношений и в их составе — совершенствование межбюджетных отношений; реформу бюджетного процесса и реструктуризацию бюджетной сферы. таким образом, следует говорить о кардинальном изменении теоретико-методологических представлений о роли государственного сектора и разработке практико-прикладных аспектов повышения его эффективности.
совершенствование системы управления государственным сектором экономики неразрывно связано с поиском эффективных форм управления деятельностью организаций, входящих в его состав, а обоснованный выбор институциональных форм и эффективных механизмов функционирования организаций государственного сектора экономики предполагает адекватную и комплексную оценку
результативности их деятельности. имеющиеся в настоящее время походы к анализу эффективности деятельности таких организаций не адаптированы к специфике их функционирования, поскольку по традиции построены на детерминировании финансовых показателей и не позволяют измерить интегральную результативность деятельности. как следствие концептуальные исследования функциональной роли государственного сектора в национальной экономике, признавая общественную (социально-экономическую) целенаправленность его деятельности, не снабжены действенным методическим инструментарием, позволяющим эмпирически определить уровень эффективности различных организаций госсектора. Отсутствие целостности в методологии исследования социально-экономической эффективности деятельности организаций общественного сектора, фрагментарность имеющихся инструментов ее оценки и их неадаптированность к специфике предприятий государственного сектора определили актуальность данной научной статьи.
Целью исследования является: теоретико-сущностное обоснование принципов финансово-бюджетных механизмов как системоформирующей основы организации, функционирования и развития общественного сектора экономики; обобщение отечественного и зарубежного опыта в области управления бюджетными расходами; выявление приоритетных направлений развития системы управления общественным сектором, базирующегося на программно-целевом методе бюджетирования и процедурах финансового менеджмента. реализация цели исследования предопределяет постановку и решение следующих основных задач:
— исследовать этапы развития финансово-бюджетных механизмов управления общественным сектором в различных моделях бюджетного феде-
Фмнднсы и кредит
33
рализма в контексте модернизации бюджетного процесса;
— проанализировать особенности методологии и инструментария программно-целевого бюджетирования в системе управления общественным сектором;
— обосновать методические подходы внедрения модели бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления бюджетной сферой муниципального образования.
В настоящее время возрастает роль эффективного использования бюджетных ресурсов для достижения целей и приоритетных задач государственной политики, поскольку современное общество нуждается в более качественных и доступных общественных услугах. Государственный сектор является базовой составляющей общественного сектора экономики и рассматривается в качестве особой системы институтов, преследующих общие
цели, финансируемых за счет бюджета, посредством которых обеспечиваются скоординированные действия различных субъектов экономики. В условиях современного модернизационного этапа социально-экономического развития стран политика государства базируется на бюджетно-ин-ституциональном обеспечении функционирования общественного сектора, комплексное развитие которого основывается на совокупности финансово-бюджетных механизмов и внедрении в систему управления элементов программно-целевого бюджетирования, управленческий потенциал которого заключается в концентрации на достижении конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. В основе реформы бюджетного сектора российской Федерации лежат совершенствование управления общественными финансами и внедрение новых принципов бюджетирования (табл. 1).
Таблица 1
характеристика этапов реформирования бюджетного сектора рФ
годы характеристика
1991 Переходный период, децентрализация бюджетной системы
1992 Процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, с целью сбалансирования каждого бюджета
1993 становление бюджетной системы РФ, переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета
1994 совершенствование системы бюджетного регулирования, создание Фонда финансовой поддержки регионов. Расширение сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли, в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы
1995 Процесс подписания договоров с Федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий
1996 Утверждение стабильных на ближайшие три года пропорций разделения федеральных налогов между центром и регионами. Адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращение сферы субъективизма в распределении финансовой помощи
1997 Принятие закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» положившего начало реорганизации местных финансов
1998 Переломный период, переход к политике жесткой централизации финансовых ресурсов. Принятие концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.
1999 Оценка бюджетного потенциала регионов России
2000 Внедрение методики расчета налогового потенциала субъектов Федерации
2001 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, упорядочивание межбюджетных отношений
2002 создание комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления
2003 Определение принципов реструктуризации и организации мониторинга бюджетного сектора. Принятие закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2004 Реформа бюджетного процесса. Принятие постановления №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
2005 создание и применение инструментов бюджетного планировании — перспективный финансовый план, «скользящая трехлетка», ведомственная целевая программа, действующее и принимаемое расходные обязательства
2006 Принятие концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации
2007— 2008 Реструктуризация бюджетной сети. составление проекта федерального бюджета посредством новых для российской бюджетной практики инструментов, создающих условия для масштабного внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат
34
финансы и кредит
Последовательный анализ этапов реформирования бюджетного сектора Российской Федерации позволил выявить приоритетную роль государства в его финансовом обеспечении, реализуемом непосредственно через финансирование затрат на содержание организаций данного сектора. Анализ бюджетной сферы показал, что в последние годы Правительство РФ предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса и модернизации финансово-бюджетных механизмов в рамках масштабной реформы системы государственного управления, посредством усовершенствования налогового планирования, достижения стабильности государственной финансовой системы, реструктуризации системы планирования в соответствии с приоритетными направлениями государственной политики, реализующей перенос управленческих акцентов с контроля за затратами на достижение поставленных экономических и социальных целей, что позволяет перейти на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным международным принципам и стандартам, уровень управления государственными финансами [1, с. 30 — 55]. Ведущая роль государственных структур в системе общественного сектора позволила выявить приоритетность модернизации финансово-бюджетных механизмов управления общественным сектором, определяющих как уровень качества общественных благ, так и вертикально-структурные особенности их предоставления, реализуемые в рамках определенной модели бюджетного федерализма. Исследование сущности, базовых этапов развития таких механизмов в системе бюджетных реформ и предопределило (с учетом мировой практики) необходимость внедрения в систему управления общественным сектором инструментария программно-целевого бюджетирования.
Меры по повышению эффективности управления государственными расходами актуальны во всех развитых странах и связано это с масштабами функционирования общественного сектора экономики и его тесной финансовой взаимосвязи с государственным сектором. Опыт многолетнего бюджетного планирования накоплен в странах Западной Европы — Германии, Великобритании, Австрии, а также в Канаде и США. Внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в бюджетную практику данных стран обусловлено ростом роли общественного сектора в экономических системах и развитием сферы общественных услуг. Международная практика доказала успешность метода БОР, и комплексного
среднесрочного планирования расходов как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения целей государственной политики. Оба подхода преследуют одни и те же цели: оптимизацию бюджетных расходов, ориентацию их на приоритеты государственной политики, повышение эффективности государственного сектора экономики.
Более чем полувековой опыт США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии по внедрению и совершенствованию программно-целевого бюджетирования позволяет выделить следующие достоинства этого подхода.
Во-первых — финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям.
Во-вторых — программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами.
В-третьих — контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю за эффективностью расходов.
В-четвертых — программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей и производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение.
В-пятых — проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями правительства, т. е. планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности [2].
Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования на сегодняшний день не существует, это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. Анализ зарубежных моделей управления бюджетными расходами позволил интерпретировать понятие БОР следующим образом — финансовая технология, применяемая институциональными единицами государственного сектора в целях достижения общественно значи-
мых результатов посредством реализации процесса составления, исполнения бюджета и контроля за эффективным расходованием бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами государственной политики.
Актуальность внедрения результативной модели бюджетирования в систему управления государственными и муниципальными финансами обусловлена необходимостью модернизации существующих подходов к планированию и осуществлению эффективного функционирования организаций общественного сектора в контексте происходящих изменений в экономике и социальной сфере. Анализ зарубежного опыта реализации результативного бюджетирования позволил типо-логизировать его механизмы в рамках двух моделей: проблемно-ориентированного и сервисного бюджетирования [3]. исследования основополагающих принципов и методов реализации этих моделей позволили констатировать, что модель результативного бюджетирования, основанная на проблемно-ориентированном подходе, целесообразно применять в рамках управления бюджетными ресурсами федерального уровня, где ведомства формируют набор своих стратегических целей и приоритетов,
в пределах своей компетенции с учетом объемов бюджетных ассигнований, выделенных в рамках среднесрочного периода. стратегическим направлением реформирования процесса управления субфедеральными и муниципальными бюджетами становится реализация на практике в деятельности организаций, финансируемых из бюджета, сервисной модели бюджетирования, идентифицирующей услугу как объект ответственности, и позволяет оценить социально-экономическую и финансовую эффективность ее производства.
Выраженным преимуществом сервисной модели эффективного бюджетирования является возможность адаптировать к специфике бюджетных организаций процедуры и методы финансового менеджмента (см. рисунок).
сравнительный анализ принципов финансового менеджмента [4, с. 33] и метода БОр позволили выделить общие критерии их функционирования в системе финансово-экономической деятельности организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета, и обосновать необходимость внедрения принципов финансового менеджмента в управление общественным сектором c целью максимального увеличения благосостояния общества,
Сопоставление принципов эффективного управления деятельностью организации
сопоставление принципов финансового менеджмента и метода БОГ в системе управления деятельностью организаций общественного сектора
посредством реализации в практике управления организациями этого сектора методов операционного анализа затрат, планирования и контроля за финансовыми потоками, мониторинга результатов деятельности. В рамках развития понятийного аппарата БОР предложена трактовка бюджетной услуги, которая, в соответствии с авторским подходом, рассматривается как продукт деятельности институциональных единиц общественного сектора и выступает элементом сервисной модели бюджетирования в достижении плановой динамики таких характеристик, как качество, объем, доступность, цена и себестоимость бюджетной услуги.
Переход на новый качественный уровень управления региональными и местными финансами — одно из важнейших условий эффективной работы государственного сектора по улучшению социального положения населения, повышению качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности территорий [5]. В рамках исследования был осуществлен анализ финансово-бюджетной сферы муниципального образования г. Таганрога, с целью выявления ресурсов и потенциала к эффективному управлению бюджетными расходами в соответствии с концепцией программно-целевого бюджетирования. Это один из ведущих городов Ростовской области и является крупным промышленным, культурным и научным центром. В городе действует широкий спектр производственных технологий: черная металлургия; машиностроение и металлообработка (в том числе оборонная промышленность); автомобильное производство; авиационное производство (создание самолетов-амфибий); производство и ремонт оборудования по переработке с/х продукции; химическая и нефтехимическая промышленность; строительство и производство строительных материалов; разработка, производство и обслуживание электронной, радиотехнической и вычислительной техники; обслуживание транспортной инфраструктуры, легкая и пищевая промышленность [6]. Основу местного самоуправления городского округа Таганрог формируют такие виды ресурсов:
во-первых — правовая (законодательная) основа, включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления;
во-вторых — финансовая основа местного самоуправления — комплекс финансовых ресурсов — проявляющаяся наиболее ярко в бюджетном процессе;
в-третьих — экономическая основа, включающая в себя ресурсы, связанные с участием
муниципальных образований в хозяйственной деятельности, ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью;
в-четвертых—управленческие основы (структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы).
Финансово-бюджетный потенциал г. Таганрога формируется в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики города. Бюджетную сферу городского округа можно охарактеризовать как стабильно развивающуюся, начиная с 2000 г. формирование и исполнение бюджета города осуществляется по единым для всех муниципальных образований правилам, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Приняты и действуют нормативно-правовые акты по управлению муниципальными финансами, которые способствуют повышению эффективности процесса исполнения бюджета, в том числе за счет ежемесячного кассового планирования доходов и расходов. Постоянно совершенствуется система контроля за сохранностью, экономией и рациональным использованием бюджетных средств. С 2004 г. бюджет города полностью переведен на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство. Проводится мониторинг показателей бюджета города для принятия управленческих решений по повышению эффективности работы со средствами бюджета. Внедрена основанная на международных стандартах и федеральных требованиях система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности. Начиная с 2006 г. в практику бюджетного планирования введено представление главными распорядителями средств бюджета города докладов о результатах и основных направлениях деятельности в соответствии с постановлением мэра г. Таганрога от 20.07.2006. №3159 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Представляемые главными распорядителями средств бюджета города при формировании проекта бюджета доклады позволяют систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти и получать практический опыт привязки отчетных и планируемых показателей по расходам бюджета к конечным измеримым результатам. С 2007 г. бюджет города принимается на среднесрочную перспективу. Однако в городе имеется ряд проблем в управлении муниципальными финансами, в результате которых не удается обеспечить ритмичности и эффективности исполнения бюджета. Главные распорядители средств
имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при исполнении бюджета, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов. Вместе с тем продолжает иметь место формализм в работе по составлению докладов и подведению итогов деятельности отраслевых управлений по оценке результативности бюджетных расходов, что является типичным для значительного числа регионов и муниципальных образований.
Исследование показало, что в системе управления государственными и муниципальными финансами бюджетирование, ориентированное на результат, реализуется в рамках двух моделей: проблемно-ориентированной и сервисной. Обосновано, что методологический и инструментальный потенциал проблемно-ориентированной модели бюджетирования целесообразно применять в рамках управления фондами финансовых ресурсов федерального уровня, а сервисная модель в наибольшей степени приближена к проблемам управления расходами региональных и местных бюджетов, поскольку позволяет адаптировать к специфике организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета, процедуры и методы финансового менеджмента. Базовым элементом и основным этапом реализации модели результативного бюджетирования, основанного на сервисном подходе, выступает паспортизация бюджетных услуг, применительно к отраслевой специфике деятельности бюджетных организаций определенного муниципального образования. Разработка такого паспорта позволяет сформулировать совокупность требований к уровню качества предоставления услуги и оценить ее эффективность на основе совокупности финансово-экономических индикаторов, таких как результативность услуги, финансовая и социально-экономическую эффективность расходования бюджетных средств.
Очевидно, что в настоящее время на региональном и муниципальном уровнях Российской Федерации отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. В этой связи необходима реализация эффективной сервисной модели бюджетирования на субфедеральном и муниципальном уровнях с целью модернизации существующих подходов к планированию и осуществлению функционирования организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета и базирующихся на улучшение финансирования предоставляемых бюджетных услуг, посредством проведения их стандартизации и паспортизации [7]. Как показал
анализ, муниципальный уровень пока не включен в процесс стандартизации качества предоставления бюджетных услуг, поскольку проблема установления стандартов услуг заключается в том, что в большинстве отраслей производства бюджетных услуг отсутствует само понятие измеримого качества таких услуг, не создана система мониторинга и оценки качества предоставляемых услуг, отсутствует достоверная отчетность о качестве предоставляемых услуг [8]. Представляется, что для оценки результативности и эффективности бюджетных расходов необходимо ввести соотношение «цена — качество» описанной и паспортизованной услуги. В отличие от стандарта услуги, который является нормативным документом, регламентирующим технологию, объем и качество оказания бюджетной услуги, паспорт — это документ, закрепляющий порядок и процедуру предоставления бюджетной услуги, оплачиваемую за счет средств бюджета, и ориентированный на отражение конечных результатов деятельности бюджетного учреждения. В ходе исследования был разработан макет паспорта бюджетной услуги (табл. 2) на примере г. Таганрога, позволяющий идентифицировать услугу как с точки зрения ее содержания и технологии предоставления, так и экономической эффективности. Паспорт услуги состоит из 5 основных разделов, детализированных 21 подразделом, позволяющим на основе системы индикаторов, отражающих качество услуги, ее результативность, финансовую и социально-экономическую эффективность расходования бюджетных средств, получить качественную и количественную оценку конечного результата предоставления бюджетной услуги. Преимущества паспортизации бюджетных услуг заключаются в возможности внедрения сервисной модели бюджетирования в финансовую деятельность организаций общественного сектора муниципального образования, процедур и методов финансового менеджмента, системы экономического мониторинга основных показателей.
Паспорт бюджетных услуг следует разрабатывать по таким группам услуг, как образование (общее и дополнительное образование детям, начальное профессиональное, среднее профессиональное и дополнительное профессиональное), культура, здравоохранение, социальное обслуживание и социальная поддержка, занятость населения, молодежная политика, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, организация транспортного обслуживания населения, а разработкой паспортов бюджетных услуг должны
Таблица 2
Паспорт бюджетной услуги
1. Содержание услуги
1.1. Наименование услуги
1.2. Краткое описание услуги
1.3. Потребители услуги
2. технология предоставления услуги
2.1. Наименование документов, регламентирующих предоставление бюджетной услуги
2.2. Нормативные правовые акты, определяющие качество и порядок предоставления услуги
2.3. Орган (учреждение или организация), предоставляющий услугу
2.4. Орган, ответственный за обеспечение предоставления услуги
2.5. Срок предоставления услуги
2.6. Формы, источники, средства информирования граждан о предоставлении услуги
2.7. Меры административной ответственности за нарушение порядка предоставления услуги (некачественное предоставление услуги)
3. Объемы услуги и прогноз
3.1. Наименование натурального показателя измерения услуги
3.2. Объемы предоставления услуги за последние три года:
за 200 г.
за 200 г.
за 200 г.
3.3. Прогноз объема предоставления услуги в текущем году
3.4. Прогноз потребности в предоставлении услуги на среднесрочную перспективу (в натуральных показателях)
на 200 г.
на 200 г.
на 200 г.
3.5. Объем и источники финансирования бюджетной услуги
4. Финансово-расчетные показатели услуги
4.1. Финансовый (расчетный) норматив стоимости единицы услуги, в том числе:
оплата труда и начисления на оплату труда
приобретение услуг и иные расходы
5. Определение эффективности услуги
5.1. Индикатор качества услуги
5.2. Индикатор результативности услуги
5.3. Индикаторы экономической эффективности расходования бюджетных средств на предоставление услуги
5.4. Индикаторы социальной эффективности расходования бюджетных средств на предоставление услуги
5.5. Индикаторы социально-экономической эффективности расходования бюджетных средств на предоставление услуги
заниматься совместно бюджетные организации общественного сектора и отраслевые исполнительные органы власти муниципального образования. Паспортизация деятельности бюджетных учреждений на муниципальном уровне необходима с целью создания системы управленческого учета в разрезе бюджетных услуг, научного обоснования технологии финансирования, определения объема данных услуг и создания методики расчета их стоимости, а также для совершенствования учета непосредственных результатов деятельности бюджетных учреждений.
Таким образом, основной целью современного этапа реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для
максимально эффективного управления государственными финансами, исходя из стратегических приоритетов обеспечения устойчивого социально-экономического роста. Сущность реформы заключается в смещении акцентов от управления бюджетными расходами к управлению, ориентированному на достижение конкретного конечного результата. Обобщение зарубежного опыта в области управления бюджетными расходами, систематизация моделей и механизмов позволяют выявить приоритетность метода бюджетирования, ориентированного на результат как управленческой финансовой технологии, базирующейся на системе методов программно-целевого бюджетного планирования и связывающей произведенные
бюджетные расходы с ожидаемой социально-экономической эффективностью. систематизация материалов международной практики применения метода БОР, позволила выделить его преимущества, базирующиеся на концептуально-прикладном подходе к повышению эффективности управления бюджетными расходами с точки зрения достижения приоритетных целей государственной политики. Программно-целевое бюджетирование рассматривается как инструмент повышения эффективности управления бюджетными расходами, аккумулирующимися в общественном секторе, базирующийся на системе процедур и методов финансового менеджмента.
Список литературы
1.. Лавров А. М. Бюджетная реформа России: от управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005. 556 с.
2. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности
применения в России. Отчет Центра фискальной политики. М.: 2002. URL http:// www. fpcenter. ru/ common/data/pub.
3. Бюджетирование, ориентированное на результат: сервисный и проблемно-ориентированный подходы URL http:// www pro-gramma. ru/Download/Budget/B2.1.1.pdf.
4. Бланк И. А. Основы финансового менеджмента. Т. 1. К.: Ника-Центр, 1999. 592 с.
5. Каримова Э. Р., Столыпина П. А. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс муниципального образования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 12. C. 50.
6. Официальный сайт Администрации г. Таганрога. URL http:// www. taganrog. ru.
7. Батина И. Н, Тульская А. Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг // Финансы. 2008. № 8. С. 21.
8. Маковецкая С. Г. Обзор практики разработки стандартов государственных и муниципальных услуг. 2006. URL http:// www. pdffactory. com.
Издания любой сложности
• книги • журналы
• проспекты • буклеты
• рекламная продукция
Товаросопроводительная, деловая и представительская документация
Оперативность Высокое качество
